農(nóng)村宅基地制度改革探析

崔征 周夢茜 孔靈柱 崔曉（吉林建筑大學）

調(diào)查顯示，我國農(nóng)村現(xiàn)有宅基地面積約為3億畝，但得到有效利用的宅基地不超過三分之二，在這種情況下宅基地的占用數(shù)量還在不斷增加，這無疑擠占了本就緊缺的集體經(jīng)營性建設(shè)用地、耕地資源，對我國鄉(xiāng)村發(fā)展極為不利。2015年，我國設(shè)置了33個宅基地制度改革試點。針對現(xiàn)存的問題，各改革試點進行了嘗試性的探索，取得了一定的成效，政府稅收增加，土地利用效率得到提高，集體組織收入及農(nóng)民財產(chǎn)性收入逐漸上漲，但在改革過程中仍存在一系列需要解決的問題，這些問題阻礙著宅基地制度改革發(fā)揮最大效用。

一、試點制度改革現(xiàn)狀

試點地區(qū)主要從以下幾方面進行了改革嘗試。

（一）大部分試點地區(qū)將確權(quán)作為“破冰”之舉

宅基地確權(quán)可以明確使用權(quán)歸屬，減少不確定性，使權(quán)利發(fā)揮約束和激勵功能，而權(quán)利證書是轉(zhuǎn)讓和抵押的憑證，意味著國家對個人擁有宅基地使用權(quán)的肯定，但這項基礎(chǔ)性工作常常被忽視，導致農(nóng)民不確定自己的產(chǎn)權(quán)范圍，這是出現(xiàn)宅基地閑置問題的重要原因。大部分試點還對超過法定面積的宅基地征收有償使用費，這使一部分農(nóng)民自動放棄了面積過大的宅基地，為資源的高效利用提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）資源有效配置的前提是整合資源

各試點都在盡量引導農(nóng)民退出閑置宅基地，“自愿有償退出”是試點地區(qū)處理閑置宅基地的原則之一，“償”包括但不僅限于經(jīng)濟補償、以地換房、異地遷建、舊村改造、集中居住等形式，這些措施提高了居民的聚集度，更便于形成規(guī)模經(jīng)濟，更容易帶來外部利潤。除有償退出外，對于空閑或已經(jīng)坍塌兩年以上的宅基地，進行強制退出。

（三）集約利用退出后的宅基地用途轉(zhuǎn)換、權(quán)屬轉(zhuǎn)移

對于自愿有償退出的農(nóng)民宅基地，由村集體集中收回，以“地票”（重慶市大足區(qū)）、“復墾券”（河南省長垣縣）等形式進入特定市場交易，擴大轉(zhuǎn)讓范圍，如轉(zhuǎn)讓、租賃給有需要的城鎮(zhèn)居民、企業(yè)或其他集體組織。通過合法的轉(zhuǎn)讓途徑轉(zhuǎn)讓宅基地不僅降低了交易雙方的風險，對政府而言，監(jiān)督成本也可以減少，從一定程度上阻止了“隱形市場”的形成。降低交易成本也有利于實現(xiàn)外部利潤。將閑置宅基地用于抵押貸款或以房入股也是試點地區(qū)提出的利用方式。

二、試點制度改革中存在的問題

（一）解決方法片面，補償形式單一

在探索宅基地制度改革的道路上，33個試點地區(qū)從各角度進行了探索，毋庸置疑，以上的制度改革措施較為全面地解決了現(xiàn)行宅基地制度中存在的問題。大部分試點地區(qū)只進行了其中的部分變革，雖取得了一定成果，但仍可進一步深化改革。改革過程中各地區(qū)既要互相學習借鑒，也要注意因地制宜。以宅基地有償退出的補償方式為例，大部分試點地區(qū)都只確定了一種置換模式，有的農(nóng)民對政策提供的退出模式不滿意，導致宅基地退出困難，如政策上規(guī)定給予退出宅基地的農(nóng)民經(jīng)濟補償，而農(nóng)民更希望進行資產(chǎn)置換。

（二）農(nóng)民意識形態(tài)固化，阻礙制度改革

宅基地確權(quán)方面，農(nóng)民對宅基地確權(quán)認知有限，不知道拿到權(quán)屬證書后有何用處，有的村民還可能擔心確權(quán)后現(xiàn)有權(quán)益受到損害，導致農(nóng)民在確權(quán)過程中積極性不高，甚至抵制、排斥確權(quán)，這大大拉長了確權(quán)的時間周期；宅基地退出方面，有的農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響，認為“祖宅”即使不使用也不能動，有的農(nóng)民雖進城務(wù)工，但將宅基地作為“保底財產(chǎn)”而不愿退出。

（三）抵押無擔保，宅基地抵押權(quán)難以落實

在以宅基地進行抵押貸款方面，由于農(nóng)民的違約最終只能由政府買單，導致沒有擔保公司愿意為農(nóng)民貸款提供擔保。雖然有的試點自主建立了擔保公司試圖解決此問題，但對于一些落后的地區(qū)而言，此辦法無法落實，試點可以享受改革中的國家紅利，若想推廣還需兼顧經(jīng)濟困難地區(qū)的實際情況。沒有擔保就不能貸款，宅基地抵押權(quán)便形同虛設(shè)。

三、對試點地區(qū)制度改革的建議

（一）豐富補償模式，打好“組合拳”

目前，宅基地退出補償模式主要有貨幣置換、異地房產(chǎn)置換、異地宅基地置換三種，同一地區(qū)可能既有農(nóng)民希望繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，又有農(nóng)民希望進城安家，針對不同的人群，應實行靈活的宅基地退出補償模式，使農(nóng)民退出宅基地后得到想要的補償，增加農(nóng)民退出宅基地的積極性。

（二）加強政策宣傳，完善保障機制

除通過發(fā)放宣傳冊、粘貼告示等方式宣傳外，村委會及村民代表可面向全體村民展開以交流溝通為主要方式的全面宣傳。宣傳內(nèi)容應在講清政策的同時通俗易懂，穿插享受制度改革福利的案例，使村民能夠直觀感受到宅基地確權(quán)、退出的好處，使其積極參與到宅基地制度改革中來。對于進城務(wù)工的農(nóng)民，有意愿在城市定居的，應建立健全相應政策法規(guī)，使其在就業(yè)、生活、醫(yī)療、子女教育等方面沒有后顧之憂，舍棄農(nóng)村的宅基地，更好地融入城市生活。

（三）增加政策傾斜，提供資金支持

資金是一系列舉措能否順利實行的關(guān)鍵問題。起步階段，國家可撥付資金支持宅基地建設(shè)，但需確保?？顚Ｓ?，防止挪作他用。對于利用宅基地抵押擔保的問題，可建立全國統(tǒng)一的擔保公司，各地設(shè)置分公司，明確擔保范圍后，為符合條件的宅基地提供貸款擔保，也可鼓勵部分擔保機構(gòu)為農(nóng)民提供融資擔保，由地方政府出臺不良貸款處置政策，將不良貸款者與其他社會信用活動掛鉤，最大限度避免逾期還貸情況的發(fā)生。