社區(qū)社會組織培育效果的理論解釋

文｜王楊 北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授

自黨的十八大報告提出“加強和創(chuàng)新社會管理”以及黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”以來，各地政府紛紛通過“三社聯(lián)動”、社會組織孵化器、社會組織聯(lián)合會等方式，在實踐層面掀起培育發(fā)展社區(qū)社會組織的熱潮。與政策實踐的快速推進相比，有關(guān)社會組織培育發(fā)展的理論探索卻明顯滯后。當前國內(nèi)關(guān)于社區(qū)社會組織的研究主要停留在對發(fā)展現(xiàn)狀和問題的歸納性研究，對社區(qū)社會組織培育發(fā)展效果的研究關(guān)注有限，對社區(qū)社會組織培育發(fā)展的基本規(guī)律和行動策略等問題欠缺比較深刻的理論解釋。就我國社區(qū)社會組織發(fā)展的階段和目標而言，這些主題的研究對指導(dǎo)當前社區(qū)社會組織培育工作、促進社區(qū)社會組織高質(zhì)量發(fā)展，以及提高基層社會治理水平具有重要的現(xiàn)實意義。

民政部印發(fā)的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》中明確指出，社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織。該定義強調(diào)了社區(qū)社會組織的內(nèi)生性特征，因此本文對社區(qū)社會組織作狹義理解，不包括以社區(qū)公益為主要宗旨的其他帶有“外來”性質(zhì)的社會組織，如由政府、企業(yè)和社區(qū)居民多元主體共同發(fā)起的社區(qū)基金會或由專業(yè)社會工作者發(fā)起的社工機構(gòu)等類型的社會組織。

2008年前后，北京、深圳等地在出臺的相關(guān)社會組織發(fā)展的政策中，對社區(qū)社會組織的概念定位和培育發(fā)展方向進行了明確。隨后，在各地方政策創(chuàng)新及擴散的過程中，社區(qū)社會組織培育的實踐探索也隨之展開。2017年民政部印發(fā)的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》明確了對社區(qū)社會組織培育發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標。隨后，各地社區(qū)社會組織培育發(fā)展的實踐進一步深入。2021年，民政部又印發(fā)了《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023年）》。方案提出，從2021年起用3年時間，開展培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動，旨在進一步提升質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、健全制度，推動社區(qū)社會組織在建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體中更好發(fā)揮作用。在地方政策創(chuàng)新和豐富實踐探索的基礎(chǔ)上，已有研究認為，社區(qū)社會組織培育的熱潮中形成了“政府主導(dǎo)、項目帶動、合同治理、多方參與、資源整合”的聯(lián)動培育機制。

總體而言，大多數(shù)地區(qū)培育模式相對單一、培育過程流于形式、培育成效不足。社區(qū)社會組織發(fā)展是一個從萌芽、成長到成熟的過程，因此，對社區(qū)社會組織需要進行長期的培育。社區(qū)組織數(shù)量的增加離不開政府自上而下的政策創(chuàng)新，挖掘社區(qū)內(nèi)部基因，培育社區(qū)社會組織，推動居民組織化參與，為集體行動實踐提供條件。

基層政府治理創(chuàng)新對社區(qū)社會組織會產(chǎn)生3個方面制度性影響：在優(yōu)化公共服務(wù)過程中為社區(qū)社會組織成長提供機會與資源；以創(chuàng)新治理模式為目標引導(dǎo)社區(qū)社會組織進入公共治理領(lǐng)域；以化解政府改革中的瓶頸為著力點發(fā)展社區(qū)社會組織。

“元網(wǎng)絡(luò)”視角的社區(qū)社會組織培育

研究表明，基層治理中國家與社會的互動，關(guān)鍵在于行政主導(dǎo)的社區(qū)治理如何通過調(diào)整治理單元、建設(shè)自治空間和完善運作機制，以促進社區(qū)內(nèi)部力量聯(lián)結(jié)，激發(fā)社區(qū)共同體形成內(nèi)生動力。而一個共識是，網(wǎng)絡(luò)對社區(qū)內(nèi)部連接和內(nèi)生動力的生成至關(guān)重要。有研究指出，社區(qū)發(fā)展是通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)的，網(wǎng)絡(luò)可以建立社區(qū)能力來解決關(guān)鍵的社會問題，應(yīng)明確承認網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)發(fā)展實踐中的一項核心活動。而網(wǎng)絡(luò)之所以重要，是因為它可以提供信息、資源、支持和影響力。

針對社區(qū)聯(lián)網(wǎng)以推動社區(qū)發(fā)展，吉爾克里斯（Gilchrist）提出了“緊密聯(lián)系的社區(qū)”模型和“元網(wǎng)絡(luò)”策略?！霸W(wǎng)絡(luò)”是指一種支持和塑造社區(qū)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的社區(qū)發(fā)展模式，也就是通過人際關(guān)系和組織聯(lián)絡(luò)來培養(yǎng)非正式的社會、政治和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，幫助作為處于“混亂邊緣”的復(fù)雜互動系統(tǒng)的社區(qū)進行運作。

在政府積極參與的中國特色社會主義社區(qū)治理實踐中，社區(qū)行政單元與居民生活共同體兩種功能的有機結(jié)合指向建構(gòu)一個可以自我再生產(chǎn)的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。從“元網(wǎng)絡(luò)”視角看，社區(qū)社會組織培育就是一種建立聯(lián)系和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)的社區(qū)發(fā)展行動。而在本土情境下，如何運用“元網(wǎng)絡(luò)”策略有效建立和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)是值得進一步思考的命題。

社區(qū)社會組織培育案例及其效果衡量

本文采用了多案例設(shè)計方法，該方法遵循可復(fù)制原則，多個案例被視為一系列研究實驗，通過案例建構(gòu)理論假設(shè)。本文理論抽樣的標準是社區(qū)社會組織培育效果，首先需要解決如何衡量社區(qū)社會組織培育效果的問題。在中央政策文件要求中，只有“實現(xiàn)城市社區(qū)平均擁有不少于10個社區(qū)社會組織”這一數(shù)量指標是清晰明確的，而相關(guān)定性指標則顯得相對模糊，這些定性指標包括提升質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、健全制度、發(fā)揮作用等。為避免陷入“簡單化”的局限，本文從網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，把社區(qū)社會組織培育的過程納入到社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展過程當中加以考察。

一是活躍社區(qū)社會組織的增量。社區(qū)社會組織培育的首要效果衡量因素就是活躍的社區(qū)社會組織數(shù)量，此指標標志著這一區(qū)域社區(qū)社會組織的活躍程度。社區(qū)社會組織作為一個城市社區(qū)化和社會工作普及化進程的重要產(chǎn)物，組織數(shù)量一直是中央政策和基層政府關(guān)注的焦點。為了規(guī)避“僵尸型社區(qū)社會組織”對結(jié)果的干擾，本文提出了活躍組織的概念，所謂活躍社區(qū)社會組織，是指有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)團隊、有活躍的隊伍、有經(jīng)常性的活動、機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費已經(jīng)初步得到保障的社區(qū)社會組織。通過觀測6個案例在2013—2018年5年間活躍社區(qū)社會組織的增量作為社區(qū)社會組織培育效果的重要衡量指標。

二是社區(qū)社會組織對社區(qū)網(wǎng)絡(luò)目標認知的一致性。社區(qū)社會組織是社區(qū)聯(lián)系的載體，是社區(qū)網(wǎng)絡(luò)協(xié)作的重要主體。組織形成協(xié)作關(guān)系的原因很多，與網(wǎng)絡(luò)主體的具體目標有關(guān)，目標共識對網(wǎng)絡(luò)治理具有重要意義。社區(qū)社會組織的成立主要基于社區(qū)居民擁有共同的興趣、共同的愿景、共同的價值標準。社區(qū)社會組織在一定程度上是社區(qū)居民對于公共服務(wù)偏好的集合，而社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標具有更大的包容性，社區(qū)社會組織對社區(qū)網(wǎng)絡(luò)目標認知的一致性，就是將社區(qū)居民對社區(qū)治理的訴求妥善安置在整個社區(qū)網(wǎng)絡(luò)規(guī)范框架之中，避免社區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的緊張關(guān)系，避免社區(qū)治理發(fā)生失序發(fā)展的風險。

三是居民社區(qū)參與程度的提升。社區(qū)社會組織是社區(qū)自組織能力的重要體現(xiàn)，居民參與社區(qū)公共生活的積極性展現(xiàn)出社區(qū)社會組織的有效性。社區(qū)社會組織通過組織化運行，可以提供社區(qū)參與的常態(tài)化渠道，有效地動員居民參與社會公共生活，提升居民自我服務(wù)和自我管理的能力。因此，社區(qū)社會組織培育發(fā)展的積極效果，體現(xiàn)在社區(qū)社會組織能夠帶動更多數(shù)量的居民參與社區(qū)公共生活，并且在不斷的實踐過程中，訓(xùn)練和培養(yǎng)居民的公共能力，持續(xù)提升其公共問題討論能力和解決能力，提高在公共生活中保持積極參與狀態(tài)的居民在社區(qū)全體居民中所占的比例。

四是社區(qū)社會資本總量的增長。累積豐富的社區(qū)社會資本是創(chuàng)新基層社會治理的總體目標之一，對于衡量社區(qū)社會組織培育的效果也具有重要的標尺作用。在實踐中，社區(qū)社會資本降低了社區(qū)居民在互動過程中產(chǎn)生的信任成本，能夠有效促進居民開展集體行動，對于持續(xù)改善社區(qū)公共生活中產(chǎn)生的制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督這3個基本問題也具有幫助。通過社區(qū)社會組織的培育、社區(qū)社會組織的系統(tǒng)化建設(shè)，以及社區(qū)自組織環(huán)境的營造，應(yīng)當最終形成社區(qū)社會組織與社區(qū)社會資本的正向循環(huán)。

“元網(wǎng)絡(luò)”視角下社區(qū)社會組織培育效果的影響機制

1.動員策略的“周邊性”平衡以增強網(wǎng)絡(luò)多樣性

通過案例的對比分析發(fā)現(xiàn)，平衡“周邊性”動員，結(jié)合社區(qū)內(nèi)部已有的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)動員和組織化網(wǎng)絡(luò)動員方式，有助于促進社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的多樣性，提高社區(qū)社會組織培育的效果。在社區(qū)社會組織培育的實踐中，動員社區(qū)自組織的方式通常包括：第一，居委會內(nèi)部直接發(fā)起。在暫時找不到合適的居民自組織的情況下，居委會直接發(fā)起社區(qū)社會組織，從居委會干部里面選派負責人組織居民共同運行社區(qū)社會組織的工作。第二，居委會周邊動員。從社區(qū)黨組織、樓門棟長、居民代表、轄區(qū)單位退休干部等“社區(qū)內(nèi)群體”中，引導(dǎo)部分居民骨干作為負責人組織居民發(fā)起和運行社區(qū)社會組織的工作。第三，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)動員。在社區(qū)已經(jīng)存在的相對穩(wěn)定的人際關(guān)系團體中，動員其進行正式的自我組織，由既有的居民領(lǐng)袖作為負責人成立和運行社區(qū)社會組織，在運行中組織領(lǐng)袖在人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)新舊更迭。第四，組織化網(wǎng)絡(luò)動員。在社區(qū)內(nèi)已有的相對封閉組織內(nèi)，動員建立新的連接，以自我組織的方式，形成跨越邊界的社區(qū)社會組織。

“元網(wǎng)絡(luò)”理論認為，培育社區(qū)社會組織應(yīng)當致力于使社區(qū)內(nèi)部的聯(lián)系無障礙的發(fā)展，只有在一個由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)維持的真正充滿活力的社區(qū)情況下，社區(qū)內(nèi)部才可能在相互交流與互動中出現(xiàn)文化整合和自我組織的趨勢，社區(qū)社會組織培育的效果才可能真正體現(xiàn)。

2.管理策略的“體制化”傳遞限制以拓展網(wǎng)絡(luò)包容性

由于城市基層社會的治理越來越依托社區(qū)居委會來進行，政府會傾向于由社區(qū)居委會來承擔培育社區(qū)社會組織的職責。源于居委會主導(dǎo)的傳統(tǒng)社區(qū)治理模式下的制度傳遞，社區(qū)社會組織培育的實踐中也存在“體制化”趨勢。

從社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織的關(guān)系來看，“體制化”的特征集中地體現(xiàn)在科層化互動和依附式合作。社區(qū)社會組織成為社區(qū)居委會之下的一級，形成了在動員居民和社區(qū)服務(wù)意義上的科層特征，社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織的互動通常是一種自上而下的方式，社區(qū)社會組織好像社區(qū)居委會在社區(qū)內(nèi)的延伸，社區(qū)社會組織依附社區(qū)居委會發(fā)展，其活動圍繞著社區(qū)居委會的各項“任務(wù)”進行。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責的社區(qū)治理格局下，“體制化”是居委會主導(dǎo)的社區(qū)治理模式的制度傳遞結(jié)果，是一種國家基礎(chǔ)權(quán)力的再生產(chǎn)，從政權(quán)建設(shè)的角度來講，有利于國家基礎(chǔ)權(quán)力的再生產(chǎn)和鞏固，從而實現(xiàn)對社會的有效統(tǒng)合。

3.組織策略的“功能型”整合以提高網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)性

中國式社區(qū)治理的重要經(jīng)驗在于社區(qū)的組織化有效承擔了系統(tǒng)性的治理任務(wù)。同時，社區(qū)社會組織作為社區(qū)自組織化的載體之一，是社區(qū)治理中新的組織單元。通過社區(qū)社會組織對居民的再組織，提高社區(qū)自組織能力，可以更有效地提供社區(qū)服務(wù)、擴大居民參與、培育社區(qū)文化、促進社區(qū)和諧。

通過案例的對比分析發(fā)現(xiàn)，可以通過有效資源集成和意見協(xié)調(diào)實現(xiàn)高度的“功能性”整合，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)的生產(chǎn)性，提高社區(qū)社會組織的培育效果。資源集成是社區(qū)共同體調(diào)動資源和配置資源的方式與能力，意見協(xié)調(diào)是社區(qū)共同體管理和調(diào)節(jié)社區(qū)內(nèi)不同的人員、機構(gòu)的意見以尋求共同點和促進共識的方法。案例中的資源集成方式可以歸納為“無為”“聯(lián)動”和“整合”3種方式。

“聯(lián)動”與“整合”的資源集成方式及中介機構(gòu)和樞紐組織的意見協(xié)調(diào)方式可以形成一種較高程度的“功能性”整合，促進社區(qū)社會組織的功能發(fā)揮，提高社區(qū)社會組織培育發(fā)展的效果。反之，“無為”的資源集成方式和無樞紐、無中介的居委會意見協(xié)調(diào)方式無法實現(xiàn)“功能性”整合，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)缺乏生產(chǎn)性，社區(qū)自組織能力受限，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)通常停留在靜止和混沌兩端，社區(qū)社會組織培育的效果差。

本文發(fā)現(xiàn)，首先，動員策略方面，常見的“周邊性”動員與人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和組織化網(wǎng)絡(luò)動員的平衡，有助于形成網(wǎng)絡(luò)的多樣性，優(yōu)化社區(qū)自組織的環(huán)境，促進社區(qū)社會組織的發(fā)育和生長。其次，“體制化”傳遞作為基層自治中國家基礎(chǔ)權(quán)力的再生產(chǎn)方式，雖有利于國家對社會的統(tǒng)合，但在社區(qū)社會組織培育的過程中應(yīng)將這種趨勢限制在基層政權(quán)建設(shè)的范圍內(nèi)。通過支持和發(fā)展非正式程序促進開放性參與和自主式合作，以提高網(wǎng)絡(luò)的包容性，釋放社區(qū)社會組織發(fā)展空間，提高社區(qū)社會組織的自主性與合作能力。最后，社區(qū)居委會作為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點，通過建立和協(xié)調(diào)傘式機構(gòu)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)資源集成和意見協(xié)調(diào)作用，可以提高社區(qū)自組織化能力，促進網(wǎng)絡(luò)的“功能性”整合，塑造社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的生產(chǎn)性，推動社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用。

中國特色的基層社會治理，難以用“拿來主義”的理論直接解釋，我國社區(qū)治理現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗是制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。然而，在制度經(jīng)驗運用的過程中同樣需要避免的是因路徑依賴而對現(xiàn)代化治理框架的背離?！霸W(wǎng)絡(luò)”策略指向的是動員多元主體、構(gòu)建社區(qū)共識、發(fā)揮社會合力的治理技巧，在實踐中更需要基層治理主體的創(chuàng)造性實踐予以豐富和進一步本土化，為“中國之治”提供更加豐富的中國特色的解釋方案，以及更具針對性的扎根本土的行動策略。

（本文為節(jié)選，參考文獻略，全文發(fā)表于《中國行政管理》2022年第1期）