淺論曲靖市林權(quán)爭(zhēng)議現(xiàn)狀及調(diào)處對(duì)策

楊奉來(lái)

（云南省曲靖市林業(yè)和草原局林木種苗管理站，云南 曲靖 655000）

林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議即習(xí)慣上所說(shuō)的山林糾紛，是指因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

1.曲靖市當(dāng)前林權(quán)爭(zhēng)議的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

1.1 林權(quán)爭(zhēng)議數(shù)量多，范圍廣，涉及面寬

深化集體林權(quán)制度改革是進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加林農(nóng)收入的重要途徑，對(duì)于促進(jìn)林業(yè)又快又好的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但是，隨著改革的不斷深入，林業(yè)發(fā)展的深層次問(wèn)題日益顯現(xiàn)，存在歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、利益分配不合理、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問(wèn)題，制約了林業(yè)的發(fā)展和林農(nóng)的增收。為充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)和社會(huì)各界造林、護(hù)林、用林的積極性，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)生建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加林農(nóng)收入，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須深化林權(quán)制度改革。但改涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨，改革中不可避免地會(huì)面臨不少困難和挑戰(zhàn)，研究和破解這些重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，是確保改革健康、順利開(kāi)展的關(guān)鍵所在。曲靖市在深化改革中集中反應(yīng)突出阻力上是林權(quán)權(quán)屬不清，歷史遺留權(quán)屬爭(zhēng)議較多，必須妥善處理歷史遺留問(wèn)題。期間統(tǒng)計(jì)的林權(quán)爭(zhēng)議共有7202起，其中村際爭(zhēng)議3493起，鄉(xiāng)際爭(zhēng)議509起，縣際爭(zhēng)議126起，市際爭(zhēng)議22起，省際爭(zhēng)議24起。林權(quán)爭(zhēng)議涉及全市所有縣（市）區(qū)和絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.2 林權(quán)爭(zhēng)議具有多重性、群體性、反復(fù)性、突發(fā)性

1.2.1 林權(quán)爭(zhēng)議具有多重性

除少部分飛林飛地、插花林地外，鄉(xiāng)際以上接連地域的林權(quán)爭(zhēng)議往往既是村與村的林權(quán)爭(zhēng)議，同時(shí)實(shí)質(zhì)上也是毗鄰人民政府的行政邊界爭(zhēng)議。又因?yàn)榱值睾推渌橇謽I(yè)用地特別是耕地相互交錯(cuò)，且耕地放荒、退耕變成林地，林地被開(kāi)墾作耕地的情況時(shí)有發(fā)生，因此爭(zhēng)議的性質(zhì)究竟是林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議還是土地權(quán)屬爭(zhēng)議很難明確劃分清楚。如麒麟?yún)^(qū)珠街鄉(xiāng)莊科村民小組與富源縣墨紅鎮(zhèn)光山頭村民小組既有林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議又有土地權(quán)屬爭(zhēng)議，既有兩村的土地山林權(quán)屬爭(zhēng)議又有兩縣（區(qū)）的行政邊界爭(zhēng)議；麒麟?yún)^(qū)廖廓街道下?tīng)I(yíng)村民小組與馬龍縣通泉鎮(zhèn)長(zhǎng)沖村民小組的爭(zhēng)議既是兩村的林權(quán)爭(zhēng)議，同時(shí)也是兩縣（區(qū)）的行政邊界爭(zhēng)議；陸良縣活水鄉(xiāng)格德村民小組與羅平縣阿崗鄉(xiāng)河格村民小組的爭(zhēng)議既有林權(quán)爭(zhēng)議也有土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

所以，林權(quán)爭(zhēng)議往往就是邊界爭(zhēng)議，又常常和土地權(quán)屬爭(zhēng)議相互交織，具有多重性。

1.2.2 林權(quán)爭(zhēng)議具有群體性

林權(quán)爭(zhēng)議既有所有權(quán)爭(zhēng)議也有使用權(quán)爭(zhēng)議。所有權(quán)爭(zhēng)議主要表現(xiàn)在村集體與村集體之間，村集體與國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的爭(zhēng)議，因此，大多數(shù)林權(quán)爭(zhēng)議具有群體性。

1.2.3 林權(quán)爭(zhēng)議具有反復(fù)性。

很多林權(quán)爭(zhēng)議早在20世紀(jì)60年代初即做過(guò)解決，達(dá)成過(guò)協(xié)議，但因受條件限制，四至界線地名表述不確切，未附地形圖，實(shí)地位置不清，加之后來(lái)一些情況變化，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議地域反復(fù)發(fā)生爭(zhēng)議。如陸良縣格德村民小組與羅平河格村民小組、麒麟?yún)^(qū)下?tīng)I(yíng)村民小組與馬龍縣縣長(zhǎng)沖村民小組的爭(zhēng)議就如此。

1.2.4 林權(quán)爭(zhēng)議具有突發(fā)性

很多林權(quán)爭(zhēng)議是潛在的，它的發(fā)生具有突然性。一些邊界的林木林地權(quán)屬界線不確切，一旦因開(kāi)荒、采礦、植樹(shù)、采伐森木、葬墳、項(xiàng)目建設(shè)等開(kāi)發(fā)利用這些林木林地資源，就隨時(shí)可能發(fā)生爭(zhēng)議。

1.3 林權(quán)爭(zhēng)議成因復(fù)雜，利益直接，容易引發(fā)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題

產(chǎn)生林權(quán)爭(zhēng)議的根本原因是林木林地權(quán)屬不明確，但誘發(fā)林權(quán)爭(zhēng)議的原因是多方面的，而且對(duì)爭(zhēng)議雙方的利益比較直接、具體，容易引發(fā)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，甚至群體性流血事件。

1.4 林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處難度大

由于林權(quán)爭(zhēng)議具有上述特點(diǎn)，所以調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議難度比較大，具體表現(xiàn)為“六難”。

一是性質(zhì)劃分難。由于林權(quán)爭(zhēng)議常常同行政邊界爭(zhēng)議、土地權(quán)屬爭(zhēng)議相互重疊、交織，故很難準(zhǔn)確劃分爭(zhēng)議的性質(zhì)，搞不清究竟是林權(quán)爭(zhēng)議，還是行政準(zhǔn)，必須維護(hù)行政區(qū)域界線的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，任何組織和個(gè)人不得擅自變更。因此，行政區(qū)域界線即便勘定時(shí)有錯(cuò)誤，也很難變更。所以，勘界結(jié)束后，實(shí)際上就不再處理行政邊界爭(zhēng)議問(wèn)題，而只處理邊界地區(qū)資源權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題。但處理過(guò)程中，邊界、林權(quán)、土地權(quán)屬往往相互關(guān)聯(lián)、交職，維以嚴(yán)格區(qū)分。

二是組織協(xié)調(diào)難。林權(quán)爭(zhēng)議的多重性決定了對(duì)其調(diào)處往往涉及民政、土地、林業(yè)等幾個(gè)部門(mén)，既涉及當(dāng)事人，又涉及當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)處一起林權(quán)爭(zhēng)議常要各級(jí)各方面的人員參與，所以在調(diào)處過(guò)程中，對(duì)參與調(diào)處的人員組織協(xié)調(diào)難。

三是證據(jù)收集難。一些爭(zhēng)議本身有效證據(jù)就很少，加之由于時(shí)間較長(zhǎng)，保管不當(dāng)?shù)仍颍?dāng)事人很難及時(shí)提供有效證據(jù)。

四是法律運(yùn)用難。由于林權(quán)爭(zhēng)議具有多重性，所以依據(jù)的法律、法規(guī)難以確定，容易造成適用法律不當(dāng)。

五是調(diào)解調(diào)處難。由于上述因素，加之利益比較直接、具體，因而對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議的調(diào)解、調(diào)處難度大。

六是結(jié)果執(zhí)行難。不管是通過(guò)調(diào)解達(dá)成協(xié)議，還是人民政府作出裁決，由于缺少有力有效的執(zhí)行和監(jiān)督手段，強(qiáng)勢(shì)一方當(dāng)事人常常我行我素，拒不執(zhí)行協(xié)議或人民政府的處理決定。羅平縣河格村民小組與陸良縣格德村民小組土地山林糾紛已于1995年作為較為徹底的解決，但至今未能執(zhí)行到位。

2.曲靖市林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處中存在的問(wèn)題

2.1 林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)不健全

1994年10月，為妥善解決土地、山林糾紛，曲靖行署決定在調(diào)整充實(shí)邊界爭(zhēng)議調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)專(zhuān)人組建邊界爭(zhēng)議調(diào)處辦公室，代表行署調(diào)處本轄區(qū)內(nèi)縣際邊界爭(zhēng)議，并協(xié)商調(diào)處與外地州市的邊界、權(quán)屬爭(zhēng)議。1997年，行政勘界工作開(kāi)始，市、縣兩級(jí)邊界爭(zhēng)議調(diào)處辦與勘界辦合并，成立勘界調(diào)處辦。2002年，勘界工作結(jié)束，市、縣兩級(jí)勘界調(diào)處辦撤銷(xiāo)，人員分別回民政、土地、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)工作。

勘界調(diào)處辦撤銷(xiāo)后，按照《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政區(qū)域界線管理的通知》（云政辦發(fā)[2002]42號(hào)）精神要求，行政區(qū)域界線日常管理工作由民政部門(mén)負(fù)責(zé)，因礦產(chǎn)資源、飛林飛地、插花林地、水利設(shè)施或跨界生產(chǎn)建設(shè)引發(fā)的各類(lèi)資源，權(quán)屬糾紛分別由國(guó)土資源，木業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)牽頭處理。按照這一要求，林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作從此由林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

2007年，為確保集體林權(quán)制度改革順利進(jìn)行，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)均在林改小組中從相關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處組，作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)林改期間的林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作。

2.2 調(diào)處爭(zhēng)議缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

邊界土地山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)難度大，很多爭(zhēng)議得不到及時(shí)有效調(diào)處。

由于林權(quán)爭(zhēng)議具有多重性，其爭(zhēng)議性質(zhì)難以準(zhǔn)確劃分，實(shí)際工作中由于職責(zé)不清、任務(wù)不明，部門(mén)之間往往互相推諉，等待觀望，處理爭(zhēng)議的積極性、主動(dòng)性不夠。

2.3 臨時(shí)機(jī)構(gòu)不能適應(yīng)工作需要

林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)是林改期間的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，適應(yīng)不了林權(quán)爭(zhēng)議長(zhǎng)期存在并需要經(jīng)常進(jìn)行調(diào)處的需求。在1994年10月至2000年9月的6年時(shí)間中，原市勘界調(diào)處辦在各方面配合下，共調(diào)處邊界（含土地、山林）爭(zhēng)議85起。照此推算，即便是林權(quán)爭(zhēng)議處理常設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，調(diào)處現(xiàn)存75起縣級(jí)以上爭(zhēng)議，也需要5年以上時(shí)間。況且，在此期間，隨著林改后林農(nóng)發(fā)展林業(yè)積極性的高漲，因開(kāi)發(fā)利用林地，而引發(fā)的林權(quán)爭(zhēng)議還會(huì)不斷發(fā)生。

3.林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處對(duì)策

3.1 建立健全林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)

市、縣兩級(jí)設(shè)立邊界土地山林爭(zhēng)議調(diào)處辦公室，統(tǒng)一調(diào)處邊界、土地、山林爭(zhēng)議。

鑒于邊界和土地、山林權(quán)屬爭(zhēng)議相互重疊、交織，具有多重性，難以準(zhǔn)確劃分其爭(zhēng)議性質(zhì)，為有利于及時(shí)有效地調(diào)處邊界和土地、山林權(quán)屬爭(zhēng)議，確保邊界地區(qū)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有必要成立市、縣兩級(jí)邊界、土地、山林爭(zhēng)議調(diào)處辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)調(diào)處邊界、土地、山林爭(zhēng)議。方法有2個(gè)：①爭(zhēng)議調(diào)處辦公室掛靠市、縣政府辦公室，作為市、縣政府的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，工作人員正式調(diào)配，不臨時(shí)抽調(diào)。職能職責(zé)由市、縣政府明確和各職能部門(mén)委托。②若不能統(tǒng)一設(shè)立爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)，則在市、縣兩級(jí)林業(yè)主管部門(mén)中設(shè)立常設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處辦公室，負(fù)責(zé)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作。

市級(jí)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處辦公室編制5人，級(jí)別為政科；縣級(jí)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處辦公室編制3人，級(jí)別為正股。工作人員分別由具有農(nóng)村基層工作經(jīng)驗(yàn)、法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和林業(yè)勘查技術(shù)的人員組成。林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處辦公室要有基本的工作條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)，要明確職責(zé)任務(wù)，建立健全工作制度。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府成立邊界土地山林爭(zhēng)議調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在林業(yè)站，人員由相關(guān)部門(mén)人員兼任，負(fù)責(zé)轄區(qū)邊界、土地、山林爭(zhēng)議調(diào)處工作。

3.2 統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，突出工作重點(diǎn)，加大調(diào)處力度

3.2.1 統(tǒng)一對(duì)調(diào)處工作重要性、緊迫性、艱巨性、綜合性的認(rèn)識(shí)。調(diào)處工作事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)，事關(guān)穩(wěn)定，事關(guān)發(fā)展，哪個(gè)地方林權(quán)爭(zhēng)議不解決，那個(gè)地方就會(huì)“熱點(diǎn)”不斷，影響穩(wěn)定，分散領(lǐng)導(dǎo)的精力。哪里有爭(zhēng)議，那個(gè)地方就得不到發(fā)展。有爭(zhēng)議不解決，就會(huì)影響林改的進(jìn)行，影響群眾的生產(chǎn)、生活。要進(jìn)一步明晰森林資源產(chǎn)權(quán)，依法保護(hù)森林權(quán)利人的合法權(quán)益。對(duì)權(quán)屬不清或有爭(zhēng)議的，要抓緊明晰，限期做出爭(zhēng)議調(diào)處，做好登記發(fā)證。及時(shí)核發(fā)林權(quán)證。林業(yè)主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的發(fā)正管理，確保登記手續(xù)完備。保證不在產(chǎn)生新的矛盾糾紛。

3.2.2 林地是林業(yè)建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)，要采取嚴(yán)厲的措施，確保林地權(quán)屬清晰。執(zhí)法人員要對(duì)林業(yè)法律法規(guī)不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，主管部門(mén)要穩(wěn)定林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法人員要忠于職守，廉潔自律，文明執(zhí)法，依法辦事，公正調(diào)處矛盾糾紛。在林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作中，要統(tǒng)一對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)，就是統(tǒng)一到事實(shí)上，法律上。國(guó)家實(shí)行集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)富民政策，在改革中林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處不妥、政策法律運(yùn)用不當(dāng)，將給人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不可估量的損失。

3.2.3 統(tǒng)一調(diào)處程序及規(guī)范化辦案的認(rèn)識(shí)。調(diào)處工作整個(gè)過(guò)程必須認(rèn)真細(xì)致，特別是簽訂協(xié)議要按程序不留漏洞，內(nèi)容要合法，程序要和規(guī)。要辦“鐵案”。協(xié)議一旦簽訂，雙方都要遵守，都要維護(hù)協(xié)議的嚴(yán)肅性。負(fù)責(zé)爭(zhēng)議調(diào)處人員要監(jiān)督執(zhí)行，做好善后工作。

3.2.4 調(diào)處工作要區(qū)分輕重緩急，要先解決已經(jīng)激化的矛盾，消除不穩(wěn)定因素，處理那些影響建改的爭(zhēng)議。2009年解決了幾起縣級(jí)爭(zhēng)議，就是對(duì)已經(jīng)發(fā)生毀林傷人的爭(zhēng)議進(jìn)行了調(diào)處，特別是沾益與麒麟麻黃因建優(yōu)鐵廠，遷墳占林地引發(fā)的爭(zhēng)議，雙方都上了二三十人到爭(zhēng)議現(xiàn)場(chǎng)，形勢(shì)緊張，一觸即發(fā)。羅平與陸良緣長(zhǎng)河多年?duì)幾h，因造成發(fā)生爭(zhēng)議，發(fā)展到毀林、毀房。這類(lèi)案件都必須盡快做出調(diào)處，否則將會(huì)造成不可收拾的后果。對(duì)其他案件也不是一概不理，而是要充分做好調(diào)查、取證工作。要安排基層干部給當(dāng)事人雙方做好思想教育工作，保證不發(fā)生過(guò)激行為，影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 明確工作職責(zé)，注重調(diào)處方法

調(diào)處爭(zhēng)議大體涉及3種，即：林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議、土地權(quán)屬爭(zhēng)議和行政邊界爭(zhēng)議。20世紀(jì)90年代行政勘界已結(jié)束，國(guó)務(wù)院已對(duì)行政界線明確劃定，形成法定線，任何人無(wú)法變更。土地權(quán)屬絕大部分是土地部門(mén)調(diào)處。只有林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議是在集體林權(quán)制度改革中的職責(zé)范圍內(nèi)必須進(jìn)行調(diào)處的爭(zhēng)議。但三者又往往交織一起，特別是山林和土地經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)交叉現(xiàn)象。實(shí)踐要搞好林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作，首先必須深入實(shí)地切實(shí)摸清真情。對(duì)調(diào)處人員來(lái)說(shuō)，起早貪黑，跋山涉水，挨餓、被圍攻是常有之事。因此，作風(fēng)深入能吃苦是必備的條件，林權(quán)爭(zhēng)議一般都是群體之間的利益之爭(zhēng)。為了達(dá)到某個(gè)小團(tuán)體的目的，在團(tuán)體內(nèi)部統(tǒng)一口徑，采取地名搬家，證據(jù)搬家的事時(shí)有發(fā)生，為了摸清實(shí)情，調(diào)處人員必須要費(fèi)幾倍甚至幾十倍的精力去作大量的調(diào)查研究和取證工作。第二，雙方兩縣際之間干部的思想必須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，密切配合，正確運(yùn)用法律、法規(guī)和黨的方針政策并耐心細(xì)致地做好村、社干部說(shuō)服教育工作。第三，在調(diào)處過(guò)程中要針對(duì)不同的情況作出不同的調(diào)處方案，做到方法靈活，做工作要因人、因事而異。調(diào)處的多起爭(zhēng)議，每件都有其獨(dú)特的一面。具體的調(diào)處方法就是采用大會(huì)集中講原則、提要求，小會(huì)分散提解決方案，單邊談話做工作，找出爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)，找準(zhǔn)問(wèn)題的根源。時(shí)機(jī)成熟時(shí)再集中雙方，以會(huì)議的形式，簽協(xié)議，達(dá)到雙方握手和好的目的。

4.結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)解決林權(quán)權(quán)屬實(shí)現(xiàn)“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”的目標(biāo)，建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，經(jīng)營(yíng)主體到位，責(zé)權(quán)劃分明確，利益保障嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范，監(jiān)管服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度建立適應(yīng)林業(yè)發(fā)展需要的要素市場(chǎng)，形成社會(huì)化服務(wù)體系和有效的森林管護(hù)體系；消除制約林業(yè)發(fā)展的體制障礙，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，賦予林業(yè)以更大的吸引力，調(diào)動(dòng)廣大群眾投身林業(yè)建設(shè)的積極性，建立起政企分開(kāi)，權(quán)責(zé)明晰，規(guī)范運(yùn)行的林業(yè)管理體系，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)曲靖市的林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展健康向上?？筛玫匕l(fā)揮林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等全局工作中的重要作用。