加強曲阜市高標準農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理的措施探討

趙俊杰，陳 明

（曲阜市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東曲阜 273100）

高標準農(nóng)田水利建設(shè)通過改良自然地理環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力和綜合生產(chǎn)能力，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，全面助推鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，高標準農(nóng)田水利工程的建設(shè)與管理至關(guān)重要，要抓好高標準農(nóng)田水利建設(shè)工作，扎實推進“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。

1 高標準農(nóng)田概述

高標準農(nóng)田是指土地平整，集中連片，設(shè)施完善，農(nóng)電配套，土壤肥沃，生態(tài)良好，抗災(zāi)能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，劃定為基本農(nóng)田實行永久保護的耕地[1]。高標準農(nóng)田建設(shè)可改善或消除主要限制性因素，全面提升農(nóng)田質(zhì)量。因此，工程規(guī)劃、建設(shè)、管理的質(zhì)量直接關(guān)系工程效益，應(yīng)規(guī)劃建設(shè)管理好高標準農(nóng)田，通過優(yōu)化工序流程和嚴控工程質(zhì)量，達到工程效益的最優(yōu)化。高標準農(nóng)田體系是一個系統(tǒng)性工程，不僅包括最基本的土地要素，還需考慮到配套施工和設(shè)施。例如，平整土地、改良土壤、灌溉排水、田間道路、生產(chǎn)梁橋、農(nóng)田防護、生態(tài)保護、輸配電路及其他工程活動。

2 曲阜市高標準農(nóng)田水利基本建設(shè)情況

山東省曲阜市是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣，搞好高標準農(nóng)田水利工程的建設(shè)與管理，不但能穩(wěn)定提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量，更能促進地方經(jīng)濟與社會發(fā)展。隨著2011 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的出臺，政府部門將水利建設(shè)發(fā)展提到前所未有的高度，曲阜市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來千載難逢的機遇。曲阜市委、市政府搶抓機遇、因勢利導(dǎo)，優(yōu)先配套專項建設(shè)資金，為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。2010 年，曲阜市成立小型農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立農(nóng)田水利建管處。截至2020 年，曲阜市農(nóng)田水利工程項目已經(jīng)覆蓋全市11 個鎮(zhèn)（街），工程涉及191 個村莊，工程項目面積達到1.84 萬 hm2，總投資額達到3.14 億元。通過高標準農(nóng)田水利項目的實施，使水土資源得到了有效保護和合理利用，土地生產(chǎn)力亦得到顯著提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活條件和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量均得到顯著改善。

3 存在的問題

高標準農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理，對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和健康發(fā)展具有重要意義。多年來，曲阜市高標準農(nóng)田水利項目成為當?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的助推器，但在工程實施建設(shè)中還存在不少發(fā)展瓶頸和突出問題。例如，資金不足、管理混亂、施工粗放、規(guī)劃簡單及維護缺失等問題，嚴重影響了工程建設(shè)質(zhì)量和效益。

3.1 缺乏區(qū)域建設(shè)質(zhì)量標準

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)田面積大，高標準農(nóng)田水利建設(shè)在全國開展，但缺乏具體的工程建設(shè)質(zhì)量標準。1）高標準農(nóng)田建設(shè)區(qū)域標準劃定十分困難。高標準農(nóng)田建設(shè)的主要目的是滿足當?shù)厝藗兊纳罴吧a(chǎn)需求，但每個地區(qū)地形地貌、資源環(huán)境、氣候降水等條件千差萬別。2）高標準農(nóng)田在建設(shè)過程中易出現(xiàn)變更設(shè)計、修改方案等問題，需重新施工或增加工序，加大施工管理難度。3）高標準農(nóng)田使用的建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)施設(shè)備的種類、數(shù)量較多，把關(guān)不嚴易出現(xiàn)材料設(shè)備質(zhì)量問題，而且部分工程質(zhì)量問題隱蔽性強，出現(xiàn)問題難以維修。4）高標準農(nóng)田施工人員存在學歷低、技術(shù)差、對工程標準和規(guī)范認知不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致施工質(zhì)量低下。5）高標準農(nóng)田水利工程建設(shè)完成后缺乏管理維護，造成設(shè)施設(shè)備損壞，無法使用。工程投入使用后就交給當?shù)卣鞴懿块T或農(nóng)民用水協(xié)會管理，缺乏專業(yè)人員進行維修養(yǎng)護，高標準農(nóng)田水利工程年久失修現(xiàn)象嚴重。

3.2 建設(shè)缺乏科學規(guī)劃設(shè)計

高標準農(nóng)田水利工程從項目立項到規(guī)劃設(shè)計，從建設(shè)方案出臺到具體施工，需要一個較長的過程，因此在高標準農(nóng)田水利工程規(guī)劃設(shè)計中會遇到很多問題。1）工程主管部門通過公開招標或指定委托確定規(guī)劃設(shè)計單位，部分規(guī)劃設(shè)計單位套用模板文字、公式編寫規(guī)劃設(shè)計方案，沒有實地勘察。2）設(shè)計單位根據(jù)設(shè)計目標規(guī)劃項目，缺乏綜合因素考慮。對原有項目區(qū)內(nèi)的電源、道路、機井等設(shè)施設(shè)備沒有做到有效利用，沒有綜合考慮潛在的生產(chǎn)能力或原有設(shè)備的利用。3）規(guī)劃設(shè)計人員沒有充分利用專業(yè)技能審核規(guī)劃設(shè)計方案。規(guī)劃設(shè)計是建設(shè)藍圖，許多工程項目在規(guī)劃設(shè)計上不夠嚴謹科學，出現(xiàn)新舊工程重復(fù)施工、多個項目交叉施工、建設(shè)項目過度施工等現(xiàn)象。4）規(guī)劃設(shè)計方案缺乏全面勘察和論證，建設(shè)設(shè)計受到各種外在因素的影響，不能優(yōu)選項目方案。規(guī)劃設(shè)計工作主要是縣級農(nóng)田建管部門委托設(shè)計規(guī)劃單位承擔，只對個別點面實地勘察，未全面深入。5）設(shè)計前未充分征求項目區(qū)農(nóng)民意見。項目規(guī)劃前期征求意見范圍小、廣度和深度遠遠不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)施工過程中部分農(nóng)民不予配合的現(xiàn)象[2]。

3.3 工程缺乏長期維護管理

高標準農(nóng)田水利工程建設(shè)普遍存在重建輕管現(xiàn)象，建管脫節(jié)，投入使用后缺少跟進服務(wù)措施，致使損毀設(shè)備難以修復(fù)。1）高標準農(nóng)田水利工程運行管理維護缺少專業(yè)技術(shù)人員。工程設(shè)施的使用者是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，其缺乏專業(yè)管理、維修設(shè)施的知識和技術(shù)。2）高標準農(nóng)田水利工程沒有專項維修資金。建設(shè)投入使用后，沒有儲備資金或?qū)ｍ椯Y金用于維修。3）高標準農(nóng)田水利工程缺乏運行維護機制。制度是保證運行管理維護的基礎(chǔ)，項目所屬部門權(quán)責不明確，導(dǎo)致工程權(quán)責不清。4）高標準農(nóng)田水利工程設(shè)施設(shè)備難以更換。工程設(shè)施設(shè)備都是統(tǒng)一采購的，單個或部分設(shè)施設(shè)備損毀難以維護更換，后期管護薄弱，重建輕管現(xiàn)象亟待解決。

3.4 工程建設(shè)資金投入不足

高標準農(nóng)田建設(shè)是以土地平整、集中連片、設(shè)施完備及農(nóng)電配套為標準。建設(shè)遵循“先易后難、分步推行”的原則。目前，曲阜市高標準農(nóng)田建設(shè)的財政資金標準為每667 m2投入1 500 元，投資標準較低，加之近年來建筑材料價格和施工用工成本大幅提升，導(dǎo)致部分建設(shè)項目無法完全達到國家標準。1）隨著建設(shè)任務(wù)的不斷推進，高標準農(nóng)田也在細碎、雜亂的地塊上開始建設(shè)。這些項目區(qū)土地質(zhì)量較差，致使項目建設(shè)成本增加。2）隨著物價上漲，建筑材料和工人工資也出現(xiàn)大幅度增長，很多項目需要追加資金才能順利完工。3）不可預(yù)知的工程變更。施工過程中，穿過河堤、公路等現(xiàn)象時有發(fā)生，這些問題會增加施工難度，增加建設(shè)資金。4）工程后期運行維護管理資金缺少，管理資金難以落實。

3.5 規(guī)范標準掌握與落實不夠

從事高標準農(nóng)田水利工程的人員沒有全面掌握國家相關(guān)規(guī)范標準，在規(guī)劃建設(shè)施工全過程中相關(guān)人員沒有規(guī)范履行建設(shè)工程流程和標準。1）部分人員沒有全面掌握高標準農(nóng)田建設(shè)國家標準，建設(shè)要求及標準偏低。2）工程建設(shè)的制度建設(shè)標準存在偏差。項目合同管理和資料管理存在缺項漏項現(xiàn)象；建設(shè)標準要求過低。3）工程考察論證和監(jiān)督檢查標準過于寬松。在規(guī)劃設(shè)計、招標投標、施工建設(shè)中檢驗部分流于形式，沒有認真對照設(shè)計、建設(shè)、驗收等規(guī)范標準進行檢驗。4）編制建設(shè)工程方案參考規(guī)范標準不全。依據(jù)建設(shè)方案，建設(shè)期、工程量和資金都有較大變動。可行性報告、建設(shè)施工方案沒有充分考慮其他影響工程建設(shè)的因素，如冰雪和洪澇災(zāi)害、低溫和高溫作業(yè)等。5）農(nóng)田建設(shè)部門沒有針對農(nóng)田水利工程建設(shè)出臺相應(yīng)的規(guī)范標準。

4 完善措施

4.1 因地制宜，分區(qū)建立設(shè)計標準

在建設(shè)高標準農(nóng)田水利過程中，規(guī)范建設(shè)標準，在一定程度上可推動高標準農(nóng)田水利工程的發(fā)展[3]。高標準農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)秉持因地制宜的原則，綜合考慮當?shù)貙嶋H情況，充分考慮多種因素影響，以建立完善的設(shè)計標準和建設(shè)施工質(zhì)量標準。1）當?shù)卣鶕?jù)行業(yè)管理部門職能，整體統(tǒng)一制定高標準農(nóng)田水利工程項目規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)施工質(zhì)量標準，實現(xiàn)有法可依、有據(jù)可循。2）實現(xiàn)田塊的規(guī)整化。需對現(xiàn)有的農(nóng)田布局進行重新整合，做到高標準農(nóng)田施工工序規(guī)范一致。3）優(yōu)選高標準農(nóng)田項目區(qū)，加快高標準農(nóng)田建設(shè)進度。科學選址，集中連片，加快土地流轉(zhuǎn)，集約利用、開發(fā)土地資源。

4.2 完善規(guī)劃，科學合理設(shè)計論證

高標準農(nóng)田建設(shè)項目需科學合理規(guī)劃設(shè)計。高質(zhì)量、高標準做好規(guī)劃設(shè)計工作，是實施高標準農(nóng)田水利建設(shè)的第一步，也是保證質(zhì)量和效益的前提和基礎(chǔ)。1）高標準農(nóng)田水利工程建設(shè)需提前規(guī)劃布局，積極主動謀劃下一年度或較長階段的項目規(guī)劃設(shè)計工作，編制規(guī)劃方案，科學謀劃方案布局、建設(shè)內(nèi)容、工程設(shè)計。2）開展調(diào)查分析，論證規(guī)劃方案，擬定項目布局選型和建設(shè)內(nèi)容。加強部門對接，多方位、多層次、多渠道征求各方意見，將意見和要求相結(jié)合，提高設(shè)計方案的準確性、實用性、針對性。3）調(diào)整優(yōu)化項目設(shè)計方案，確保項目區(qū)布局合理。鎮(zhèn)街人員、設(shè)計人員和農(nóng)民代表參與前期規(guī)劃，實地勘察，同專家深入現(xiàn)場。4）做好宣傳工作，針對項目區(qū)農(nóng)民加大工程宣傳力度，調(diào)動其配合的積極性，主動參與工程建設(shè)和管理。

4.3 重建強管，發(fā)揮管理維護機制

高標準農(nóng)田水利建設(shè)投入使用后需進行管理維護，以發(fā)揮工程的最大效益。1）明確產(chǎn)權(quán)，即明確工程管護的責任主體，做到權(quán)責明晰。高標準農(nóng)田水利工程在項目竣工驗收合格后，及時將工程轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，統(tǒng)一交給項目所在鎮(zhèn)（街）政府，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，制定《高標準農(nóng)田水利工程管護主體手冊》。2）明確工程產(chǎn)權(quán)歸屬，鎮(zhèn)（街）政府是唯一的管護責任主體，保持權(quán)責一致性。3）出臺后續(xù)管護規(guī)范文件，制定《農(nóng)田水利管護實施細則》《農(nóng)田水利工程建后管理辦法》，創(chuàng)新“鎮(zhèn)（街）管理+協(xié)會自治”等多種模式，提高農(nóng)民管護農(nóng)田水利設(shè)施的積極性。4）制定《農(nóng)田水利設(shè)施保護辦法》，向當?shù)剞r(nóng)民普及、宣傳水利工程管護的法律法規(guī)和政策規(guī)定，形成全民愛護水利設(shè)施的良好氛圍[4]。

4.4 加大資金保障力度，確保項目建設(shè)投資

建立高標準農(nóng)田建設(shè)資金投入保障機制，加大政府投入力度，拓寬融資渠道。1）積極爭取國家、省級、市級財政對高標準農(nóng)田建設(shè)資金的支持和保障，確保高標準農(nóng)田建設(shè)資金和工程管護經(jīng)費。2）鼓勵政府通過多種渠道籌集建設(shè)與管護經(jīng)費，建立多元化投入機制。3）地方政府用好專項債券等金融政策，落實土地出讓收入及新增耕地指標調(diào)劑收益重點支持農(nóng)田工程建設(shè)、災(zāi)毀復(fù)墾和耕地質(zhì)量建設(shè)等行政政策。4）提高項目資金分配合理化、科學化水平，資金分配做到因地制宜、實事求是。5）工程建設(shè)和維護資金確保按照計劃落實到位，?？顚Ｓ?，規(guī)范資金使用。

4.5 嚴格執(zhí)行規(guī)范標準，出臺規(guī)范指導(dǎo)文件

1）全面學習掌握規(guī)范標準。高標準農(nóng)田水利建設(shè)按照國家標準《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600—2014）的要求進行建設(shè)。堅持高起點規(guī)劃，高標準建設(shè)，確保工程質(zhì)量，充分發(fā)揮工程效益。在具體工作中實行“四制”，即項目法人制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制。2）政府部門編寫《高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)范標準匯編》，嚴把“五關(guān)”，即嚴把規(guī)劃設(shè)計關(guān)，科學規(guī)劃；嚴把材料設(shè)備關(guān)，公開招標；嚴把技術(shù)推廣應(yīng)用關(guān)，科技支撐；嚴把施工隊伍關(guān)，精選人員；嚴把工程檢查關(guān)，逐項檢查。3）政府部門督促規(guī)劃設(shè)計單位嚴格參照規(guī)范標準進行文件編制，明確施工時限，高質(zhì)量編制工程量清單。規(guī)劃設(shè)計單位需要科學規(guī)劃《可研報告》《建設(shè)方案》《實施方案》等文件。此外，政府部門可針對農(nóng)田水利工程建設(shè)出臺《關(guān)于加強水利工程建設(shè)管理的意見》等規(guī)范文件，為工程建設(shè)提供政策保障[5]。

5 結(jié)語

高標準農(nóng)田水利工程功在當代，利在千秋。多年來，曲阜市高標準農(nóng)田水利工程在規(guī)劃、建設(shè)、管理、運行及維護過程中積累了豐富的經(jīng)驗，對推動當代高標準農(nóng)田建設(shè)具有積極意義。通過分析當前高標準農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理中存在的問題，提出諸多改善措施，加快推動高標準農(nóng)田建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。