宅基地“三權分置”實現(xiàn)形式初探
——以江蘇省溧陽市為例

楊 葉

（江蘇蘇地仁合土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估測繪造價咨詢有限公司，江蘇 南京 210019）

引言

宅基地是建設用地的重要組成部分，宅基地土地利用強度的高低在一定程度上影響到建設用地的集約利用狀況。在影響宅基地配置的眾多因素中，宅基地制度是極其重要的一項。宅基地制度的改革經(jīng)歷了止地改革、合作化、集體化等方式，宅基地也經(jīng)歷了從私有化到集體化，從自由買賣到限制流轉的過程。

為保障工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，體現(xiàn)計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元結構體制的需要，同時也為了維護社會穩(wěn)定，保障農(nóng)村居民基本的居住需求得到滿足，產(chǎn)生了具有我國國家特色的宅基地使用制度?？梢哉f，現(xiàn)行的宅基地制度在保障我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時保障了農(nóng)戶戶有所居。這樣的宅基地制度主要有以下四個特點：一是宅基地在農(nóng)村村民集體經(jīng)濟組織內部進行無償分配；二是宅基地產(chǎn)權缺失，無收益權和處分權這兩項權能；三是獲得宅基地使用權的農(nóng)民具有對宅基地的無限期使用的權力；四是宅基地以及地上的房屋只能在集體經(jīng)濟組織內部進行交易。

隨著社會轉型和經(jīng)濟社會體制改革不斷深入，農(nóng)村、農(nóng)民不斷分化，農(nóng)民的主要收入來源由務農(nóng)收入逐步轉化為務工收入。家庭生產(chǎn)方式的轉變、農(nóng)民成活方式的變化，使得農(nóng)村社會的流動性逐步增強，從進一步影響了對社會結構的變化。而宅基地作為農(nóng)民生活、居住的主要場所，其居住功能逐步弱化，而財產(chǎn)性功能卻逐步增強。因此，宅基地制度改革也越來越收到農(nóng)民的期盼與期待。

目前的宅基地在使用和管理過程中也存在大量問題。突出表現(xiàn)在宅基地大量閑置、農(nóng)民違規(guī)新占宅基地現(xiàn)象嚴重、部分農(nóng)民的居住權難得到保障、宅基地隱形流轉擾亂±地市場等，為提高宅基地節(jié)約集約利用效果、規(guī)范宅基地管理和保障農(nóng)民權益，中央政府多次提出要完善農(nóng)村宅基地制度。2015年，國家開展土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點，明確了宅基地改革的基本方向。2017年十八大以來，國家加快了宅基地制度的改革步伐，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺相關文件，推進農(nóng)村“三塊地”改革，明確了宅基地改革的基本方向；2017年中央一號文件提出落實宅基地所有權，維護宅基地占有使用權，探索通過出租和合作等方式盤活閑置宅基地的策略；2018年中央一號文件再一次提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”；2019年8月新修訂的《土地管理法》對于宅基地專門增加了鼓勵閑置宅基地及農(nóng)房盤活的條款；2021年中央一號文件又一次提出探索宅基地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式。中央從政策到法律的制定都說明宅基地使用制度改革已經(jīng)迫在眉睫。

宅基地的“三權分置”重塑了宅基地權力關系和產(chǎn)權結構，是宅基地制度改革的重大創(chuàng)新。它在明確宅基地所有權的基礎上，對宅基地具有用益物權和使用權進行了重塑，將其分為宅基地資格權和宅基地使用權。其中，宅基地資格權是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員而享有的權能，農(nóng)戶對其所有的宅基地具有優(yōu)先性、支配性，以抵御各種外在風險，體現(xiàn)的是宅基地的社會保障價值。而宅基地使用權是依法對其享有的占有、使用、收益和處分的權利。宅基地“三權分置”的提出豐富了宅基地的產(chǎn)權體系，通過創(chuàng)設宅基地資格權，在實現(xiàn)宅基地社會保障價值的同時，激發(fā)了宅基地內在的財產(chǎn)性價值。

近些年來，國內多地對于宅基地“三權分置”的實踐形式進行了探索。2017年，浙江省紹興市開展了“閑置農(nóng)房激活計劃”，引入社會資本，采取出租、合作、合資等方式，探索宅基地“三權分置”實現(xiàn)辦法；浙江省義烏市從宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理七個方面進行了制度創(chuàng)新；2018年4月，象山縣制定了《關于推動農(nóng)村宅基地“三權分置”的實施意見》，探索農(nóng)村宅基地“三權分置”，頒發(fā)了浙江省第一本宅基地資格權的不動產(chǎn)權證，對宅基地資格權的實現(xiàn)形式以產(chǎn)權證的方式進行了明確。

本文以溧陽市作為研究對象，自2019年《土地管理法》修編以來，溧陽市積極學習土地三項制度改革試點地區(qū)工作經(jīng)驗，并結合自身實際積極探索宅基地“三權分置”的實現(xiàn)形式，有著較強的創(chuàng)新性和實踐意義。

1.研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

溧陽位于江蘇省南部，蘇、浙、皖三省交界處，位于長江三角洲經(jīng)濟圈幾何中心，東鄰宜興市，西接溧水區(qū)、高淳區(qū)，南與安徽省郎溪縣、廣德縣交界，北與金壇區(qū)、常州市毗連。市域南北長59公里，東西寬45公里，總面積1535平方公里，總人口約80萬。

2019年，項目組隨機抽選了溧陽市37個行政村，按照問卷數(shù)量不低于行政村總戶數(shù)8%的要求，對著37個行政村進行了問卷調查，此次調查共計收到有效問卷2950份。調查內容涉及宅基地利用現(xiàn)狀、宅基地流轉狀況和宅基地流轉意愿等。

2.研究區(qū)宅基地使用現(xiàn)狀

2.1 宅基地利用較粗放

整體來說，溧陽市宅基地在利用上較為粗放，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是存在一戶多宅現(xiàn)象。根據(jù)調查結果，13.72%的受訪農(nóng)戶存在一戶多宅現(xiàn)象，其中自己家私建和建新而未拆舊合計占比就達到了近半數(shù)。二是面積超標現(xiàn)象較多。有近四成的受訪農(nóng)戶宅基地面積大于溧陽市現(xiàn)行的宅基地面積標準。三是部分宅基地閑置不用。有占比14.27%的受訪農(nóng)戶存在宅基地閑置情況。

2.2 宅基地隱形交易時有發(fā)生，宅基地退出形式單一

從調查收集到的宅基地交易樣本可以看出，在經(jīng)濟利益的驅動下，部分農(nóng)民私自非法轉讓宅基地和房屋的現(xiàn)象時有發(fā)生。主要是農(nóng)戶私下交易，也有將居住功能的宅基地改變用途作為經(jīng)營性使用的。另外，宅基地退出的形式較為單一，主要是通過征地拆遷的貨幣補償方式進行宅基地退出。

2.3 宅基地流轉意愿較強

在宅基地流轉方面，近七成的受訪農(nóng)戶在給予合理補償?shù)那疤嵯拢敢馔顺霾挥没蚴情e置的宅基地，而近四成的農(nóng)戶愿意在政策允許的前提下，將目前宅基地置換或遷移到交通更加方便、環(huán)境更好的區(qū)域。

3 研究區(qū)宅基地“三權分置”實現(xiàn)形式

3.1 落實宅基地所有權，提升鄉(xiāng)村空間價值

法律明確，宅基地所有權屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。作為宅基地的所有權人，農(nóng)民集體依法享有對宅基地的占有、使用、收益和處分的權利，而在實踐操作中，農(nóng)民集體組織將宅基地無償分配給農(nóng)戶，而后宅基地的權利實際由農(nóng)戶享有，農(nóng)民集體組織僅僅是名義上的所有權人，這造成了所有權權利的“虛化”。溧陽市在宅基地所有權實現(xiàn)形式上，針對所有權“虛化”的現(xiàn)象，從三個方面落實了宅基地所有權。一是顯化宅基地的資產(chǎn)價值。據(jù)統(tǒng)計，溧陽市宅基地面積占建設用地總面積比例為33.67%，在建設用地需求不斷增加，土地取得成本不斷提高的背景下，溧陽市擬通過編制宅基地基準地價，明確各個區(qū)域宅基地地價。體現(xiàn)宅基地使用權價值，進而明確了農(nóng)民集體組織的所有者權益。二是參與宅基地增值收益分配。通過采取“有償選位、擇位競價”的方式，對于同一塊宅基地有多個申請者或申請者需行宅基地選位的，采取競價的方式，由此獲取的收益歸農(nóng)民集體所有。另外，宅基地進行流轉的過程中，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有者，參與土地流轉帶來的增值收益的分配，這也是宅基地所有權價值的實現(xiàn)形式。三是嚴格宅基地審批和管理。宅基地所有權“虛化”的主要原因之一是宅基地所有者并未行使所有者權力。集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有者僅對宅基地進行分配，并未參與宅基地的在分配之后的管理工作。溧陽市通過編制村莊規(guī)劃，為宅基地審批與管理提供了依據(jù)。

3.2 完善宅基地資格權，保障農(nóng)民戶有所居

宅基地資格權的創(chuàng)設主要是為了實現(xiàn)宅基地繼續(xù)承擔農(nóng)戶的居住保障功能的作用，保障農(nóng)民“不失所”。宅基地資格權具有很強的身份屬性，其權利主體是農(nóng)戶，是個人，只有享有資格權的農(nóng)戶才有權利可以申請宅基地，資格權是農(nóng)戶獲取宅基地使用權的前置條件，它形成于宅基地分配階段，落地前享有分配的資格，落地后則享有實實在在的使用權。溧陽市經(jīng)濟發(fā)達，城鎮(zhèn)化率高，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象較多，農(nóng)戶宅基地流轉意愿較強，針對這些現(xiàn)象，溧陽市在宅基地資格權上做文章，在農(nóng)戶“不失所”的前提下，保障農(nóng)民“戶有所居”。一是完善宅基地資格權退出和置換機制。對于享有宅基地資格權的農(nóng)戶，無論資格權是否落地，在農(nóng)民集體組織允許的情況下均可申請資格權退出，退出的宅基地資格權可置換資格權權票，也可以選擇不同形式的權益置換，如貨幣置換、住宅置換或養(yǎng)老社保置換等。二是引導宅基地資格權遷移。為促進土地節(jié)約集約利用，控制宅基地使用規(guī)模，溧陽市鼓勵“非規(guī)劃保留村”的農(nóng)戶將享有的宅基地資格權遷移至“規(guī)劃發(fā)展村”，跨行政村遷移的農(nóng)戶不再享有原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員宅基地資格權。三是創(chuàng)新優(yōu)秀人才加入機制。對于杰出鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型、服務型、工匠型等各類優(yōu)秀人才，探索外來人才融入鄉(xiāng)村激勵機制，吸引優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。實現(xiàn)優(yōu)秀人才享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“新村民”資格。

3.3 擴展宅基地使用權，激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)

宅基地“三權分置”提出要放活宅基地使用權，其實質是要通過使用權在不同主體之間的流轉而產(chǎn)生經(jīng)濟效益，從而實現(xiàn)宅基地使用權的財產(chǎn)價值。因此“三權分置”政策下的宅基地使用權雖然在名稱上與原來的相同，但是兩者在權利主體和權利內容上卻有著較大的差別?！叭龣喾种谩闭呦碌恼厥褂脵嗟臋嗬黧w更加多元化，打破了原來宅基地使用權主體僅限于農(nóng)民集體組織內部的局限，為最大程度的釋放宅基地使用權權能，激活農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”打開了突破口。溧陽市旅游經(jīng)濟發(fā)達，全市“茶社”、“農(nóng)家樂”等鄉(xiāng)村經(jīng)營性用地需求量較大，受利益驅使，農(nóng)戶宅基地私下交易的現(xiàn)象時有發(fā)生。針對此現(xiàn)象，溧陽市從以下幾個方面著手，擴展宅基地使用權，保障農(nóng)戶利益不受損。一是允許宅基地調整用途后進入市場交易。根據(jù)村莊規(guī)劃成果，對于規(guī)劃為經(jīng)營性用地的宅基地，允許調整用途為集體經(jīng)營性建設用地后，就地入市；對于零星、分散的集體經(jīng)營性建設用地，可由農(nóng)民集體組織進行土地復墾，復墾后允許異地調整入市。二是推動宅基地使用權入股。鼓勵農(nóng)民通過入股、出租、合作經(jīng)營或委托經(jīng)營等方式，利用宅基地使用權獲取經(jīng)營性或財產(chǎn)性收入，也鼓勵農(nóng)民利用宅基地使用權投資經(jīng)營性項目，將宅基地使用權轉化為股權。

4.結語

溧陽市對宅基地“三權分置”實現(xiàn)形式的探索仍然處于初級階段，后期仍需制定更加詳細的實施細則來推動宅基地“三權分置”的實現(xiàn)。宅基地制度作為中國土地制度中一項獨特的制度安排，在很長一段時間內起到了穩(wěn)定社會、福利保障等重要作用。宅基地“三權分置”是新時期背景下，符合我國特殊國情的制度改革，“三權分置”在確保集體所有權改變、農(nóng)戶利益不受損的前提下，能有效管控宅基地規(guī)模、拓寬農(nóng)民增收渠道，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。不同地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展水平和宅基地使用狀況的影響，“三權分置”制度會面臨不同的問題，因此，如何實現(xiàn)宅基地“三權分置”各地在參考其他地區(qū)做法的基礎上還需因地制宜、因城施策。