政府立法基層聯(lián)系點建設的實踐與探索
——以廣東省江門市為例

廣東省江門市司法局

近年來，廣東省江門市人民政府堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平法治思想，全面推進科學立法、民主立法、依法立法，在政府立法工作中堅持以人民為中心、堅持開門立法，以協(xié)助配合全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點工作為契機，不斷豐富民主形式、暢通民主渠道，踐行和發(fā)展全過程人民民主，構(gòu)建市政府立法基層聯(lián)系點工作體系，先后設立18個市政府立法基層聯(lián)系點，努力探索公眾參與政府立法工作機制，使政府立法工作更好地接地氣、察民情、聚民智，在政府立法基層聯(lián)系點建設管理機制上作出一系列積極探索與嘗試，不斷提升政府立法科學化、民主化水平。

一、江門市政府立法基層聯(lián)系點建設的基本概況

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“深入推進科學立法、民主立法”，要求“建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化”。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，要堅持以人民為中心，要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領(lǐng)域全過程。2021年7月，習近平總書記在“七一”重要講話中，站在人民創(chuàng)造歷史的高度，強調(diào)“發(fā)展全過程人民民主”。中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》提出，健全立法征求意見機制，擴大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強立法透明度。對與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的立法項目，充分聽取有關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見。習近平總書記在黨的二十大報告中再一次強調(diào)“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”。建立完善政府立法基層聯(lián)系點是貫徹落實習近平法治思想、建設中國特色社會主義法治體系的重要舉措，是深入推進科學立法、民主立法的重要體現(xiàn)，是踐行和發(fā)展全過程人民民主的生動實踐。近年來，江門市逐步構(gòu)建起較為完善的政府立法基層聯(lián)系點工作體系和運作機制，有效暢通和拓寬了社情民意表達和反映渠道，著力將聯(lián)系點打造成為人民群眾全過程參與立法的重要陣地和講好民主法治故事的重要窗口。

（一）制度先行，建立了相對完備的工作體系。堅持制度先行，于2020年出臺了《江門市人民政府立法基層聯(lián)系點工作辦法》，明確了聯(lián)系點的基本條件、選取范圍、確定程序、參與立法方式等，為聯(lián)系點各項工作的順利開展提供制度支撐。在選點建設方面著眼基層性、代表性的導向，于2020年和2021年分兩批共設立了18個政府立法基層聯(lián)系點。其中，既有行政機關(guān)、群團組織、企事業(yè)單位代表，又有行業(yè)協(xié)會、商會代表，所轄四市三區(qū)均有設點，涉及江門市各相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域，點多面廣、代表性強。同時，注重加強對各聯(lián)系點的硬件、軟件建設的統(tǒng)籌指導，形成規(guī)范統(tǒng)一的工作管理機制。

表1-3：江門市政府立法基層聯(lián)系點涉及地域、類型、行業(yè)統(tǒng)計

（二）深入群眾，激發(fā)了全社會參與立法的熱情。堅持實地調(diào)研走訪和面對面宣傳溝通相結(jié)合，在設立聯(lián)系點時逐一上門宣傳政府立法的重大意義，全力消除群眾疑慮，激發(fā)社會公眾參與立法熱情，讓民主立法的精神根植基層、深入群眾，使聯(lián)系點成為集中民智、反映民意的政府立法“直通車”，一些企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、商會爭相自薦成為候選聯(lián)系點。近兩年，人民群眾踴躍參與立法過程、積極提出意見建議已經(jīng)成為立法工作的常態(tài)。

（三）積極履職，取得了良好的法治效果和社會反響。自2020年7月聯(lián)系點運作以來，先后為6部法律、11部地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案收集了324條立法意見建議，有90條被已出臺的法律法規(guī)規(guī)章采納。聯(lián)系點提交的11個立法項目建議，有3個被納入地方立法規(guī)劃計劃。立法意見建議來自各行業(yè)領(lǐng)域和海外20多個國家的華僑及外商企業(yè)，匯聚了多方面的立法聲音和社情民意，贏得了社會各界的廣泛認可。

表4：江門市政府立法基層聯(lián)系點參與立法工作情況統(tǒng)計

二、江門市開展政府立法基層聯(lián)系點建設的實踐與創(chuàng)新

政府立法基層聯(lián)系點工作的目的在于暢通立法聽取民意的渠道。江門市從組織保障、精心選點、規(guī)范建設、能力提升等方面先行先試，探索創(chuàng)新，努力建設具有江門特色的政府立法基層聯(lián)系點。

（一）高站位統(tǒng)籌，在組織保障上下功夫。習近平總書記在2019年11月考察上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心時，深刻闡述了全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治的鮮明特色和顯著優(yōu)勢，充分肯定了基層立法聯(lián)系點的民主意義和民主價值，為推進政府立法基層聯(lián)系點建設工作提供了根本遵循和行動指南。江門市深入學習貫徹習近平總書記的重要指示精神，將政府立法基層聯(lián)系點建設作為踐行全過程人民民主的重要形式和途徑抓緊抓實。一是加強政治引領(lǐng)。以解決思想認識問題為基礎，精準把握聯(lián)系點的定位，充分認識建立聯(lián)系點的目的是在政府立法工作中，堅持以人民為中心，通過政府立法基層聯(lián)系點“接地氣”地聽取群眾的立法意見建議，把群眾的意愿訴求“原汁原味”地反饋給立法機關(guān)，及時回應群眾新要求新期昐，解決法治領(lǐng)域群眾反映強烈的突出問題和難點問題。二是加強統(tǒng)籌組織。政府立法基層聯(lián)系點參與立法的過程，是實現(xiàn)全過程人民民主的重要途徑，也是推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措。堅持把聯(lián)系點建設列入法治建設和政府工作重要日程，建章立制，明確責任，壓茬推進落實，確保建設任務如期保質(zhì)完成。三是強化經(jīng)費保障。堅持爭取市財政專項資金支持，在政府立法工作經(jīng)費中安排專項補助，為政府立法基層聯(lián)系點提供必要的經(jīng)費保障，確保聯(lián)系點建設、運作有序推進，極大地提高了政府立法基層聯(lián)系點的工作積極性。

（二）高起點推進，在精心選點上下功夫。體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益，是新時代立法工作的根本目的。必須激發(fā)人民創(chuàng)造活力，拓展人民群眾參與立法、表達訴求的途徑和方式，不斷提升立法參與的廣泛性和代表性，從而實現(xiàn)立法工作代表最廣大人民的根本利益。江門市緊緊抓住廣泛性和代表性這兩個關(guān)鍵，注重聯(lián)系點的合理布局。一是嚴把入口關(guān)。廣泛宣傳動員各級行政機關(guān)和社會組織推薦聯(lián)系點候選單位，全面收集各方推薦意向和考察意見。在考察過程中，嚴把聯(lián)系點的政治關(guān)、信譽關(guān)、能力關(guān)和意愿關(guān)，按照“成熟一個發(fā)展一個”的思路進行綜合遴選，提出建議名單報江門市人民政府審定后公布，授予“江門市人民政府立法基層聯(lián)系點”牌匾。二是注重代表性。在謀劃聯(lián)系點布局時，確定了行政機關(guān)、事業(yè)單位、群團組織、基層自治組織、行業(yè)協(xié)會、商會、企業(yè)和高等院校等8類主體，且在地域上要求所轄行政區(qū)域均有分布。既在總工會和鎮(zhèn)街、村居設點，廣泛收集基層職工群眾的意見建議；又從建筑、照明、炊具、家具等江門優(yōu)勢特色行業(yè)的角度考慮，回應各行業(yè)協(xié)會、商會的呼聲和需求，確保聯(lián)系點具有廣泛性和代表性。三是突出專業(yè)化。堅持“讓專業(yè)人做專業(yè)事”，積極發(fā)揮基層司法行政部門法治主力軍的作用，讓廣大人民群眾的意見建議有效轉(zhuǎn)化為立法工作的“法言法語”。重點突出高等院校、律師協(xié)會和文化機構(gòu)等聯(lián)系點的專業(yè)優(yōu)勢，進一步提高政府立法的科學性、專業(yè)性和可操作性。

（三）高標準運作，在規(guī)范建設上下功夫。高質(zhì)量的立法參與有賴于系統(tǒng)完備的立法工作服務保障體系，政府立法基層聯(lián)系點的建設，只有堅持內(nèi)涵式發(fā)展、精細化管理的建設模式，才能不斷提升人民群眾參與立法的實效性和獲得感，從而推動政府立法工作實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。江門市堅持將建設和管理并重作為抓手，強化規(guī)范建設。一是完善工作機制。明確聯(lián)系點“收集反饋立法意見、參與調(diào)查研究立法問題、宣傳地方性法規(guī)和政府規(guī)章”等八個方面職責任務，建立意見征詢收集、管理服務、培訓與聯(lián)絡走訪等工作制度，規(guī)范組織召開立法工作座談會、論證會等活動的工作程序。二是明確硬件標準。對選定的聯(lián)系點，由江門市司法局派專人進行“實地一對一”指導工作制度建設，統(tǒng)一上墻公示制度內(nèi)容、宣傳標語和牌匾規(guī)范。三是規(guī)范內(nèi)部運作。每個聯(lián)系點確定1名熟悉立法工作、具有一定群眾基礎的工作人員作為負責人，并確定1名聯(lián)絡員負責上傳下達和溝通聯(lián)絡工作。鼓勵各聯(lián)系點立足自身實際，通過運用網(wǎng)絡媒體工具、建立立法網(wǎng)格員工作機制等形式，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的意見征集網(wǎng)絡。對市政府立法工作機構(gòu)統(tǒng)一反饋采納的立法意見的使用情況以及未被采納的意見理由，要求及時向提出意見建議者作說明和解釋，并建議有條件的聯(lián)系點對被采納意見的單位或個人進行表揚和獎勵。

（四）高要求落實，在能力提升上下功夫。為充分發(fā)揮政府立法基層聯(lián)系點的作用，必須建立一支專業(yè)化水平高、綜合能力強的工作人員隊伍，提升立法聯(lián)系點工作專業(yè)化水平。江門市聚焦隊伍專業(yè)化建設，多種形式提升工作人員參與立法的能力、素質(zhì)。一是研討與宣傳相結(jié)合。在意見征集過程中，以研討的方式替代傳統(tǒng)的任務分派，注重做好解讀釋明工作，將立法專業(yè)語言轉(zhuǎn)換成群眾可理解、可思考、可討論的通俗語言，通過收集原汁原味的“街談巷議”，促進“高大上”的立法變得更加“接地氣”。同時，倡導采取問卷調(diào)查、入戶走訪、戶外宣傳等方式向社會群眾做好宣傳、解釋和引導，深入群眾開展立法征集意見工作。二是組織專業(yè)培訓。根據(jù)立法工作需要，采取以會代訓、集中培訓等方式，適時邀請專家學者、業(yè)務骨干對聯(lián)系點工作人員、會員成員和基層群眾進行培訓，培育一批熱心立法工作的基層“法律明白人”，讓他們學懂法律法規(guī)、搞清立法程序，切實提高參與立法工作的能力和水平。三是推動專題普法。根據(jù)聯(lián)系點設置地域廣泛、與群眾聯(lián)系緊密等特點，將法治宣傳教育融入聯(lián)系點日常工作中。每年結(jié)合重要時間節(jié)點在聯(lián)系點開展特色專題普法教育活動，加強對法律法規(guī)的宣傳普及以及江門市地方性法規(guī)規(guī)章的深度解讀，把法治為民的理念浸潤到老百姓的日常生活中，營造崇尚法治的良好社會氛圍。

（五）高質(zhì)量發(fā)展，在因地制宜結(jié)合江門特點開展工作上下功夫。政府立法基層聯(lián)系點的建設應緊扣本地政治、經(jīng)濟、文化、風俗、民情等實際情況，在兼顧廣泛性和專業(yè)性的同時，注重收集和提煉各行業(yè)、領(lǐng)域具有代表性和獨特性的民意心聲，確保立法成果符合人民期盼和發(fā)展所需，真正立得住、行得通、真管用。江門市在融合專業(yè)和特色基礎上，創(chuàng)新開展政府立法基層聯(lián)系點工作。一是深化聯(lián)系點貫通協(xié)同。借力江門市江海區(qū)人大常委會成為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點這一獨特優(yōu)勢，全面加強人大立法聯(lián)系點和政府立法聯(lián)系點之間的協(xié)同合作，在人大立法和政府立法過程中相互銜接、密切配合，努力實現(xiàn)立法資源共享與工作效能的最大化。二是全力參與大灣區(qū)建設。著眼江門市作為粵港澳大灣區(qū)重要節(jié)點城市的使命，在粵港澳大灣區(qū)法律體系構(gòu)建、相關(guān)法規(guī)草案征集意見以及優(yōu)化營商環(huán)境立法調(diào)研的過程中，充分收集具有行業(yè)特色的企業(yè)、協(xié)會、商會等聯(lián)系點的意見建議，推動更多的市場主體參與制度建設，及時有效地向立法機關(guān)輸送基層聲音，全力參與、促進粵港澳大灣區(qū)的法治發(fā)展。三是以“僑”為橋。立足江門僑鄉(xiāng)特點，通過臺山市司法局、江門市文化館、江門外商投資企業(yè)協(xié)會等多個涉僑、涉外聯(lián)系點，為海內(nèi)外華僑華人搭建參與國家立法的橋梁。通過聯(lián)系點廣泛開展立法意見征集及涉僑、涉外法律法規(guī)宣傳等活動，向華僑華人展示中國特色社會主義民主政治優(yōu)越性和法治建設成就，為“中國之治”貢獻江門的智慧和力量。

三、存在的問題和下一步工作設想

通過兩年多的探索實踐，江門市政府立法基層聯(lián)系點建設和運行還存在以下困難和問題，需要加以克服和解決。具體表現(xiàn)在：一是社會公眾對聯(lián)系點的認識不足，影響了參與立法積極性。由于聯(lián)系點設立時間不長，對外宣傳力度不夠，社會公眾對其工作性質(zhì)和工作內(nèi)容了解不深，認為立法征求意見只是“走過場”的現(xiàn)象仍存在。二是聯(lián)系點內(nèi)部責任制度不夠明確，致使立法意見征集工作質(zhì)量不高。意見征集網(wǎng)絡仍需優(yōu)化，調(diào)動社會公眾參與積極性以及完善僑胞群體參與立法活動的方式方法還有待加強。三是政府立法基層聯(lián)系點隊伍的素質(zhì)參差不齊，導致基層立法“聲音”未能精準傳遞。聯(lián)系點的信息員隊伍不夠健全，法律專業(yè)人才不多，未能將一些好的立法意見建議精準傳遞給立法機關(guān)。四是立法意見建議反饋機制不到位，個別聯(lián)系點未能及時向提出立法意見建議的社會公眾進行反饋，導致降低公眾參與政府立法的工作榮譽感。五是政府立法基層聯(lián)系點的經(jīng)費保障不足，制約了聯(lián)系點的發(fā)展壯大。聯(lián)系點普遍存在運行經(jīng)費不足、經(jīng)費管理制度不夠完善等問題，這在較大程度上制約了聯(lián)系點功能的有效發(fā)揮。

下一步，我們將始終堅持以人民為中心，在切實增強基層屬性、立法屬性、聯(lián)通屬性上下功夫，圍繞聯(lián)系點功能定位、隊伍建設和運作保障等方面，強化工作措施，補齊工作短板，不斷提升政府立法基層聯(lián)系點工作水平，為推動江門市實現(xiàn)良法善治與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展夯實基礎。重點做好以下幾個方面工作。

（一）進一步深化對政府立法基層聯(lián)系點作用的認識。一是深刻認識政府立法基層聯(lián)系點是踐行全過程人民民主重要理念的具體實踐，推動各級各部門牢固樹立法治思維和法治意識，把聯(lián)系點建設成為習近平新時代中國特色社會主義思想的宣傳點、民主立法的運行點和法律法規(guī)的普及點。二是大力推廣政府立法基層聯(lián)系點的應用場景，在政府重大決策、規(guī)范性文件等制定過程中充分發(fā)揮聯(lián)系點作用，在開展行政執(zhí)法檢查時邀請聯(lián)系點工作人員共同參與，為聯(lián)系點提出立法意見建議積累素材。三是加強宣傳推廣，充分挖掘各行各業(yè)群眾關(guān)心、支持、參與聯(lián)系點工作的潛力，激發(fā)社會公眾參與政府立法工作的熱情，讓聯(lián)系點既成為全過程人民民主的實踐“課堂”，又成為生動的社會主義法治宣傳“課堂”。

（二）進一步加強政府立法基層聯(lián)系點隊伍專業(yè)化建設。一是吸收律師、法律教育工作者、退休法律工作者和具有相關(guān)專業(yè)背景等人員進入聯(lián)系點工作人員隊伍，提升聯(lián)系點人員整體素質(zhì)，讓來自基層的經(jīng)驗總結(jié)和專業(yè)意見成為寶貴的立法資源。二是組建相對固定的立法聯(lián)絡員和信息員隊伍，加強履職保障，充分發(fā)揮其主觀能動性，拓展征求意見的方式方法，將老百姓最真實的想法、最熱切的期盼、最關(guān)心的問題原原本本地向立法機關(guān)反映。三是及時開展立法培訓和經(jīng)驗交流，明確聯(lián)系點做什么、怎么做，使聯(lián)系點更接地氣、更具有生命力，切實提高立法意見建議的專業(yè)性和被采納率。

（三）進一步保障政府立法基層聯(lián)系點運作。一是持續(xù)借力全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點建設，建立健全聯(lián)系點共建、立法建議收集反饋、聯(lián)絡員隊伍建設管理、考核評價等工作制度，加強規(guī)范化建設。二是建立市縣兩級協(xié)同推進聯(lián)系點建設機制，市縣兩級司法行政部門加強對轄區(qū)內(nèi)的政府立法基層聯(lián)系點的指導和支持，定期通報政府立法規(guī)劃、年度立法計劃的編制和完成情況，積極為聯(lián)系點開展工作創(chuàng)造條件、提供便利。三是加大經(jīng)費支持，將政府立法基層聯(lián)系點工作經(jīng)費納入年度預算，完善經(jīng)費管理制度，為其開展自身建設、意見征集、法治宣傳與立法調(diào)研等活動提供經(jīng)費保障。