新修《安全生產(chǎn)法》解讀
——礦山安全生產(chǎn)領(lǐng)域修改亮點剖析

胡雪坤

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

2021年6月10日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《安全生產(chǎn)法》是自2002年實施以來的第3次修改。作為礦山安全領(lǐng)域重要的法律，本次《安全生產(chǎn)法》的修改，加強了礦山企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任，進一步完善了礦山安全法律體系，對于防止和減少礦山生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全具有重大意義。

1 《安全生產(chǎn)法》修改背景以及對提高礦山生產(chǎn)安全水平的意義

1.1 《安全生產(chǎn)法》修改背景

黨的十八大以來，黨中央高度重視安全生產(chǎn)工作，習近平總書記多次作出重要指示，把安全生產(chǎn)擺到重要位置，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持人民至上、生命至上，樹牢安全發(fā)展理念等。2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，對安全生產(chǎn)改革提出明確要求。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，我國安全生產(chǎn)工作和安全生產(chǎn)形勢發(fā)生較大變化。一方面，全國安全生產(chǎn)工作雖然取得明顯進步，但安全基礎(chǔ)條件仍然薄弱，事故總量依然較大，重大事故未得到根本遏制，新興行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)風險不斷涌現(xiàn)，安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻復雜；另一方面，我國進入新發(fā)展階段，國家機構(gòu)改革大刀闊斧，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，科技創(chuàng)新密集活躍，全社會對安全生產(chǎn)的期望不斷提高。作為我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性的法律，修訂《安全生產(chǎn)法》可謂順勢而為、順風而呼。

1.2 《安全生產(chǎn)法》修改對提高礦山生產(chǎn)安全水平的意義

法律是治國之重器，面對全國礦山安全生產(chǎn)的新形勢、新任務(wù)，仍需通過嚴格執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》不斷健全礦山安全法治體系，進而推動礦山安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

《安全生產(chǎn)法》修改是遏制重特大礦山生產(chǎn)安全事故的有力抓手。作為礦山安全領(lǐng)域基礎(chǔ)性的法律，自2002年《安全生產(chǎn)法》實施以來，對預防和減少各類生產(chǎn)安全事故發(fā)揮了重要的法治保障作用。2020年全國礦山共發(fā)生生產(chǎn)安全事故435起、死亡576人，比歷史最高峰2003年的6 426起、9 324人分別下降93.2%和93.8%。雖然我國礦山安全生產(chǎn)狀況在大趨勢、大形勢上有了很大改觀，但從局部來看，較大及以上事故仍有反彈跡象，2020年我國發(fā)生礦山重特大事故3起、死亡52人，2021年，全國礦山發(fā)生重大事故4起、死亡65人，與發(fā)達國家相比仍有不小差距。

《安全生產(chǎn)法》修改是建立健全礦山安全責任體系的基本遵循。此次修改將“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”以法律形式予以固化，強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任與政府監(jiān)管責任。對于礦山安全生產(chǎn)工作，抓關(guān)鍵部門關(guān)鍵人的責任是礦山安全生產(chǎn)工作的基本方式方法。根據(jù)《國家礦山安全監(jiān)察局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》的規(guī)定，礦山安全監(jiān)察部門負責礦山安全政策、規(guī)劃、標準制定修訂，監(jiān)督檢查地方政府礦山安全監(jiān)管工作，指導礦山安全監(jiān)管工作，編制礦山安全生產(chǎn)應急預案，宣傳教育等工作。同時，礦山企業(yè)是礦山安全工作的直接參與主體，應當承擔安全生產(chǎn)主體責任，通過建立企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制度，壓實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，建立比較完善的礦山安全生產(chǎn)責任體系。

《安全生產(chǎn)法》修改是壓實礦山企業(yè)主體責任的法治保障。此次修改明確建立全員安全生產(chǎn)責任制，從安全責任、安全管理、安全投入、安全培訓和應急救援等方面規(guī)范了企業(yè)的安全保障義務(wù)，同時關(guān)注從業(yè)人員的身心健康，強化了企業(yè)主體責任。由于礦山條件復雜、覆蓋面廣、風險點多，作為高危行業(yè)企業(yè)，礦山企業(yè)在生產(chǎn)作業(yè)中面臨更多的安全風險，因此，明確企業(yè)主要負責人是第一責任人，其他負責人在職責范圍內(nèi)對安全生產(chǎn)負責，是保證人、機、物、環(huán)處于良好的生產(chǎn)狀態(tài)，切實提高礦山企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平，實現(xiàn)企業(yè)良性發(fā)展的基礎(chǔ)。

2 《安全生產(chǎn)法》涉及礦山安全條款剖析

此次《安全生產(chǎn)法》修改，較大幅度地對《安全生產(chǎn)法》進行了完善，主要包括：明確堅持黨的領(lǐng)導，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，同時樹牢安全發(fā)展理念，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針。通過完善相關(guān)負責人職責等規(guī)定，強化企業(yè)主體責任。同時，強化政府監(jiān)督管理職責，加大違法處罰力度等。聚焦礦山安全領(lǐng)域，主要修改亮點包括嚴格了動火、臨時用電等危險作業(yè)要求，規(guī)范了礦山建設(shè)項目外包施工管理，增加高危行業(yè)強制投保安全生產(chǎn)責任保險規(guī)定。同時，作為強制性的規(guī)定，在法律責任一章中分別增加對應的法律責任條款，以規(guī)范此類行為，防止生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。

2.1 嚴格了動火、臨時用電等危險作業(yè)要求

本次修改第四十三條，“生產(chǎn)經(jīng)營單位進行爆破、吊裝、動火、臨時用電以及國務(wù)院應急管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的其他危險作業(yè)，應當安排專門人員進行現(xiàn)場安全管理，確保操作規(guī)程的遵守和安全措施的落實”。在原來規(guī)定的爆破、吊裝等作業(yè)的基礎(chǔ)上，增加動火、臨時用電作業(yè)時應當安排專門人員進行現(xiàn)場安全管理。

爆破、吊裝、動火、臨時用電作業(yè)具有較大的危險性，礦山企業(yè)違規(guī)運送、存儲、發(fā)放、使用民用爆炸物品，放炮員未持證上崗的，違規(guī)在井口和井下進行動火作業(yè)，擅自進行臨時用電作業(yè)等行為時有發(fā)生，導致發(fā)生生產(chǎn)事故。如2021年山東招遠曹家洼金礦“2·17”較大火災事故，涉事企業(yè)項目管理混亂，作業(yè)人員違規(guī)動火作業(yè)，引發(fā)火災，最終造成6人死亡，直接經(jīng)濟損失1 375.86萬元的較大事故。

爆破、吊裝、動火、臨時用電作業(yè)是礦山企業(yè)經(jīng)常采用的作業(yè)方式，由于這些作業(yè)方式屬于危險作業(yè)，國家通過相關(guān)標準和規(guī)范來嚴格管理，包括作業(yè)過程中需要有專人進行現(xiàn)場指揮和監(jiān)護，作業(yè)環(huán)境、作業(yè)程序應該嚴格依照規(guī)范標準進行等。其中，相關(guān)標準有些通過專門的規(guī)程進行詳細的規(guī)定，如《爆破安全規(guī)程》(GB6722-2014)規(guī)定了爆破作業(yè)和爆破作業(yè)單位購買、運輸、貯存、使用、加工等技術(shù)標準，《施工現(xiàn)場臨時用電安全技術(shù)規(guī)范》(JGJ46-2005)對建筑施工現(xiàn)場臨時用電組織、設(shè)計、變更以及技術(shù)人員的相關(guān)責任進行了規(guī)范。有些規(guī)定在礦山、建設(shè)項目等相關(guān)規(guī)程中，如《金屬非金屬礦山安全規(guī)程》(GB16423-2006)中對爆破、吊裝、動火、臨時用電作業(yè)有詳細的技術(shù)、人員管理等要求，如6.7.1.10在井下進行動火作業(yè)，應制定經(jīng)主管礦長批準的防火措施。

除已經(jīng)列舉的爆破、吊裝、動火、臨時用電作業(yè)之外，有限空間、地下挖掘作業(yè)等也具有一定的危險性，本條通過授權(quán)國務(wù)院應急管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的方式進行明確[1]，能夠適應安全生產(chǎn)工作的實際，為礦山監(jiān)管監(jiān)察部門動態(tài)管理、礦山企業(yè)參照執(zhí)行危險作業(yè)的安全管理提供了法律指引。

2.2 規(guī)范了礦山建設(shè)項目外包施工管理

本次修改第四十九條新增第三款，即“礦山、金屬冶煉建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設(shè)項目的施工單位應當加強對施工項目的安全管理，不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì)，不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人，不得將工程分包給不具備相應資質(zhì)條件的單位?！?/p>

倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì)行為為什么被禁止？

首先，倒賣、出租、出借、掛靠等轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì)行為，本質(zhì)上是以“資質(zhì)”買賣為外衣實施的欺詐行為。倒賣、出租、出借、掛靠行為與日常生活關(guān)系密切。倒賣、出租、出借3個詞與交易相關(guān)，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，倒賣即“轉(zhuǎn)手買賣，從中獲利”[2]，出租即“收取一定的代價，讓別人暫時使用”[3]，出借即“借出去”，從語義解釋來看，倒賣、出租、出借之物如果是市場上可流通或可交易的物品，即為合法行為[4]。掛靠，語義為“機械或組織從屬或依附于另一機構(gòu)或組織叫掛靠”[5]，其特征包含從屬、附著、依賴之意，文中闡釋的主要是組織上的掛靠，即通過合同關(guān)系確定掛靠單位之間的法律關(guān)系，目的是經(jīng)濟上獲益。掛靠資質(zhì)證書，即擁有資格證書的自然人或單位，以盈利為目的將證書交由其他企業(yè)使用，但是不實際參與企業(yè)工作。由此可以看出，企業(yè)實施倒賣、出租、出借、掛靠等轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì)的行為均是一種非正常的買賣行為，即買賣對象不是法律規(guī)定可在市場進行流通的物品，擾亂了市場秩序。

其次，國家嚴格高危行業(yè)的市場準入。作為高危行業(yè)，國家對礦山企業(yè)及相關(guān)安全評價機構(gòu)的市場準入有嚴格的規(guī)定，并對資質(zhì)評定及升級進行限制，其中專業(yè)人員數(shù)量就作為硬性指標之一。資質(zhì)是對企業(yè)專業(yè)性的認可，如果企業(yè)不具備相應要求，不能進行承接項目或者進行升級，如《工程咨詢單位資信評價標準》規(guī)定，甲級資信評價需要不少于12人的咨詢工程師。一些企業(yè)違背誠實信用，鋌而走險，通過倒賣、出租、出借、掛靠等造假行為，謀取非法利益，嚴重擾亂市場秩序。

最后，礦山建設(shè)項目專業(yè)性強、建設(shè)要求高、安全風險大，承接礦山建設(shè)項目的施工單位應當取得相應資質(zhì)，具備相應的資質(zhì)條件，包括專業(yè)技術(shù)力量、安全設(shè)施設(shè)備等，能夠保障在施工過程中進行統(tǒng)一的安全管理。但是，實際中，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位只顧眼前利益，部分建設(shè)項目存在倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì)等問題，嚴重影響建設(shè)項目的生產(chǎn)安全[6]，是導致發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的重要原因之一。如2020年重慶吊水洞煤礦“12·4”重大火災事故、2021年山東棲霞笏山金礦“1·10”重大爆炸事故等，就暴露出涉事企業(yè)違規(guī)外包、以包代管等問題。本次修改新增條款的目的就是規(guī)范上述違法行為。

2.3 增加高危行業(yè)強制投保安全生產(chǎn)責任保險規(guī)定

本次修改第五十一條第二款，增加“屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當投保安全生產(chǎn)責任保險。具體范圍和實施辦法由國務(wù)院應急管理部門會同國務(wù)院財政部門、國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)和相關(guān)行業(yè)主管部門制定”。

“保險業(yè)不僅是經(jīng)濟發(fā)展的助推器，也是社會發(fā)展的穩(wěn)定器，尤其是在防范系統(tǒng)性風險以及保障民生等方面具有獨特的作用與優(yōu)勢”[7]。早在2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中就提出“要在煤炭開采等行業(yè)推行強制責任保險試點，取得經(jīng)驗后逐步在高危行業(yè)等方面推廣”。2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》更是明確“建立健全安全生產(chǎn)責任保險制度，在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業(yè)生產(chǎn)等高危行業(yè)領(lǐng)域強制實施”。2017年，《安全生產(chǎn)責任保險實施辦法》對安全生產(chǎn)責任保險進行制度和程序上的規(guī)范。2019年《安全生產(chǎn)責任保險事故預防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》對保險機構(gòu)的事故預防技術(shù)服務(wù)提出強制性規(guī)范要求。這些都為安全生產(chǎn)責任保險上升至法律層面，更好地服務(wù)于安全生產(chǎn)工作發(fā)揮了重要的作用。

安全生產(chǎn)責任保險定義為“保險機構(gòu)對投保單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成的人員傷亡和有關(guān)經(jīng)濟損失等予以賠償，并為投保單位提供申請生產(chǎn)事故預防服務(wù)商業(yè)保險 ”。安全生產(chǎn)責任保險的保險責任包括從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動過程中，因發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成從業(yè)人員、第三者人身傷亡和財產(chǎn)損失費用、救援費用、事故鑒定以及法律訴訟等費用。另外，保險機構(gòu)必須為投保安全生產(chǎn)責任保險的生產(chǎn)經(jīng)營單位提供事故預防服務(wù)，幫助企業(yè)查找風險隱患，提高安全管理水平，從而有效防止生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。

實際中，與礦山企業(yè)相關(guān)的保險主要有安全生產(chǎn)責任保險、工傷保險、意外傷害保險等。主要區(qū)別在于，工傷保險是法定強制保險[8]，主要范圍是為符合工傷情形的員工提供基本的傷殘、死亡以及醫(yī)療費用，其僅是基本的賠償，仍有部分賠償責任需要企業(yè)承擔，并且是提供事故后的賠償。意外傷害保險是商業(yè)保險[9]，保險責任范圍是因意外產(chǎn)生傷殘、死亡、醫(yī)療等費用，主要賠償給員工，員工獲得賠償之后，亦可向企業(yè)索賠，如發(fā)生生產(chǎn)安全事故，也僅負擔事故后的賠償。相比而言，對于礦山企業(yè)來說，安全生產(chǎn)責任保險覆蓋群體更廣、風險轉(zhuǎn)嫁能力強、預防服務(wù)功能到位、保障更加充分。

3 礦山企業(yè)貫徹落實《安全生產(chǎn)法》的建議

礦山企業(yè)貫徹落實《安全生產(chǎn)法》，應當牢固樹立安全發(fā)展理念，將安全生產(chǎn)納入企業(yè)文化建設(shè)之中，加強企業(yè)組織保障、基礎(chǔ)保障以及管理保障，具體建議如下。

(1)加強礦山企業(yè)組織保障。持續(xù)完善礦山企業(yè)主體責任相關(guān)制度辦法，建立健全從主要負責人到企業(yè)一線崗位人員，覆蓋本單位和所屬各級企業(yè)的各層級、各部門、各崗位的全員安全生產(chǎn)責任制，突出董事長、總經(jīng)理、礦長、總工程師、班組長的安全職責。另外，建議礦山企業(yè)建立安全生產(chǎn)委員會制度，成立由工會組織和職工代表組成的安全生產(chǎn)委員會，保證職工切實參與安全管理各項活動。

(2)提高礦山企業(yè)基礎(chǔ)保障。引導礦山企業(yè)安全資金、物資、技術(shù)、人員的投入，落實企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取管理使用制度，依法繳納安全生產(chǎn)工傷、責任保險。構(gòu)建礦山安全風險分級管控與隱患排查雙重預防機制，開展風險辨識評估，確定風險等級，建立風險清單，實施分級管控；完善隱患排查治理制度，全員全覆蓋排查隱患，制定治理措施，及時消除隱患；發(fā)現(xiàn)重大風險和隱患，應當制定落實管控和治理方案，及時向有關(guān)部門報告、向全體職工公示。

(3)健全礦山企業(yè)管理保障。建立健全各項安全生產(chǎn)管理制度，完善“明責、知責、履責、問責”的安全生產(chǎn)全過程責任運行機制，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”[10]。實施安全目標管理，建立目標責任制度，簽訂目標責任狀，向“零死亡”目標邁進。完善礦山安全生產(chǎn)承諾制度，督促礦山主要負責人向職工和社會進行安全承諾，依法定期公開礦山安全生產(chǎn)相關(guān)信息。

4 結(jié)語

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威在于執(zhí)行。2021年修訂的《安全生產(chǎn)法》以新發(fā)展階段、新發(fā)展理念和新發(fā)展格局對礦山安全生產(chǎn)提出任務(wù)要求，對強化生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任等方面進行修改完善，具有較強的操作性。礦山企業(yè)首要工作就是安全，結(jié)合《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，礦山企業(yè)應進一步建立健全本單位各項管理制度，壓實企業(yè)安全生產(chǎn)責任，促進企業(yè)生產(chǎn)安全水平持續(xù)穩(wěn)步提高。