食品安全治理法律責任制度：內(nèi)涵、功能與法治化建構

肖 萍，楊 彬

(南昌大學 立法研究中心，江西 南昌 330031)

2020年10月26日，習近平總書記就《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》起草的有關情況向黨的十九屆五中全會作說明時指出，當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。我們必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強機遇意識和風險意識，樹立底線思維。黨的十八大以來，習近平總書記深刻闡述了關于風險治理的方向性、原則性、根本性、戰(zhàn)略性問題，極大深化和豐富了我們黨對風險治理的規(guī)律性認識。風險治理是世界各國普遍面臨的難題。伴隨著食品安全治理活動自我規(guī)制的興起，傳統(tǒng)的食品安全治理法律責任制度面臨著諸多問題，如何對食品安全治理法律責任制度加以合理的法治化重構，以適應現(xiàn)代合作治理時代的現(xiàn)實需求，業(yè)已成為法律理論界和實務界不得不面對的一個重要理論和實踐問題。圍繞這一問題，需要對食品安全治理法律責任制度的概念界定和功能作用進行分析，需要梳理檢視我國傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下的法律責任制度，并提出食品安全合作治理法律責任制度的法治化建構路徑和方案，以推進我國食品安全治理法律責任制度的法治化和現(xiàn)代化。

一、食品安全治理法律責任之內(nèi)涵與功能分析

(一)食品安全治理法律責任之內(nèi)涵

何謂食品安全治理法律責任，學術界仍然頗具爭議。這一爭議在很大程度上源自人們對責任概念的眾說紛紜。法律學者克里斯托弗·庫茨在論及責任時直截了當?shù)氐莱隽素熑胃拍罱缍ǖ幕靵y與復雜：“關于責任的論斷各式各樣，幾乎達到了聲名狼藉的地步?！盵1](P606)在眾多法學家有關法律責任的研究中，最著名的莫過于哈特關于責任的五分法：第一種稱為“角色責任”；第二種稱為“因果責任”；第三種稱為能力責任：第四種是個人“應負”責任；第五種是“由集體承擔的責任”[1](P607)。哈特關于責任的上述類型學研究，對我們理解和認識法律責任及其正當性基礎無疑具有重要的學術價值，對我們探討治理時代食品安全治理法律責任制度同樣具有重要的參考價值。

在英語世界中，“responsibility”“accountability”“l(fā)iability”均具有責任的涵義。在指涉范圍上，三者指涉的范圍大小卻有所不同，其中，responsibility含義最為廣泛，包含法律責任、道德責任和倫理責任的范疇，其次是accountability，意指可責性[2](P5)。而liability范圍最小，通常指法律課責，譬如民事責任、刑事責任等便屬此類?？陀^而言，傳統(tǒng)的法學研究主要聚焦于狹義的法律課責。本文對于法律責任的理解，超越了狹義的法律課責的范疇而是采用了中觀的“accountability”。本文之所以選擇從accountability來理解和界定責任，主要有以下兩方面的原因：首先，accountability一詞包含義務和責任兩個范疇，將“義務”納入研究視野超越了對傳統(tǒng)法律課責的狹義的責任版本，更契合本文“食品安全治理法律責任”研究論題；其次，“accountability”一詞包含更多的指向政府以及承擔公共職能的私主體，具有更多公法面向。故本文從“accountability”的角度來理解和界定食品安全治理法律責任，對其探討實則包含兩個范疇：一是食品安全治理法律義務，二是食品安全治理法律課責[3](P18-19)。

理論界對法律責任的研究，既有從法律責任的一般理論即基礎理論的視域，亦有從行政法律責任、民事法律責任、行政法律責任等法律責任體系或者法律責任形式的角度，還有從法律責任構成或者法律責任主體的視角，但鮮有從法律責任制度的維度來分析。法律責任制度不限于法律責任主體、法律責任體系這些單一的視角，包括法律責任主體制度、法律責任分配制度、法律責任的類型、法律責任的歸責原則等內(nèi)容，是一個較為宏觀的制度體系?；诖?，本文從食品安全治理法律責任制度的維度，主要研究法律責任主體及其法律責任的分配、法律責任的類型及其追究方式等法律責任制度在轉型時期的變化及其建構。

(二)食品安全治理法律責任制度之功能

食品安全治理法律責任制度是整個食品安全治理體系的重要組成部分，是食品安全治理體系的重要基石。具體而言，科學合理的食品安全治理法律責任制度具有以下功能：

1.提升食品安全治理效能

科學合理的食品安全治理法律責任制度不僅能夠充分調(diào)動和激發(fā)多元治理主體參與食品安全治理活動，及承擔食品安全治理任務和責任的積極性和主動性，而且在很大程度上影響食品安全的治理效能。反之，如果對某個治理主體苛以的責任嚴重不足或過度，均會對其參與治理的積極性產(chǎn)生不利影響，并從長遠影響整個食品安全治理效能。

2.緩解政府食品安全監(jiān)管壓力

傳統(tǒng)治理模式下，政府承擔了絕大部分的治理任務和治理責任。這無疑給政府施加了過多的監(jiān)管責任和壓力，使得政府在繁重的食品安全監(jiān)管責任和壓力下獨木難支，捉襟見肘。而科學合理的食品安全治理法律責任，總的方向是通過對多元治理主體食品安全治理法律責任的再分配，緩解政府尤其是食品安全行政監(jiān)管機關的治理壓力。

3.保障食品消費者的生命健康

食品安全權是現(xiàn)代社會中人們享有的一項重要權利[4](P40)。食品安全治理旨在通過對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)制來保障消費者的生命健康。而科學合理的食品安全治理法律責任制度，在保障食品安全和消費者的生命健康權益方面則發(fā)揮著重要作用：一是通過對食品生產(chǎn)經(jīng)營者苛以一定的治理責任，進而對違法從事食品生產(chǎn)的經(jīng)營者產(chǎn)生威懾作用，促使其守法經(jīng)營，讓那些受到有毒有害和不合格食品侵害的消費者能夠獲得賠償；二是對食品安全監(jiān)管機構的行政不作為和亂作為的違法行為進行問責，促使其更好地履行食品安全治理責任，進而保障食品消費者的生命健康。

4.維護食品生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權益

在科學合理的法律責任制度中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者被定位為食品安全第一責任人，同時被苛以食品安全治理義務。誠然，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者苛以更多的食品安全治理責任，對其短期利潤的實現(xiàn)可能會產(chǎn)生不利影響，因為食品生產(chǎn)經(jīng)營者為了“合規(guī)”，需要投入更多的人力、物力和財力等資源，這無疑會增加其經(jīng)營成本。但是，從長遠來看，對生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)苛以合理的法律責任，將促使其加強自律，強化食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程管理，保障食品安全。而那些勇于承擔企業(yè)社會責任、強化食品安全自我規(guī)制的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，也將會受到更多食品消費者的青睞，從而在激烈的食品市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢。正因如此，法經(jīng)濟學家將“法律責任作為一個‘提高有效分配社會資源’的機制來尋求解釋、證成和評價法律課責。從這個角度，引發(fā)法律課責的不是對過去的行為和后果的責任，而是避免將來低效率的后果，將來達到高效率的結果的能力”[5](P92-93)。從這個意義上來看，科學合理的食品安全治理法律責任制度不僅與食品經(jīng)營企業(yè)的長遠利益并不矛盾，反而有利于促進食品產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，維護和實現(xiàn)食品經(jīng)營企業(yè)的合法權益。這也正是當前具有一定規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)紛紛選擇強化食品安全自我規(guī)制的原因所在。

由此可見，構建科學合理的食品安全治理法律責任制度，對促進形成食品安全社會共治理念、推動食品安全治理體系的法治化和現(xiàn)代化發(fā)揮著重要的作用。

二、傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下法律責任制度之反思

科學合理的食品安全治理法律責任制度所具有的激活社會多元治理要素、提升食品安全治理效能、維護和保障多元社會主體的合法權益等功能的實現(xiàn)，端賴于合理的制度設計和架構。由此，在致力于探索科學合理的食品安全治理法律責任制度之前，亟須對傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下的法律責任制度加以系統(tǒng)的檢視和反思，以發(fā)現(xiàn)其缺陷與不足。

(一)傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下法律責任制度之特色

在國家“全能主義”思維的深刻影響下，過去一段時期內(nèi)，我國食品安全監(jiān)管職能幾乎全部由行政監(jiān)管部門一家執(zhí)掌，形成了具有濃重強制性色彩的食品安全權威主義行政監(jiān)管模式[6](P33)。在這一模式之下，我國食品安全治理法律責任制度也呈現(xiàn)出鮮明特色。

1.食品安全治理法律責任分配——以政府為中心

在我國傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式之下，食品安全治理責任的一個典型特征就是形成了以政府為中心的法律責任分配模式。政府幾乎包攬了所有的食品安全監(jiān)管活動，包括食品安全風險評估、監(jiān)測，食品安全標準制定，食品生產(chǎn)經(jīng)營準入，食品生產(chǎn)經(jīng)營違法活動查處，食品安全風險交流等等。由于政府直接參與所有活動，承擔了絕大部分的食品安全治理法律責任。換言之，在傳統(tǒng)的食品安全治理中，政府是作為食品安全風險的直接規(guī)制者和食品安全公共物品直接供應者的角色存在。然而，吊詭之處在于，與政府對食品安全監(jiān)管職能的全面包攬不相匹配之處在于，在相當長的一段時間內(nèi)，我國對政府在食品安全監(jiān)管職能的履職問責和行政賠償制度建設等方面并未及時跟進。

相形之下，包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、第三方機構和食品消費者等在內(nèi)的多元主體的治理能力和治理責任并未得到充分認可和重視，其參與食品安全治理活動的空間也非常有限。這一嚴重失衡的法律責任分配格局的形成，很大程度上源于政府對強制性監(jiān)管權力的路徑依賴，以及對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和相關行業(yè)組織的高度不信任。

2.食品安全治理法律責任類型——以事后法律課責為中心

傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下，我國食品安全治理法律責任的另一特征表現(xiàn)為，對食品安全治理法律責任的追究以事后課責為中心。長期以來，關于食品安全治理法律責任制度的設計，關注的焦點是食品安全事件發(fā)生損害之后的事后法律課責，包括刑事責任、行政責任和民事責任三大責任類型，并且這三大責任類型成立的前提均是以因果關系為基本判斷。這種以事后法律課責為中心的治理法律責任類型反映出我國傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式在食品安全治理邏輯上的缺失，即重事后救濟而輕事前預防和事中監(jiān)管，缺乏對事前預防責任和事中治理義務的合理分配[7](P43)。

3.食品安全治理法律責任追究方式——以個人權益為中心

傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下法律責任的追究方式，依賴消費者在個人權利受損時通過民事訴訟或行政訴訟的方式，來追究食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品安全行政監(jiān)管機構的責任，以達到維護和捍衛(wèi)自身合法權益的目的，并且將個人權益是否受到侵害作為判斷其是否具有原告資格的一個重要標準。

可見，傳統(tǒng)的食品安全治理法律責任制度是建立在傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式基礎之上，并與這一監(jiān)管模式高度契合。

(二)傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管模式下法律責任制度之理論反思

在現(xiàn)代合作治理背景之下，傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下的法律責任制度無論是在治理責任的分配，還是在責任類型，抑或是在責任追究方式上，均面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

1.以政府為中心的法律責任分配制度難以回應食品安全合作治理的現(xiàn)實需求

現(xiàn)代社會，食品安全風險治理面臨著更為復雜的形勢，尤其是在轉基因食品監(jiān)管以及網(wǎng)絡食品監(jiān)管領域，此時單純依靠政府的力量難以進行有效的監(jiān)管。在這一背景下亟須充分利用和激發(fā)其他治理主體的力量，逐步建立并形成食品安全合作治理模式。由于以政府為中心的法律責任分配制度過分依賴政府的力量，必然忽視其他社會主體的食品安全治理能力，難以將食品安全治理責任在多元治理主體之間進行合理分配，也難以調(diào)動其他治理主體參與食品安全治理活動，使食品安全治理陷入困境。

2.以事后課責為中心的法律責任類型難以回應現(xiàn)代食品安全風險預防的要求

一方面，隨著轉基因技術、納米技術等高科技手段在食品工業(yè)中的廣泛運用，食品安全風險呈現(xiàn)不確定性?！霸诂F(xiàn)代化風險中，事實內(nèi)容和時空上相互分離的要素經(jīng)因果關系而結合在了一起，并被置于社會責任和法律責任的脈絡之下。”[8](P15-16)食品安全風險的不確定性特征意味著難以在損害結果與侵權行為之間建立起明確的關聯(lián)。面對由高科技手段引發(fā)的食品安全不確定性風險，因果關系的認定變得日益困難，事后歸責的困難程度也進一步加劇。另一方面，面對不確定的食品安全風險，需要引入風險預防原則?！帮L險預防原則是要求決策者對不確定性引發(fā)的問題保持特殊注意的一項原則。”[9](P101)雖然關于風險預防原則的內(nèi)涵仍有爭議[10](P10-30)，但是其總的理念和思路是持干預主義的立場，主張將政府干預的節(jié)點前移。因為單純依靠傳統(tǒng)的事后法律課責，顯然已不足以預防和規(guī)制具有高度不確定性的現(xiàn)代食品安全風險。

3.以個人權益為中心的食品安全法律責任追究方式，難以實現(xiàn)現(xiàn)代社會對食品安全公共利益的追求

正如學者所言，在食品安全行政監(jiān)管模式之下，食品安全治理法律責任體系的建構總體上遵循一種個人主義觀念，倡導從個人私益出發(fā)來建構相應的食品安全法律責任體系[11](P32)。包括私法上的侵權責任、合同責任，以及行政法上的主觀訴訟，無不是遵循個人主義觀念?？陀^而言，這一強調(diào)個人權利實現(xiàn)的食品安全法律責任追究方式，在維護和實現(xiàn)個人利益方面頗有助益，但是在一個人人都動輒訴諸“權利話語”的權利時代，卻潛藏著兩個令人擔憂的問題。一是權利話語的過度運用有造成權利貶值的危險。對此，加拿大學者薩姆納有著形象而精妙的比喻：“通貨膨脹使貨幣貶值，降低了購買力。權利要求的擴張也使權利貶值，降低了權利的論爭力。權利要求的擴大是有意義的，但往往缺乏基礎或比較輕率；這一擴大過程的主要因素苛以通過一系列完整的存在條件加以控制。權利的語言遭到歪曲或濫用是一個較為突出的問題?！盵12](P14)權利話語的背后潛藏著的另外一個嚴重弊端則是責任喪失的危險。在談到絕對化的權利話語時，美國學者格倫頓認為：“我們的權利方言中深埋著一種漠視的前提，即我們隨意地漫步在一塊由陌生人居住的土地之上，這里假定我們除了避免主動傷害之外對其他人不承擔任何義務?！睂嶋H上，“強有力的權利話語并不需要排斥一種相當發(fā)達責任語言；權利不需要用絕對化的形式規(guī)范，以使之印象深刻，鏗鏘有力；權利的承載者可以被想象為既社會化又自覺的形象?！盵13](P188)具體到食品安全治理領域，對食品安全公共利益的忽視，導致包括食品經(jīng)營者、食品行業(yè)協(xié)會、第三方機構，乃至每一個普通消費者等在內(nèi)的食品安全治理主體對自身所肩負的社會責任的漠視，這種對社會責任漠視的態(tài)度和立場，對于食品安全合作治理共治格局的真正形成無疑是非常不利的。

綜上所述，我們認為，脫胎于全能主義的食品安全行政監(jiān)管模式，以及立基于此的傳統(tǒng)食品安全治理法律責任制度存在著自身難以克服的弊端和缺陷，這種缺陷在強調(diào)合作治理的現(xiàn)代社會中顯得尤為突出。如何突破傳統(tǒng)食品安全治理法律責任制度的藩籬，成為食品安全治理實踐中一個亟待解決的問題。

三、食品安全合作治理模式下法律責任制度之多元發(fā)展

食品安全風險的復雜性和不確定性特征，正在倒逼食品安全治理模式從傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式向合作治理模式發(fā)生深刻變遷。食品安全合作治理模式的興起，也在促使食品安全治理法律責任制度的演進。總體上，相較于傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式而言，食品安全合作治理模式下法律責任制度的發(fā)展表現(xiàn)為食品安全治理法律責任主體的多元性、責任類型的預防性、責任承擔方式的整體性等。

(一)食品安全治理法律責任主體從單一主體向多元主體發(fā)展

在現(xiàn)代公私合作治理實踐中，過去由政府獨自壟斷的治理責任正在逐漸向其他私人和其他社會主體轉移或再分配，呈現(xiàn)出主體的多元性，并重新塑造著不同治理主體的角色、地位，重構著彼此之間的關系。具體而言，在合作治理模式下，政府逐漸從獨立承擔履行責任的直接規(guī)制者角色轉換為與其他社會主體分享治理權力和責任，承擔擔保責任的間接規(guī)制者。這意味著，在一些治理領域和治理環(huán)節(jié)，政府的角色定位和責任承擔方式正在悄然發(fā)生變化。相形之下，那些政府身影悄然隱去的地方，則由私營機構或其他社會主體替換，這些掌握著特定行業(yè)領域知識和技術的組織，正憑借其知識和技術的優(yōu)勢承擔著自我規(guī)制的責任，成為特定行業(yè)領域的自我規(guī)制者。需要特別強調(diào)的是，在合作治理模式下，政府權力的收縮和責任的變化，并不意味著政府在治理活動中消失或完全退隱，更確切地說，是政府治理角色和責任定位的變化。“私人主體得以自己或者經(jīng)國家認可參與到規(guī)制過程中并形成法律關系，但絕非是政府規(guī)制的替代，而是互補關系”，政府也應該承擔一定的保障責任。這意味著，此時政府更多的是一個承擔擔保責任的元規(guī)制者角色[14](P74)。“元規(guī)制是合作規(guī)制的典型形態(tài)，調(diào)動了規(guī)制結構中的規(guī)制對象，國家借助專門的信息儲備、規(guī)制內(nèi)部邏輯、動力，有的放矢地在傳統(tǒng)規(guī)制效果薄弱的領域引入元規(guī)制手段?！盵15](P155-156)其他社會主體后來居上，在分享治理權力、承擔治理責任的同時，成為“自我規(guī)制者”?！白晕乙?guī)制將國家的協(xié)助、誘導作用放在重要的位置上，強調(diào)國家要重新分配社會各個主體的責任，讓國家和社會私人主體共同完成公共任務，其實質是國家利用社會私人主體的自律性行為協(xié)助其實現(xiàn)公共任務，間接達到國家規(guī)制的目的?！盵16](P103)具體到食品安全領域，在食品安全合作治理模式下，之前政府壟斷所有食品安全監(jiān)管職責的情形正在發(fā)生改變。一方面，食品安全行政監(jiān)管機構逐漸通過行政委托以及契約等方式，將原本由其承擔的治理任務交由食品生產(chǎn)經(jīng)營者或者行業(yè)協(xié)會來共同承擔。另一方面，通過制定修改《食品安全法》等法律來進一步明確政府和食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會和第三方機構的治理責任。譬如，在食品生產(chǎn)經(jīng)營者的治理責任方面，2015年頒布的《食品安全法》第4條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證食品安全，誠信自律，對社會和公眾負責，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任?！边@一規(guī)定明確了食品安全自我規(guī)制主體即食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為食品安全第一責任人的角色，以及其應當承擔的一定的社會責任。在行業(yè)協(xié)會的治理責任方面，《食品安全法》第9條規(guī)定：“食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機制，提供食品安全信息、技術等服務，引導和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。消費者協(xié)會和其他消費者組織對違反本法規(guī)定，損害消費者合法權益的行為，依法進行社會監(jiān)督。”

此外，《食品安全法》還規(guī)定了媒體、檢驗認證等第三方機構的治理責任，逐漸形成了食品安全治理責任共同分擔的格局。在這一食品安全社會共治格局之中，食品安全行政規(guī)制機構逐漸成為直接規(guī)制者和元規(guī)制者，承擔食品安全履行責任和擔保責任的雙重責任。而食品經(jīng)營者也逐漸具有自我規(guī)制者和被規(guī)制者的雙重角色，承擔自我規(guī)制的責任。

(二)食品安全治理法律責任類型從簡單課責到風險預防

誠如學者所言：“傳統(tǒng)的以評價責任和追究責任為主要價值導向的國家責任制度已不能適應風險社會中人們對安全的需求，具有社會保險意義的國家責任理念以及相應配套制度將真正成為人們應對風險社會的最佳保障和理想圖景?！盵17](P159)面對不斷增加的復雜性和不確定性風險，傳統(tǒng)的建立在“危險防止”基礎之上、以事后課責為中心的責任類型正在發(fā)生顯著變化，即由下游的事后損害救濟，逐漸向中上游回溯，從過去強調(diào)對由危險所導致的損害救濟轉變?yōu)閷撛陲L險的預防。此時，一種不同于傳統(tǒng)的事后救濟的責任類型逐漸興起，即風險預防責任。預防責任本質是一種法律責任或者義務，亦即基于風險預防的目的，對各治理主體之間的法律責任/義務進行事前的分配。如果說傳統(tǒng)的以事后救濟為中心的責任類型體現(xiàn)了矯正正義的理念，那么，這種基于風險預防為目的對法律責任和義務進行的分配則是遵循一種分配正義的邏輯。

具體到食品安全治理領域，《食品安全法》第3條“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度”，規(guī)定了食品安全治理的基本原則。在此，“預防為主”和“全程控制”即被認為是確立了食品安全風險預防原則和過程性監(jiān)管原則。為了落實上述原則，《食品安全法》第4章對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動明確了一系列規(guī)范要求。其中，第33條至42條主要明確了政府對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的外部規(guī)制，而第43條至66條則要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品經(jīng)營活動加強內(nèi)部經(jīng)營管理。具體內(nèi)容涉及“建立健全食品安全管理制度”“建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度”“生產(chǎn)經(jīng)營過程控制制度”“建立食品安全自查制度”等等。對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程監(jiān)管和相關主體治理義務的規(guī)定，實則表明該法在食品安全治理理念上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)治理模式中單純的事后歸責監(jiān)管方式，更加注重食品安全治理活動的上游階段，以明確相關治理主體的治理義務，強化相關治理主體對食品安全的事前和事中監(jiān)管責任，這些治理責任具有典型的預防性責任特征，與傳統(tǒng)事后損害救濟的責任類型具有顯著區(qū)別，回應了風險社會背景下食品安全治理活動的復雜性和不確定性特征。

(三)食品安全治理法律責任追究方式從個體的私益訴訟擴展到整體的公益訴訟

總體上，傳統(tǒng)的食品安全治理建立在對個人權益保護之上，透過私人訴訟的方式來捍衛(wèi)和實現(xiàn)自己的權益，這是一種典型的基于個人權利的私益訴訟的責任追究方式。正如前述，這一旨在維護私人利益的個體性救濟機制往往容易陷入個人利益的窠臼之中，而罔顧公共利益。在合作治理模式中，既強調(diào)私人利益，也注重公共利益的維護和實現(xiàn)，并試圖在個人利益與公共利益之間尋求一種平衡，體現(xiàn)了向食品安全治理法律責任整體主義轉型的趨勢。為了適應合作治理模式對公共利益的追求，《食品安全法》等法律在以往維護個人利益的基礎之上，增加了捍衛(wèi)公益價值的制度設計。前述關于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)承擔社會責任的相關規(guī)定，便展現(xiàn)了《食品安全法》對公共利益價值的不懈追求。

此外，與個人權益保護為中心的私益訴訟相比，在合作治理模式之下，逐漸涌現(xiàn)出食品安全公益訴訟實踐。較之于前者，食品安全公益訴訟制度在價值追求上超越了狹隘的個人利益，彰顯出對社會公共利益的捍衛(wèi)和實現(xiàn)。雖然《食品安全法》并未對食品安全公益訴訟制度作出專門規(guī)定，但2012年頒布的《民事訴訟法》第55條對民事公益訴訟制度作出了規(guī)定，即“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。應該說，這是我國民事訴訟原告資格理論的一次重大理論和制度創(chuàng)新和突破。在此基礎之上，2013年頒布的《消費者權益保護法》第47條規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l實則賦予中國消費者協(xié)會和省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會提起消費領域民事公益訴訟的原告資格，不僅強化了對包括食品消費者在內(nèi)的消費者權益的保護，也維護了全社會的消費安全。《民事訴訟法》和《消費者權利保護法》的相關規(guī)定已經(jīng)為食品安全民事公益訴訟制度的建立提供了法律依據(jù)和制度空間，司法實踐也受理了食品消費領域的民事公益訴訟案件。此外，為了維護食品藥品、環(huán)境保護等公共利益，2017年6月，第二次修正的《行政訴訟法》第25條增設了行政公益訴訟制度。根據(jù)該條規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，有權向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關怠于履行法定監(jiān)管職責的，人民檢察院有權依法向人民法院提起訴訟。毋庸諱言，近年來，我國食品安全民事和行政公益訴訟的制度設計彰顯了食品安全社會共治理念，體現(xiàn)了合作治理背景下食品安全治理法律責任追究方式的重要變化，回應了食品安全社會共治的時代需求。

四、食品安全合作治理模式下法律責任制度建構所面臨的問題

如前所述，在社會共治時代背景之下，食品安全法律責任制度正在歷經(jīng)多元性、預防性和整體性的轉型變革，這種轉型變革在總體上契合了風險社會的特征，符合社會共治的時代背景。然而，在對傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下法律責任制度發(fā)起挑戰(zhàn)，并建構契合合作治理模式的法律責任制度的過程中，也面臨著一些亟待解決的問題。

(一)食品安全合作治理容易引發(fā)治理主體之間責任界限的模糊

食品安全合作治理模式強調(diào)責任的社會化和整體化面向，倡導建立食品安全治理人人有責、社會共擔的社會共治格局，旨在消解單一的政府責任給食品安全規(guī)制機構帶來的治理壓力。與此同時，合作治理模式在引入多元治理主體和多層次的法律責任體系之后，也容易引發(fā)多元治理主體之間治理法律責任界限的模糊?？梢哉f在治理時代，如何克服多元主體介入治理后所引發(fā)的多元治理主體法律責任邊界不清的問題，是食品安全合作治理法律責任制度建構，乃至于食品安全社會共治模式能否真正建立，并發(fā)揮預期功能的現(xiàn)實難題。

(二)食品安全合作治理為行政機構推諉治理責任提供了可能

正如前述，食品安全合作治理模式借由多元治理主體的引入，實則是將包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品行業(yè)協(xié)會、食品安全第三方機構、食品消費者等多元主體，所具有的食品安全治理知識、技術等力量運用到食品安全治理實踐，這不僅為食品安全治理實踐注入了強大的動能，也在客觀上減少了食品安全規(guī)制機構的治理任務，緩解了政府的治理壓力。然而，合作治理模式的本質是將原本由政府承擔的治理責任轉移給私營機構和其他社會組織。在這一過程中，如果缺乏有效的制度安排，行政機構很有可能會借機推諉其本該承擔的公法責任，并借助其掌握的行政權力不恰當?shù)亟o私營機構苛以過重的治理責任。譬如，在網(wǎng)絡食品安全治理的制度設計和具體實踐中，規(guī)制機構為了片面追求所謂的治理效能，充分發(fā)揮電商平臺在網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管中所具有的技術優(yōu)勢，對電商平臺苛以了過多的治理責任，缺乏對其治理責任分配正當性的全面審視，具有明顯的治理責任推諉的嫌疑，引發(fā)了一些學者的廣泛批評和質疑[18](P60)。

(三)食品私營機構逐利本性制約了食品安全合作治理的效果

合作治理的本質是將公共利益價值注入市場主體的經(jīng)營活動之中，讓私人機構承擔一定程度的社會責任。其初衷不可謂不美好。但是，如此良好的期許在合作治理實踐中也面臨著難以落地的困局。原因在于，私營機構具有天然的逐利本性，對私人利益的追求往往使得合作治理所期許的公共利益價值在實踐中被頻繁擱淺[19](P143)。食品生產(chǎn)經(jīng)營者在合作治理實踐中有可能基于對私人利益的追求與食品安全規(guī)制機構開展策略性和象征性的“合作治理”。當合作治理所追求的公共利益無法與其所追求的私人利益之間尋找到恰當?shù)钠鹾宵c，甚至可能會傷及自身利益時，由食品安全規(guī)制機構所發(fā)起的合作治理倡議，則很有可能遭到或強硬或溫柔的抵抗。

在食品安全合作治理模式下，食品安全治理法律責任制度的建構正在經(jīng)歷轉型變革以及由此引發(fā)的一系列問題。那種退回到傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式的做法實不足取。更為可取的做法，應該是順應食品安全合作治理興起這一趨勢，直面食品安全合作治理實踐中法律責任制度存在的現(xiàn)實問題，有針對性地探索解決方案。

五、食品安全合作治理模式下法律責任制度之建構方案

2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部“堅持底線思維著力防范化解重大風險”專題研討班開班式上強調(diào)：“要完善風險防控機制，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協(xié)同機制、風險防控責任機制?！蓖ㄟ^對食品安全行政監(jiān)管模式的全面反思，以及合作治理模式下法律責任制度所面臨問題的檢視，對我們思索治理時代責任分配的社會結構性影響因素，乃至于法律責任分配背后的正當性基礎，具有重要的啟發(fā)意義。我們需要立足合作治理模式興起的時代背景，在批判性揚棄傳統(tǒng)法律責任體系的基礎上，以治理責任主體多元性、責任類型的預防性和責任承擔方式的整體性為總體方向，針對食品安全合作治理中存在的現(xiàn)實問題，從法律規(guī)范層面建構契合食品安全合作治理模式的法律責任制度。

(一)架構多層次的法律責任制度體系

誠如學者所言：“治理主體間的責任存在一定的模糊性，主要在于國家將原先由它獨立承擔的責任轉移給私營部門和其他部門的同時，沒有將相應的權力等量移交。對此，必須重新界定政府的作用范圍和作用方式以及責任承擔格局?！盵20](P98-99)針對食品安全合作治理實踐中出現(xiàn)的責任不明，以及由此引發(fā)的責任推諉問題，需要明確食品安全多元主體在食品安全社會共治中的角色定位，以架構多層次的法律責任制度體系。

首先，在合作治理格局中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品行業(yè)協(xié)會逐漸替代政府，成為食品安全治理的“直接規(guī)制者”被推到了臺前。這意味著食品生產(chǎn)經(jīng)營者需要主動承擔作為食品安全第一責任人和直接治理主體的角色。此外，食品行業(yè)協(xié)會在食品安全治理活動中的角色更為凸顯，承擔著日益重要的治理任務和責任。

其次，在合作治理格局之中，政府由傳統(tǒng)的直接規(guī)制者逐漸向元規(guī)制者角色轉換。事實上，政府在食品安全治理實踐中同時承擔雙重的治理角色，即直接規(guī)制者和元規(guī)制者。一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品行業(yè)協(xié)會更多的是充當直接規(guī)制者的角色，在治理責任分配上，基于這一自我規(guī)制的主體角色，需要承擔更多的治理責任，而且這種治理責任是一種直接的、基于內(nèi)部管理的履行責任。另一方面，由于政府在合作治理格局中逐漸蛻變?yōu)樵?guī)制者的角色，因此，其承擔的食品安全治理法律責任更多的是擔保責任，而非履行責任。但是，這并不意味著其完全不需要承擔履行責任。更確切地說，政府作為元規(guī)制者和直接規(guī)制者，需要同時承擔履行責任和擔保責任。作為承擔履行責任的直接規(guī)制者，政府仍然需要采取各種方式直接對食品安全進行監(jiān)管；作為承擔擔保責任的元規(guī)制者，政府并不是采取直接的規(guī)制手段來進行食品安全監(jiān)管，而是通過對作為自我規(guī)制者的食品生產(chǎn)經(jīng)營者和行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部管理活動展開定期和不定期的檢查，以此督促其更好地落實內(nèi)部管理規(guī)范。

最后，建立責任清單制度，明確政府的食品安全治理責任。針對目前食品安全合作治理中責任不明晰的突出問題，可以考慮建立食品安全監(jiān)管部門在食品安全合作治理中的責任清單制度，遵循權責一致原則，透過責任清單制度以明確各級政府的食品安全治理責任。

(二)建立過程性治理責任機制

傳統(tǒng)食品安全行政監(jiān)管模式下，食品安全治理責任呈現(xiàn)集中化的特征，在責任類型上也以事后課責為中心。隨著食品安全社會共治模式的興起，食品安全治理責任呈現(xiàn)分散化的趨勢。為了因應食品安全合作治理模式的需要，一方面要改變傳統(tǒng)事后課責的責任類型，另一方面要秉承風險分散化的基本原則，構建由事前、事中和事后相結合的過程性治理責任機制。

1.建立健全食品安全強制責任保險制度

在風險社會背景下，傳統(tǒng)的建立在個人基礎之上的風險分配模式，正在逐漸向風險的社會化風險模式轉變。保險制度則是風險社會化的重要體現(xiàn)。近年來，隨著食品安全風險的加劇，強制責任保險正在逐漸成為分散風險的重要機制。國家和食品經(jīng)營者試圖通過強制責任保險制度來對原本由企業(yè)承擔的食品安全風險加以適當?shù)纳鐣峙?。在具體制度建構上，明確食品安全強制責任保險投保范圍，承保機構以及基于食品安全風險的性質、大小和規(guī)模確定合理的保險費率，以強化責任保險機制在分散食品安全治理責任中的功能。

2.建立健全基于食品安全風險的內(nèi)部管理體系

除了透過預先的強制責任保險來分散轉移風險之外，食品生產(chǎn)經(jīng)營者還應當加強自律管理，完善內(nèi)部治理體系。一方面，可以借鑒日韓經(jīng)驗，在食品經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部設立食品安全管理員，專司企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督。食品安全管理員制度是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)履行食品安全組織保障義務的重要制度裝置。為了切實發(fā)揮該制度組織化保障義務的作用，需要對食品安全管理員制度從專業(yè)性、獨立性和責任性三個維度加以合理建構。首先，在專業(yè)性方面，要求食品安全管理員具備食品安全管理方面的知識，并取得相關的管理資質；其次，在獨立性方面，為了避免食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部管理流于形式，需要賦予食品安全管理員相對的獨立性；最后，需要在法律上明確食品安全管理員的法律地位、義務和責任。食品安全管理員在怠于履行相應的管理職責時，需要承擔相應的法律責任。

(三)健全公私結合的法律課責機制

為適應食品安全的合作治理轉向，食品安全治理法律責任制度的建構呈現(xiàn)出從個人權益到社會利益的整體主義轉向趨勢。故在食品安全治理責任的承擔方式上，需要立足食品安全治理責任整體主義轉向的趨勢，以建構公私結合的食品安全法律課責機制。

1.合理發(fā)揮懲罰性賠償制度在食品安全治理中的重要作用

消費者懲罰能夠抑制企業(yè)低質供給、促進優(yōu)質供給[21](P72)。在懲罰性賠償制度設計中，既要注重懲罰性賠償對食品消費者維權的正面激勵功能，又要防止所謂職業(yè)索賠人假借懲罰性賠償訴訟來追求一己私利，從而導致過度訴訟和資源浪費。基于此，懲罰性賠償制度設計應當以維護食品安全公共利益為根本目的。從立法者的角度，在懲罰性賠償制度設計上應該為法官預留更多的裁量空間。從司法者的角度，“司法機關通過對‘欺詐’‘明知’‘食品安全標準’等懲罰性賠償?shù)臉嫵梢鞲泳毣慕忉專龑土P性賠償訴訟轉向那些真正需要解決食品安全問題”，而非總是圍繞著食品標簽不符合標準等相對細微的食品安全問題[22](P47)。

2.健全和細化食品安全公益訴訟制度

在我國食品安全公益訴訟制度基本架構已經(jīng)建立的情形之下，當務之急是針對包括食品安全在內(nèi)的行政公益訴訟實踐中暴露出來的問題，從實體規(guī)則和程序規(guī)則兩個層面對該制度加以進一步完善。

在實體規(guī)則層面，需要通過對食品安全行政公益訴訟審判實踐的系統(tǒng)梳理，進一步總結提煉行政機關“不作為”的內(nèi)涵和判斷標準。食品安全行政規(guī)制機構的不作為義務實則涉及兩個要素：一個要素是作為義務的判斷標準，另一個要素是作為義務履行的可能性。具體而言，在食品安全行政規(guī)制機構作為義務的判斷標準上，可以考慮從“不法作為優(yōu)先”“事務管轄優(yōu)先”及“行政權首次判斷優(yōu)先”等方面加以綜合判斷。在食品安全行政規(guī)制機構規(guī)制義務履行的可能性判斷上，可以考慮從“是否超越監(jiān)管權限”“是否存在專業(yè)預見義務”及“是否存在客觀不能”等方面，判斷行政機關作為義務履行的可能性[23](P129)。

在程序規(guī)則層面，進一步完善訴前程序。一方面，針對當前行政公益訴訟實踐訴前程序設置存在的行政化取向，應當強化訴前程序的司法性特征，對食品安全行政公益訴訟的訴前程序加以適度司法化改造，賦予檢察機關相對獨立的法律地位和獨立的取證權力。另一方面，要優(yōu)化食品安全檢察建議制度，可以根據(jù)食品安全行政監(jiān)管機構履行食品安全法定監(jiān)管職責所采取的行政行為的性質和內(nèi)容，有針對性地給予詳略不同的檢察建議。

六、結語

究其本質，法律責任分配規(guī)則和制度的建構與變化，反映的是不同治理主體面對風險在整個治理結構和治理體系中的角色轉換和地位變遷。在社會共治時代背景之下，食品安全治理模式需要以多元性、預防性和整體性原則為指引，建構合作治理型食品安全法律責任分配體系，優(yōu)化食品安全治理法律責任的多元化分配制度，最終激發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的自我規(guī)制潛能和力量，促進食品安全社會共治格局的真正實現(xiàn)。