健全現(xiàn)代預算制度

財政部黨組書記、部長 劉 昆

黨的二十大報告從戰(zhàn)略和全局的高度，明確了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，提出“健全現(xiàn)代預算制度”，為做好新時代新征程財政預算工作指明了方向、提供了遵循。我們要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，認真學習貫徹黨的二十大精神，堅決落實好健全現(xiàn)代預算制度各項任務，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實財力保障和強大物質(zhì)基礎。

一、立足譜寫全面建設社會主義現(xiàn)代化國家嶄新篇章，充分認識健全現(xiàn)代預算制度的重大意義

預算體現(xiàn)黨和國家的意志，服務保障黨和國家的重大方針、重大方略、重大決策、重大工作。經(jīng)過黨的十八大以來的改革，我國現(xiàn)代預算制度基本確立。黨的二十大要求健全現(xiàn)代預算制度，這是黨中央立足國情、著眼全局、面向未來的重大部署，現(xiàn)代預算制度建設邁上新征程。

（一）健全現(xiàn)代預算制度是實現(xiàn)新時代新征程目標任務的重要舉措。黨的二十大從新的時代條件出發(fā)，針對我國改革發(fā)展面臨的新形勢新任務，從戰(zhàn)略全局上對黨和國家事業(yè)作出規(guī)劃和部署，向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標邁進。當前，世界百年未有之大變局加速演進，我國發(fā)展需要應對的風險和挑戰(zhàn)、需要解決的矛盾和問題更加錯綜復雜。作為黨執(zhí)政的重要資源，現(xiàn)代預算必須準確把握新的戰(zhàn)略機遇、新的戰(zhàn)略任務、新的戰(zhàn)略階段、新的戰(zhàn)略要求、新的戰(zhàn)略環(huán)境，以新發(fā)展理念為引領，更加體現(xiàn)時代性、法治性、透明性、科學性、開放性、安全性，支持加快構建新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）健全現(xiàn)代預算制度是推進中國式現(xiàn)代化的重要保障。黨的二十大提出，要堅持以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。與產(chǎn)生于資本主義制度的西方式現(xiàn)代化相比，中國式現(xiàn)代化堅持中國共產(chǎn)黨的領導，基于我國社會主義制度而形成，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。現(xiàn)代預算制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，必須與中國式現(xiàn)代化相適應，立足社會主要矛盾，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，發(fā)揮預算在資源配置、財力保障等方面的重要作用，補短板、強弱項、固底板、揚優(yōu)勢，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步。

（三）健全現(xiàn)代預算制度是構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支撐。黨的二十大提出，構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。預算作為宏觀經(jīng)濟治理工具，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制要求和宏觀調(diào)控目標，引導優(yōu)化市場資源配置，推動有效市場和有為政府結合?，F(xiàn)階段預算統(tǒng)籌力度、預算控制和約束、財政資源使用等方面還存在不足，深化和拓展預算制度改革成果，必須堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，盯住重點領域和關鍵環(huán)節(jié)發(fā)力，進一步提高宏觀經(jīng)濟治理能力，為更好理順政府和市場關系、構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提供支撐。

二、深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，準確把握健全現(xiàn)代預算制度的基本原則

習近平新時代中國特色社會主義思想體系嚴整、內(nèi)涵豐富、博大精深，是當代中國馬克思主義、二十一世紀馬克思主義。健全現(xiàn)代預算制度必須堅持以黨的創(chuàng)新理論為指導，貫通運用貫穿其中的馬克思主義立場觀點方法，重點把握以下基本原則。

（一）堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，確保預算制度改革正確方向。習近平總書記強調(diào)，中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在。黨中央治國理政、當家理財，財政部門做具體服務保障工作，必須不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，把黨的領導貫徹到健全現(xiàn)代預算制度全過程，確保預算制度安排體現(xiàn)黨中央戰(zhàn)略意圖，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（二）堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推動現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民。習近平總書記強調(diào)，我們謀劃推進工作，一定要堅持全心全意為人民服務的根本宗旨。預算安排涉及“蛋糕”分配，關系民生福祉，必須把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為健全現(xiàn)代預算制度的出發(fā)點和落腳點，取之于民、用之于民，健全民生領域投入保障機制，著力解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入分配差距，促進全體人民共同富裕。

（三）堅持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，建立可持續(xù)的財政保障機制。習近平總書記強調(diào)，要提倡艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，堅決反對鋪張浪費，在全社會營造浪費可恥、節(jié)約光榮的濃厚氛圍。健全現(xiàn)代預算制度，要把艱苦奮斗、勤儉節(jié)約作為預算收支安排的基本原則，黨政機關堅持過緊日子，勤儉辦一切事業(yè)。要盡力而為、量力而行，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟發(fā)展和財力可持續(xù)的基礎之上，重點加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設。

（四）堅持高質(zhì)量發(fā)展，全面提升預算管理現(xiàn)代化水平。習近平總書記強調(diào)，高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，關系我國社會主義現(xiàn)代化建設全局。健全現(xiàn)代預算制度，要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，運用先進的理念方法深化改革創(chuàng)新，著力構建涵蓋預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督和基礎支撐等科學規(guī)范的現(xiàn)代預算制度，促進財政支出結構優(yōu)化、財政政策效能提升。

（五）堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。習近平總書記強調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。健全現(xiàn)代預算制度，要深刻把握我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的復雜性艱巨性，牢固樹立底線思維，平衡好促發(fā)展和防風險的關系，既注重壯大財政實力，為宏觀調(diào)控提供充足資源保障，也把握好預算支出時度效，增強風險防范化解能力。

三、堅決落實黨中央部署要求，深入推進現(xiàn)代預算制度改革重點任務

按照黨中央統(tǒng)一部署，健全現(xiàn)代預算制度，要進一步破除體制機制障礙、補齊管理制度短板，推動預算編制完整科學、預算執(zhí)行規(guī)范高效、預算監(jiān)督嚴格有力、管理手段先進完備，構建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預算制度。

（一）優(yōu)化稅制結構，堅持以共享稅為主體的收入劃分制度。我國共享稅收入占比較高，是應對地區(qū)間發(fā)展不平衡的客觀需要，具有中國特色社會主義的分配特點。在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，完善相關稅收收入劃分。繼續(xù)將增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅作為中央和地方共享收入，減少經(jīng)濟波動對地方收入的影響，適度消解稅基分布不均衡及流動帶來地區(qū)間利益分享的不合理性，既做大“蛋糕”，又分好“蛋糕”。在保持基本稅制穩(wěn)定前提下，優(yōu)化稅制結構。健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，適當提高直接稅比重，強化稅制的累進性。完善個人所得稅制度，適當擴大綜合所得征稅范圍，完善專項附加扣除項目。深化增值稅制度改革，暢通增值稅抵扣鏈條，優(yōu)化留抵退稅制度設計。健全地方稅體系，加快培育地方稅源。全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，進一步加強非稅收入管理。

（二）發(fā)揮中央和地方兩個積極性，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。按照與財政事權和支出責任劃分相適應的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設置，厘清邊界和功能定位。共同財政事權轉(zhuǎn)移支付具有鮮明中國特色，以保障和改善民生為目標，增強地方基本公共服務保障能力。合理安排共同財政事權轉(zhuǎn)移支付，實行差異化補助政策，推進地區(qū)間基本公共服務水平更加均衡。專項轉(zhuǎn)移支付以保障黨中央重大決策部署落實為目標，資金定向精準使用，強化對地方的引導激勵，并逐步退出市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的領域。專項轉(zhuǎn)移支付據(jù)實安排，不強調(diào)數(shù)量多寡。一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡區(qū)域間基本財力配置為目標，結合財政狀況增加規(guī)模，并向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)以及擔負國家國防安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等職責的功能區(qū)域傾斜，促進財力分布更加均衡。全面提升管理科學性。嚴格轉(zhuǎn)移支付設立程序，健全定期評估和退出機制。對支持同一戰(zhàn)略、同一領域、同一行業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，加強統(tǒng)籌、協(xié)同實施。優(yōu)化分配方式，完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區(qū)域均衡度評估機制及指標體系，逐步加大常住人口權重。

（三）增強重大決策部署財力保障，健全財政資源統(tǒng)籌機制。當前和今后一個時期，要保持宏觀稅負基本穩(wěn)定，財政相應處于緊平衡狀態(tài)，必須加強資源統(tǒng)籌，集中財力辦大事。強化“四本”預算統(tǒng)籌。全面落實取消一般公共預算中以收定支的規(guī)定，應當由政府統(tǒng)籌使用的政府性基金項目轉(zhuǎn)列一般公共預算，合理確定國有資本收益上交比例，穩(wěn)步提高社會保險基金統(tǒng)籌層次。逐步統(tǒng)一預算分配權，減少交叉重復安排。強化增量與存量資源統(tǒng)籌。完善結余資金收回使用機制，存量資金與下年預算安排緊密掛鉤。將依托行政權力、國有資源資產(chǎn)獲取的收入等全面納入預算管理，推動長期低效運轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)調(diào)劑使用。強化財政撥款收入和非財政撥款收入統(tǒng)籌。各部門和單位依法依規(guī)將取得的事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等納入預算管理，在非財政撥款收入可以滿足支出需要時，原則上不得再申請財政撥款。在強化收入統(tǒng)籌基礎上，優(yōu)化支出結構保障“國之大者”。加大對教育、科技、就業(yè)和社會保障、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保等重點領域的保障力度，確保重大決策部署落地見效。

（四）提升資金效益和政策效能，進一步完善預算管理制度。加強預算管理重點環(huán)節(jié)，促進資金規(guī)范安全高效使用，精準有效落實積極的財政政策。深化預算績效管理。擴大重點績效評價范圍，提高績效評價質(zhì)量。推進部門和單位整體支出績效評價，探索開展政府收入績效管理。用好績效評價結果，形成評價、反饋、整改、提升良性循環(huán)。推進支出標準化。完善基本支出標準，加快項目支出標準建設，健全基本公共服務保障制度和標準。健全預算執(zhí)行管理體系。嚴格預算控制、核算、決算，完整反映預算資金流向和預算項目全生命周期情況。優(yōu)化政府采購需求管理和交易制度，強化政府采購政策功能。完善國債收益率曲線，進一步發(fā)揮政府債券金融工具作用。完善財政資金直達機制。優(yōu)化直達資金范圍，保持規(guī)模合理適度。壓實地方主體責任，增強地方分配資金自主性。實施資金分類管理，完善全過程監(jiān)管機制。全面推進預算管理一體化。推動中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通，動態(tài)反映各級預算安排和執(zhí)行情況。加強財政與行業(yè)部門信息互聯(lián)共享，實現(xiàn)一體化系統(tǒng)在各級財政部門和預算單位全面運行。加強預決算公開。進一步擴大范圍，細化內(nèi)容，改進方式，提升公開的及時性、完整性、規(guī)范性和可獲得性。

（五）增強財政可持續(xù)能力，筑牢風險防范制度機制。兼顧當前和長遠，把財政可持續(xù)擺在更加突出位置。防范化解政府債務風險。堅持高壓監(jiān)管，堅決遏制隱性債務增量，妥善化解存量，逐步實現(xiàn)地方政府債務按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問責閉環(huán)管理和集中公開機制。加強地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預期。保持縣區(qū)財政平穩(wěn)運行。堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，足額保障“三?！敝С觯瑘猿帧叭！敝С鰞?yōu)先順序，堅決兜住“三?！钡拙€。強化基層財政運行監(jiān)測預警，對風險隱患早發(fā)現(xiàn)早處置。建立健全財政承受能力評估機制。出臺涉及增加財政支出的重大政策和實施重大政府投資項目前，按規(guī)定進行財政承受能力評估，防止過高承諾、過度保障。除統(tǒng)一要求以及共同事權下級政府應負擔部分外，上級政府及其部門不得要求下級配套或變相配套。加強跨年度預算平衡。強化跨周期、逆周期調(diào)節(jié)，科學安排赤字、債務規(guī)模，將政府杠桿率控制在合理水平。對中長期支出事項、跨年度項目等納入中期財政規(guī)劃管理，與年度預算加強銜接。健全預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金機制，防止形成順周期調(diào)節(jié)。

（六）強化財經(jīng)紀律約束，優(yōu)化財會監(jiān)督體系。履行財會監(jiān)督主責，發(fā)揮財會監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。健全監(jiān)督機制。推動出臺進一步加強財會監(jiān)督工作的意見，形成財政部門主責監(jiān)督、有關部門依責監(jiān)督、各單位內(nèi)部監(jiān)督、相關中介機構執(zhí)業(yè)監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)督的財會監(jiān)督體系，完善各監(jiān)督主體橫向協(xié)同、中央與地方縱向聯(lián)動的工作機制。突出監(jiān)督重點。強化重大財稅政策落實情況監(jiān)督，加強部門預算閉環(huán)監(jiān)管，對轉(zhuǎn)移支付實施全鏈條監(jiān)督，做好對地方政府債務、財政運行、“三?！钡确矫娴某掷m(xù)監(jiān)控。加強會計信息質(zhì)量和中介機構執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督，嚴肅查處財務舞弊、會計造假等案件。提高監(jiān)督效能。做好財會監(jiān)督與各類監(jiān)督貫通協(xié)同，實現(xiàn)信息共享、成果共用，推動實施聯(lián)合懲戒。加強財會監(jiān)督隊伍建設，探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術手段。對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題嚴格追責，讓財經(jīng)紀律成為不可觸碰的“高壓線”。