流域橫向生態(tài)補償?shù)拇嬖诨A(chǔ)與法律問題研究*

湯 謙

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221100）

生態(tài)可持續(xù)發(fā)展是各領(lǐng)域長期發(fā)展的共同目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟是國家治理的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)國家能否穩(wěn)定運行并充滿活力。在水資源保護和發(fā)展領(lǐng)域，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系是重中之重。生態(tài)補償具有協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護間矛盾的重要價值，以經(jīng)濟手段對維護生態(tài)價值的主體和行為進行激勵，為其提供發(fā)展過程中的物質(zhì)支持，同時將生態(tài)系統(tǒng)價值通過貨幣進行表現(xiàn)[1]，達到保護整個流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的效果。

1 流域生態(tài)補償?shù)奶厥庑?/h2>

1.1 流域本身的特殊性

在某一流域內(nèi)，流經(jīng)河流的上下游是一個不可分的整體，上下游流經(jīng)地區(qū)都負有保護水資源的天然義務(wù)，流域內(nèi)的生態(tài)問題必然應(yīng)立足于整體視角進行觀察。上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境往往易受損害，在環(huán)境保護方面對政府、社會的要求更高，而經(jīng)濟基礎(chǔ)相對比較薄弱，經(jīng)濟發(fā)展可能相對緩慢，為修復(fù)生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟付出的經(jīng)濟代價比較高昂，經(jīng)濟落后的上游地區(qū)甚至無法獨立負擔(dān)這筆較大的經(jīng)濟支出[2]。

1.2 生態(tài)問題的特殊性

流域的生態(tài)問題主要體現(xiàn)為水土流失嚴重、土質(zhì)松散且缺乏黏性、土壤沙化現(xiàn)象明顯、易積水等[3]，并且，由于水資源流動性強，難以進行水土保持，生態(tài)環(huán)境容易嚴重惡化。生態(tài)系統(tǒng)對人類和社會的價值無法用金錢來衡量，而人類為了保護生態(tài)所失去的潛在發(fā)展機會可以通過經(jīng)濟得到補償，因此流域生態(tài)補償機制應(yīng)運而生。當(dāng)一方主體進行活動影響了流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，從而間接影響到利益相關(guān)者對該服務(wù)功能的評價時，通過補償來協(xié)調(diào)行為者與利益相關(guān)者的利益，推動流域生態(tài)繼續(xù)治理和逐步建設(shè)。

1.3 補償手段的特殊性

流域生態(tài)補償考慮的主要因素是利用生態(tài)保護的成本以及補償手段能否獲得生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值[4]，因此通過政府行政管理和規(guī)制更易實現(xiàn)補償?shù)母咝裕哂泄ㄌ卣鞯目v向宏觀調(diào)節(jié)手段能有效化解矛盾。作為生態(tài)補償財政收入主要來源的政府資金原則上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)專項性，但現(xiàn)實中流域生態(tài)補償資金卻主要依賴于財政轉(zhuǎn)移支付，較少的地方政府建立起生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯Y金，對于那些已實現(xiàn)專項投入的地方政府，其投入的資金也十分有限。

2 流域橫向生態(tài)補償?shù)谋匾?/h2>

2.1 現(xiàn)實需要

在同一流域內(nèi)上游生態(tài)破壞將直接導(dǎo)致下游地區(qū)出現(xiàn)同樣嚴重的生態(tài)威脅，上游地區(qū)應(yīng)對給下游地區(qū)造成的損害進行賠償。但與此同時，對上游生態(tài)進行的保護也會使下游地區(qū)受益。這就要求對上下游建立聯(lián)動性的生態(tài)補償機制，在下游地區(qū)受到額外生態(tài)保護利益的情況下，促使其對上游地區(qū)進行補償，帶動上游地區(qū)共同發(fā)展。

在補償?shù)倪^程中，上下游之間、各地區(qū)之間缺乏有效溝通，補償方案對相關(guān)者的利益不能完全兼顧[5]，流域內(nèi)上下游地區(qū)之間無法形成理想化的關(guān)系，水資源利用時引發(fā)的糾紛不斷深化，且經(jīng)濟發(fā)展需求隨著經(jīng)濟發(fā)展水平持續(xù)提高，對環(huán)境保護也提出了更加嚴格的要求[6]。因此，建立上下游協(xié)同的生態(tài)補償機制具有重要意義。

因為該協(xié)同機制涉及廣泛的地域范圍和眾多的利益相關(guān)者，僅依靠政府的力量是無法實現(xiàn)的，實施效果也難以達到最優(yōu)，且單一的資金來源和補償手段也不符合環(huán)境法上的“誰受益，誰補償”原則。因此，既需要各級政府增加財政投入，還應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置與生態(tài)運行中的作用，促進利益相關(guān)者廣泛參與橫向生態(tài)補償。在縱向生態(tài)補償機制成為主流且難以實現(xiàn)較大突破的情境下，探索出對公共利益更適宜的橫向生態(tài)補償機制迫在眉睫，后者具有不同于前者的市場性。河流上下游地方政府代理簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議，能夠貫徹落實受益者補償、損害者擔(dān)責(zé)的雙重原則。

2.2 法理基礎(chǔ)

2.2.1 公平與效率價值提供理論支撐

如果說縱向生態(tài)補償機制是政府主導(dǎo)型的補償，即政府對上游地區(qū)進行資金補給，那么橫向生態(tài)補償機制可以稱為市場調(diào)控型的補償，即在市場環(huán)境下，流域上下游地區(qū)之間進行“交易”，后者對流域生態(tài)保護更加具有效益性。通過明確上下游地區(qū)的權(quán)利和義務(wù)，不僅有利于調(diào)節(jié)上下游因利益支配而產(chǎn)生的緊張關(guān)系，還增強二者的能動性，使生態(tài)服務(wù)得以在二者之間被公平分配，同時也緩解了政府的補償壓力，大大提升了補償效率。由此得以發(fā)現(xiàn)，法律實施中注重的公平與效率，為橫向生態(tài)補償機制的建立提供了理論支撐。

2.2.2 利益衡量原理推動機制實施

在流域橫向生態(tài)補償中，調(diào)節(jié)上下游地區(qū)的經(jīng)濟與生態(tài)關(guān)系，實際上契合了法律運行過程中的利益衡量原理。法律通過調(diào)整行為主體的利益沖突實現(xiàn)對社會的管理，發(fā)揮出對個體的制約作用。流域橫向生態(tài)補償機制通過市場交易對上游地區(qū)進行生態(tài)環(huán)境修復(fù)和經(jīng)濟幫助，并實現(xiàn)對下游地區(qū)的利益保護，將利益衡量原理得到充分實施，使經(jīng)濟與生態(tài)在上下游的自主調(diào)控中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[7]。

2.2.3 社會有序與補償機制相輔相成

法律制度要求滿足人們對有序社會狀態(tài)的需要，并且，社會有序也是制度運行狀況良好的結(jié)果。流域橫向生態(tài)補償一方面約束上游地區(qū)的不正當(dāng)排污行為，使其所造成的下游生態(tài)破壞現(xiàn)象盡可能減少，緩解上下游地區(qū)之間的生態(tài)相關(guān)問題矛盾，實現(xiàn)流域內(nèi)上下游生態(tài)共建共享與和諧共存，從而為居民安居樂業(yè)和國家長治久安創(chuàng)造外在條件；另一方面，具體而言，橫向生態(tài)補償滿足了上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，保障了下游地區(qū)的環(huán)境權(quán)，通過對上下游地區(qū)的分別調(diào)控，實現(xiàn)了法律維護社會秩序的重要價值。

3 流域橫向生態(tài)補償?shù)姆蓡栴}

3.1 流域橫向生態(tài)補償協(xié)議的法律關(guān)系

對流域內(nèi)上下游間實施橫向生態(tài)補償不僅有利于實現(xiàn)上下游資源的公平再分配，也有助于減緩上游的貧困壓力，更能起到保護水資源、促進人水共生的作用。生態(tài)補償?shù)亩嘀毓δ芤馕吨鴻M向生態(tài)補償協(xié)議法律關(guān)系中的主體、客體、內(nèi)容具有豐富性。

3.1.1 多元性主體

相比其他法律關(guān)系較為單一性的主體，橫向生態(tài)補償協(xié)議的雙方主體應(yīng)當(dāng)具有多元性。根據(jù)主體在法律關(guān)系中發(fā)揮的不同作用，可分為補償主體、受償主體和監(jiān)督主體[8]。

水資源始終由國家所有，所以國家始終對生態(tài)補償承擔(dān)道義上的責(zé)任，但由于其不直接參與生態(tài)補償法律關(guān)系之中，具體實施補償、提供資金支持的不一定是責(zé)任主體國家，而由政府集中統(tǒng)一代理其行使權(quán)利和履行義務(wù)。不管是自然人、企業(yè)還是社會組織，只要參與生態(tài)補償、承擔(dān)補償責(zé)任的主體就是補償主體。

由于在流域內(nèi)實施橫向生態(tài)補償?shù)慕K極目標(biāo)是保護河流上下游的生態(tài)環(huán)境，所以生態(tài)環(huán)境始終是受償主體，并且是生態(tài)補償機制的長遠受益者。對于直接獲得補償利益的河流上游地區(qū)的各主體來說，其通過與下游地區(qū)簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議，彌補了短期經(jīng)濟空缺，促進自身經(jīng)濟發(fā)展，因此也屬于受償主體。

橫向協(xié)議的簽訂雖具有一定的自主性，但也應(yīng)當(dāng)在政府的監(jiān)管和市場的調(diào)節(jié)下進行。在生態(tài)補償?shù)娜^程中，都應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督主體的存在，以確保補償資金正常投入。在協(xié)議簽訂前的決策過程中，監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)事前監(jiān)管，確保生態(tài)補償?shù)目蓪嵤┬?；在協(xié)議雙方開始履行時，監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)同步監(jiān)管，提高生態(tài)補償?shù)男б嫘?；在協(xié)議雙方基本權(quán)利義務(wù)履行完畢時，監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)適時監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)履行過程對環(huán)境和利益相關(guān)方的潛在威脅，并及時通知當(dāng)事方。

3.1.2 復(fù)雜性客體

橫向生態(tài)補償法律關(guān)系與傳統(tǒng)法律關(guān)系并無兩樣，不能因為其屬于新型社會治理的產(chǎn)物而脫離于傳統(tǒng)法律存在。因此，這里的客體根據(jù)生態(tài)補償?shù)碾p重功能也應(yīng)當(dāng)分為兩部分，一對應(yīng)生態(tài)補償?shù)淖罱K受益者，即由客觀物質(zhì)組成的外部生態(tài)系統(tǒng)作為“物”而成為客體；二對應(yīng)生態(tài)補償?shù)闹苯邮芤嬲?，即受到?jīng)濟補償?shù)暮恿魃嫌蔚貐^(qū)，其根據(jù)橫向協(xié)議而實施生態(tài)保護或放棄損害生態(tài)的發(fā)展機會的行為[9]，以及其接受的財產(chǎn)和財產(chǎn)性利益均是該法律關(guān)系的客體。

3.1.3 對等性內(nèi)容

流域橫向生態(tài)補償法律關(guān)系內(nèi)容就是指上下游分別享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。上游地區(qū)具有獲得生態(tài)補償和合理利用水資源的權(quán)利，在利用的同時要考慮下游的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，不能以犧牲下游地區(qū)的生態(tài)作為自己發(fā)展的代價，因此上游地區(qū)具有對流域進行綜合治理和生態(tài)保護的義務(wù)。

下游地區(qū)的權(quán)利是保護自己不受上游地區(qū)的生態(tài)威脅以此獲得優(yōu)質(zhì)的水資源。當(dāng)上游流入的水資源未達到約定的標(biāo)準時，下游有權(quán)要求上游給予生態(tài)賠償費，實質(zhì)上是要求上游地區(qū)的政府履行橫向補償協(xié)議的違約責(zé)任。下游地區(qū)的義務(wù)是當(dāng)流入的水資源達標(biāo)時對采取生態(tài)保護措施的上游地區(qū)支付補償費用。

3.2 流域橫向生態(tài)補償協(xié)議的定性

3.2.1 與行政協(xié)議的關(guān)系

河流上下游政府簽訂的協(xié)議不屬于行政協(xié)議。行政協(xié)議的雙方分別為行政主體和行政相對人，具有行政性和合同性。補償協(xié)議的雙方均為政府，不存在管理與被管理的屬性，盡管同樣是意思自治的結(jié)果，但任何一方都不具備單方變更或解除的權(quán)利。

3.2.2 與民事合同的關(guān)系

流域上下游簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系本質(zhì)是民事財產(chǎn)關(guān)系[10]，是為了調(diào)整水資源分配問題和實現(xiàn)生態(tài)保護目的而存在的，其資金的轉(zhuǎn)移利用具有民事合同的債權(quán)屬性，并且是雙方在意思自治的前提下訂立的，與民事合同相似。然而，協(xié)議雙方是上下游的地方政府，雖然地方政府之間的地位平等，但不滿足民事合同雙方均應(yīng)為市場機制下的私主體的要求，其促進公平和保護公共利益的公共屬性也表明其無法作為普通的民事合同而存在。

3.3 橫向生態(tài)補償?shù)臓幾h解決辦法

首先，因為補償協(xié)議的意思自治屬性，雙方可以自主進行協(xié)商。在無法達成一致意見的情況下，基于生態(tài)補償法律關(guān)系主體的特殊性，不能參照民事訴訟或行政訴訟程序解決。此類爭議屬于政府實施過程中產(chǎn)生的爭議，因為涉及公共利益，可以尋求共同的上級政府進行審查處理。

4 結(jié)語

水資源屬于國家所有，河流上下游地區(qū)都負有保護水資源的義務(wù)，對水資源的利用也必須以保護生態(tài)為前提。目前生態(tài)補償機制因為公益性、外部性、低效益性和高風(fēng)險性的特點，生態(tài)補償機制尚不健全，難以吸納較多的社會資本，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方的權(quán)利。流域橫向生態(tài)補償?shù)淖罱K目的是在市場調(diào)節(jié)和意思自治的基礎(chǔ)上用經(jīng)濟效益衡量修復(fù)成本，保護生態(tài)環(huán)境。對于河流上下游來說，要明確生態(tài)補償法律關(guān)系的具體內(nèi)容，對橫向協(xié)議進行定性，認識到其與行政協(xié)議以及民事合同的區(qū)別和聯(lián)系，明確發(fā)生爭議時的解決辦法。