“多規(guī)融合”的國(guó)土空間規(guī)劃編制探索

孔祥亮

貴州省第一測(cè)繪院（550014）

0 前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化建設(shè)的不斷加快，越來(lái)越多人關(guān)注民生與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化的相關(guān)性。在人均土地資源越來(lái)越少的當(dāng)下，我國(guó)國(guó)土資源的規(guī)劃與整合顯得更加重要。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土資源的綜合性部署，對(duì)國(guó)土空間資源形成最優(yōu)效益的整合、利用與保護(hù)，能夠提供給國(guó)家、社會(huì)與個(gè)體更好的資源利用環(huán)境，保障國(guó)家對(duì)土地利用的合理控制，保持土地利用形成可持續(xù)發(fā)展勢(shì)態(tài)[1]。當(dāng)前在我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中，“多規(guī)融合”是統(tǒng)籌了多種規(guī)劃要素進(jìn)行的綜合性規(guī)劃，給國(guó)土空間規(guī)劃編制提供了良好的資源與信息技術(shù)，使得國(guó)土空間規(guī)劃能夠形成共生互動(dòng)的空間形態(tài)，這對(duì)國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展也具有實(shí)際意義。

1 國(guó)土空間規(guī)劃理論研究

國(guó)土空間規(guī)劃理論在不同國(guó)家的研究要素也是不同的，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)土空間規(guī)劃中形成的編制邏輯可能并不適用于我國(guó)國(guó)土資源。以國(guó)土空間規(guī)劃理論對(duì)國(guó)土資源與空間資源進(jìn)行規(guī)劃、整合、利用與保護(hù)有利于提高國(guó)土空間資源的綜合效益[2]。我國(guó)當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃研究中，城市空間與生態(tài)本底、“多規(guī)融合”的關(guān)注較多，其也是國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，但在具體的研究中，還缺少了能夠成為完備體系的理論研究與技術(shù)探索。在國(guó)土空間規(guī)劃中，許多專業(yè)人士認(rèn)為應(yīng)追求合理協(xié)調(diào)的空間形態(tài)，在空間資源規(guī)劃中重視生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)自然環(huán)境的統(tǒng)籌兼顧，形成人與自然和諧共生的空間環(huán)境。在“多規(guī)融合”的視角下，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，由上而下統(tǒng)籌規(guī)劃要點(diǎn)，形成綜合性戰(zhàn)略部署，為國(guó)土空間資源的利用形成較高綜合效益。

2 國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)行的問(wèn)題

我國(guó)在國(guó)土空間規(guī)劃中，主要以五大發(fā)展理論為指導(dǎo)，這五大發(fā)展理論通過(guò)對(duì)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃與整合，提高區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[3]。這就需要國(guó)土空間規(guī)劃能夠不斷創(chuàng)新思路，協(xié)調(diào)主要的幾大元素，包括人口、產(chǎn)業(yè)與用地等，在規(guī)劃進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。但我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃在理論體系與技術(shù)路線上還存在一定的不足，因此當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃中還存在較多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

2.1 管理措施不到位

國(guó)土空間規(guī)劃屬于整體性規(guī)劃，在區(qū)域建設(shè)中具有應(yīng)用價(jià)值，但在區(qū)域規(guī)劃中應(yīng)用也必然面對(duì)許多問(wèn)題，其中，各個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目的切入角度不同是主要問(wèn)題[4]。不同規(guī)劃項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)不同，在規(guī)劃體系的管理上便產(chǎn)生了一定混亂性?，F(xiàn)行的國(guó)土空間規(guī)劃，在規(guī)劃體系中還存在著平行交叉、層級(jí)不明等問(wèn)題，給管理措施的落實(shí)形成多種限制，難以有效管理，也不利于國(guó)土空間規(guī)劃質(zhì)量的提升與保障。

2.2 空間管制措施不同，政策差異性影響

在國(guó)土空間規(guī)劃中，由于政策差異給不同地區(qū)的空間管制形成了不同的規(guī)劃特點(diǎn)，使得區(qū)域間的國(guó)土空間規(guī)劃方案難以形成有效銜接。大部分的國(guó)土空間規(guī)劃都先從生態(tài)保護(hù)的角度對(duì)空間管制的要素進(jìn)行有效提取，包括水體、林地、生態(tài)保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)、農(nóng)田、基礎(chǔ)設(shè)施等，并且還需要通過(guò)不同要素的敏感程度形成不同的空間管制措施。所以在國(guó)土空間規(guī)劃的空間管制中，其內(nèi)容大不相同，所應(yīng)用的政策也不相同。這種由于空間管制措施不同、政策差異性影響造成的國(guó)土空間規(guī)劃難以銜接的問(wèn)題急需得到改善。

2.3 管理體系不完善

國(guó)土空間規(guī)劃在理論體系上還缺少成規(guī)性，沒(méi)有形成完整的技術(shù)路線規(guī)劃，所以各區(qū)域在應(yīng)用國(guó)土空間規(guī)劃理論進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃管理的過(guò)程中，管理體系存在缺陷[5]，難以為區(qū)域規(guī)劃提供有力的制度支撐。這也是國(guó)土空間規(guī)劃在當(dāng)前面對(duì)的重要困難，需要在理論體系上進(jìn)一步完善，才能夠創(chuàng)新管理機(jī)制，形成現(xiàn)代化管理機(jī)制，為國(guó)土空間規(guī)劃提供有力支撐。

3 基于“多規(guī)融合”的國(guó)土空間規(guī)劃編制探索

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于國(guó)土空間資源的規(guī)劃、整合、利用與發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義，是國(guó)家重要的戰(zhàn)略部署，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源可持續(xù)發(fā)展的一種良好措施。國(guó)土空間規(guī)劃還存在一定的不足，為了能夠提高其理論體系的可操作性，應(yīng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行合理編制。以“多規(guī)融合”為基礎(chǔ)的國(guó)土空間規(guī)劃編制能夠統(tǒng)籌多種規(guī)劃要素，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的全覆蓋要求。在“多規(guī)融合”理念下，國(guó)土空間規(guī)劃需要以水土資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)與治理為重點(diǎn)，以人口城鎮(zhèn)化發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，以生態(tài)保護(hù)與建設(shè)為主要目標(biāo)，構(gòu)建人與空間、生態(tài)自然的整體性規(guī)劃思路。

首先，“多規(guī)融合”的國(guó)土空間規(guī)劃需要堅(jiān)持改革與創(chuàng)新，給國(guó)土空間規(guī)劃提供更多的動(dòng)力[6]。這需要從多個(gè)角度入手，包括建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約利用的機(jī)制體系，形成相關(guān)的法律法規(guī)，建立生態(tài)文明示范區(qū)等。在這些基礎(chǔ)上落實(shí)國(guó)土資源中多種要素的合理配置，為國(guó)土空間規(guī)劃改革形成良好的動(dòng)力，這樣才有利于推動(dòng)城市化發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，從而開(kāi)發(fā)與擴(kuò)展國(guó)家的新發(fā)展空間。

其次，“多規(guī)融合”的國(guó)土空間規(guī)劃需要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，為國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的格局。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中都有具體體現(xiàn)，為了能夠建設(shè)新的城鎮(zhèn)化格局，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要不斷創(chuàng)造具有引領(lǐng)效果的示范區(qū)如產(chǎn)城融合示范區(qū)。只有堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，才能夠進(jìn)一步提高公共資源的均等分配，為國(guó)土空間規(guī)劃與建設(shè)提供良好保障。

最后，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制還需要完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系意義重大，是落實(shí)習(xí)近平總書記構(gòu)建生態(tài)文明制度 “四梁八柱”的重要舉措，是推動(dòng)規(guī)劃管理工作改革、實(shí)現(xiàn)雅安社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有利于實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、通堵點(diǎn)破難點(diǎn)，要深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)涵，高度重視并切實(shí)做好國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。在“多規(guī)融合”下，要確保國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的有效開(kāi)展，必須要建立國(guó)土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督機(jī)制，這是黨中央作出的重大決策部署。國(guó)土空間規(guī)劃將整合現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間性規(guī)劃，是以發(fā)展建設(shè)為導(dǎo)向的資源與空間引導(dǎo)、管制規(guī)劃，是對(duì)自然資源要素保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的一次規(guī)劃重構(gòu)，關(guān)系未來(lái)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃發(fā)展。各縣（區(qū)）、市級(jí)各部門要確保規(guī)劃編制工作順利高質(zhì)量推進(jìn)。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作體系，建立縱向協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；強(qiáng)化技術(shù)支撐，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算支持，保障規(guī)劃經(jīng)費(fèi)；強(qiáng)化工作督查問(wèn)責(zé)，把各縣（區(qū)）工作推進(jìn)情況納入績(jī)效考核。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間資源的有效規(guī)劃、整合、利用與保護(hù)，以綜合性的規(guī)劃形成了具有最優(yōu)效益的綜合性戰(zhàn)略部署。國(guó)家在國(guó)土空間規(guī)劃中有較多的研究，但相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在國(guó)土空間規(guī)劃理論體系與技術(shù)路線存在一定不足。當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃面臨許多問(wèn)題，由于國(guó)土空間規(guī)劃在規(guī)劃項(xiàng)目上多樣，規(guī)劃要素較多，因此可能形成產(chǎn)生一定的混亂，如規(guī)劃管理體系不完善、管理措施不到位等。為此，需要在“多規(guī)融合”理念下對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)編制，從國(guó)土空間規(guī)劃的新路徑、新格局與新動(dòng)力入手，保障國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。