長沙市推行水土保持“三化”管理的實(shí)踐與探索

廖森勝，彭鵬飛，楊海斌

[1.長沙市水利局 行政審批和政務(wù)服務(wù)處(水土保持處)，湖南 長沙410000；2.湖南省水利廳 水土保持處，湖南 長沙 410000； 3.長沙市水土保持預(yù)防監(jiān)測站，湖南 長沙 410000]

長沙是湖南省省會(huì)，位于湖南省東部偏北，是長江中游地區(qū)重要的中心城市，全國“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、中國重要的糧食生產(chǎn)基地，長江中游城市群和長江經(jīng)濟(jì)帶重要的節(jié)點(diǎn)城市,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目較多，開發(fā)強(qiáng)度較大，平均每年在建的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目有2 500個(gè)，擾動(dòng)面積約150 km2，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管任務(wù)艱巨。通過推行水土保持“三化”管理，長沙生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了管理全覆蓋，審批、監(jiān)管和防治措施進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)模式，問題項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)、核查、處置基本信息化，開創(chuàng)了長沙生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作新局面。

1 管理對(duì)象“網(wǎng)格化”

(1)劃定責(zé)任區(qū)域，實(shí)行網(wǎng)格化管理。以街道(社區(qū))、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等行政區(qū)域?yàn)楣芾砭W(wǎng)格，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“網(wǎng)格化”分區(qū)管理。在管理區(qū)域設(shè)立水土保持工作信息員和志愿者，通過專業(yè)培訓(xùn)后持證上崗，主要工作內(nèi)容是對(duì)已開工的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行信息采集。主要采集在建項(xiàng)目水土保持方案編制情況，水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納情況，水土保持組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)測、監(jiān)理工作落實(shí)情況和現(xiàn)場水土保持措施布設(shè)情況，水土流失情況，等等。收集信息后及時(shí)向水土保持管理部門反饋，有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管無死角。目前，長沙已在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目較多的街道(社區(qū))、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建立管理網(wǎng)格126個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域全覆蓋。

(2)推行權(quán)力下放，審批事項(xiàng)就近辦。出臺(tái)《長沙市人民政府關(guān)于印發(fā)長沙市行政權(quán)力下放、承接和運(yùn)行管理暫行辦法的通知》(長政發(fā)〔2020〕4號(hào))，按照網(wǎng)格劃定區(qū)域，推進(jìn)權(quán)力下放、就近審批。將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批、水土保持設(shè)施驗(yàn)收備案及日常監(jiān)管權(quán)力全部下放，市級(jí)審批項(xiàng)目下放到工業(yè)園區(qū)、新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等網(wǎng)格內(nèi)管理委員會(huì)審批，工業(yè)投資類項(xiàng)目和小型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目下放到各區(qū)(縣)審批，湖南自貿(mào)區(qū)長沙片區(qū)將國家、省、市權(quán)限同時(shí)下放到所在區(qū)(縣)和各類園區(qū)審批，既縮短了群眾辦事距離，實(shí)現(xiàn)了審批事項(xiàng)不出園，提升了項(xiàng)目落地速度，也方便了項(xiàng)目審批后的日常監(jiān)管。

(3)開展區(qū)域評(píng)估，實(shí)行承諾制審批。認(rèn)真貫徹《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號(hào))，按照湖南省水利廳關(guān)于印發(fā)《湖南省水土保持區(qū)域評(píng)估工作導(dǎo)則(試行)》(湘水函〔2019〕210號(hào))的通知，在各類開發(fā)區(qū)全面推行水土保持區(qū)域評(píng)估，落實(shí)水土保持措施，防范“五通一平”時(shí)期水土流失。對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目推行水土保持方案承諾制或備案制審批，促進(jìn)項(xiàng)目落地。2020年，長沙順利完成了12個(gè)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)區(qū)域評(píng)估工作，率先在各類開發(fā)區(qū)網(wǎng)格落實(shí)了水土保持方案承諾制審批，年度承諾事項(xiàng)辦理率47.6%，平均審批時(shí)間由原來的35天縮短到5天以內(nèi)，既方便了辦事群眾，也將主管部門的工作重心由“事前審批”轉(zhuǎn)移到“事后監(jiān)管”上，提高了網(wǎng)格化管理質(zhì)量。

2 管理措施“標(biāo)準(zhǔn)化”

(1)優(yōu)化辦理程序，行政審批“標(biāo)準(zhǔn)化”。貫徹落實(shí)《湖南省水利廳辦公室關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批服務(wù)指南的通知》(湘水辦〔2020〕23號(hào))精神，在全市范圍推行水土保持方案標(biāo)準(zhǔn)化審批，將審批程序、申請(qǐng)資料、辦理時(shí)限、批文模式等進(jìn)行規(guī)范，做到了材料、格式、程序、標(biāo)準(zhǔn)四統(tǒng)一。辦事群眾可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入長沙市“多規(guī)合一”投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)遞交審批資料，發(fā)起審批申請(qǐng)；審批機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)內(nèi)容，嚴(yán)格按程序組織現(xiàn)場勘查、方案技術(shù)審查、行政審批辦理、出窗送達(dá)等工作。審批辦理時(shí)間、工作內(nèi)容、文書制作全部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)技術(shù)審查合格的項(xiàng)目全部一次性辦結(jié)。整個(gè)審批環(huán)節(jié)全程實(shí)行網(wǎng)上辦理、對(duì)外公開，接受社會(huì)監(jiān)督。標(biāo)準(zhǔn)化的審批服務(wù)，規(guī)范了審批流程，防范了人為干預(yù)，提高了審批效率，規(guī)避了廉政風(fēng)險(xiǎn)。

(2)打造樣板工程，水保措施“標(biāo)準(zhǔn)化”。為適應(yīng)城市快速化發(fā)展的新特點(diǎn)、新需求，長沙探索對(duì)房建、城市道路等一些相對(duì)簡單且比較常見的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，推行水土保持措施標(biāo)準(zhǔn)化。在項(xiàng)目現(xiàn)場統(tǒng)一布設(shè)圍擋、排水、沉沙、苫蓋、植物措施等，并將其制作成示范圖樣，印發(fā)到其他項(xiàng)目現(xiàn)場。建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理監(jiān)測單位只要照樣“復(fù)制”和管理，就能起到良好的水土流失防治作用，大大提高了可操作性。此外，這一辦法作為解決部分項(xiàng)目未取得水土保持方案提前開工的補(bǔ)救措施非常有效，對(duì)一些因?yàn)楣て诰o短時(shí)間內(nèi)難以辦理方案審批又不得不開工建設(shè)的項(xiàng)目防治水土流失，也發(fā)揮了很好的作用。同時(shí)，對(duì)已經(jīng)編制了水土保持方案的常見項(xiàng)目推行標(biāo)準(zhǔn)化管理，也有很好的參考價(jià)值。有的項(xiàng)目雖編制了方案，但由于方案文本厚、數(shù)量有限，因此難以實(shí)際用于項(xiàng)目現(xiàn)場。標(biāo)準(zhǔn)化圖樣可以發(fā)放到建設(shè)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測等工作人員手上，且攜帶方便、簡單易學(xué)、可操作性強(qiáng)，非常利于施工單位照樣施工，深受大家歡迎。2021年上半年，長沙各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)推出標(biāo)準(zhǔn)化典型項(xiàng)目28個(gè)，印發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化措施示范圖樣3萬余份，收到了很好的成效。

(3)完善法規(guī)制度，監(jiān)督管理“標(biāo)準(zhǔn)化”。根據(jù)水利部對(duì)水土保持工作的新要求，長沙緊密結(jié)合實(shí)際，積極開展水土保持制度建設(shè),三年內(nèi)印發(fā)工作文件7個(gè)，著力將水土保持管理全面引入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化的軌道。文件著重規(guī)范了發(fā)改、規(guī)劃、住建等部門項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、開工等信息推送，讓水利部門及時(shí)掌握項(xiàng)目狀況，以便及早介入管理。對(duì)各類工業(yè)園區(qū)、新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)推行區(qū)域評(píng)估、統(tǒng)一監(jiān)測、第三方監(jiān)管服務(wù)等創(chuàng)新舉措，解決園區(qū)人員少、要求高、管理難的突出問題，助力各類園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。將水土保持設(shè)施驗(yàn)收回執(zhí)作為工程建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合驗(yàn)收核驗(yàn)資料，堵塞生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未驗(yàn)先投的漏洞。完善水土保持工作考核機(jī)制，將水土保持工作納入?yún)^(qū)縣、園區(qū)績效考核，促進(jìn)工作落實(shí)。規(guī)范執(zhí)法管理，對(duì)違法違規(guī)問題，落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化辦案流程，確保辦案質(zhì)量。目前，長沙已完成了《長沙市水土保持管理辦法》起草工作，將于2021年底以政府規(guī)章的形式出臺(tái)，全面吸收水利部重要文件精神，作為《中華人民共和國水土保持法》的重要補(bǔ)充，讓長沙水土保持工作全面步入規(guī)范化管理軌道。

3 管理手段“信息化”

(1)利用衛(wèi)星遙感全面監(jiān)管。長沙自2017年起，率先在全域范圍內(nèi)推行了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”遙感監(jiān)管工作，也是省內(nèi)唯一推行信息化技術(shù)監(jiān)管生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的地級(jí)市。通過衛(wèi)星遙感技術(shù)，對(duì)行政區(qū)域內(nèi)在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)地表和水土流失狀況進(jìn)行無死角監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題圖斑信息，經(jīng)網(wǎng)格管理員與項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫比對(duì)后，進(jìn)行現(xiàn)場核查處置，解決問題，實(shí)現(xiàn)了人管與技防有機(jī)結(jié)合。衛(wèi)星遙感監(jiān)管對(duì)于發(fā)現(xiàn)人為擾動(dòng)地表、糾正違法行為、預(yù)防水土流失發(fā)揮了積極有效的作用。近三年來，長沙平均每年通過遙感區(qū)域監(jiān)管發(fā)現(xiàn)疑似問題項(xiàng)目線索500余個(gè)，實(shí)際處置解決“未批先建”“未驗(yàn)先投”和水土流失問題項(xiàng)目300余個(gè)，衛(wèi)星遙感監(jiān)管已成為長沙水土保持最重要的科技監(jiān)管手段。

(2)推行項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)共享。近年來，水利部、湖南省水利廳相繼開發(fā)建設(shè)了水土保持信息管理系統(tǒng)，這對(duì)于推進(jìn)水土保持大數(shù)據(jù)管理發(fā)揮了積極作用。但市、縣和網(wǎng)格管理員由于管理層級(jí)權(quán)限問題，大數(shù)據(jù)信息使用非常有限。為了有效解決這一問題，長沙啟動(dòng)了市級(jí)水土保持管理數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)，旨在將水利部、省水利廳遙感影像數(shù)據(jù)和長沙市發(fā)改、住建等部門掌握的項(xiàng)目信息，通過這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行整合，打通部門之間、上下級(jí)之間信息互通聯(lián)系渠道，共享信息成果，實(shí)時(shí)掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)管理手段由傳統(tǒng)模式向“信息化”轉(zhuǎn)換，讓違法行為無處遁形。通過信息化的管理手段，將問題項(xiàng)目線索通過平臺(tái)及時(shí)推送至縣級(jí)、園區(qū)管理部門和網(wǎng)格管理員，減少問題線索處置環(huán)節(jié)，提高辦事時(shí)效性。同時(shí)，基層單位通過現(xiàn)場核查、組織整改，再將項(xiàng)目位置、矢量紅線、項(xiàng)目審批、水土流失狀況等信息反饋到平臺(tái)，全流程通過一套系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，方便快捷，省時(shí)省力。

(3)采取人機(jī)結(jié)合排解難題。對(duì)衛(wèi)星遙感發(fā)現(xiàn)的疑似問題圖斑，還需要由專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行識(shí)別、解析，才能提供給管理部門使用。對(duì)疑似問題圖斑也需要專業(yè)的隊(duì)伍進(jìn)行現(xiàn)場技術(shù)核查。長沙市每年投入近100萬元，采取第三方服務(wù)的方式引進(jìn)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，人機(jī)結(jié)合，有效解決了這個(gè)問題。第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)技術(shù)力量雄厚、人員充足，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)圖斑、解析圖斑、分類推送、現(xiàn)場核查，縮短了問題項(xiàng)目的處置時(shí)間。處置過程中，對(duì)沒有違規(guī)的項(xiàng)目上傳證據(jù)后銷號(hào)，對(duì)確實(shí)存在違規(guī)問題的項(xiàng)目，再由網(wǎng)格管理單位下達(dá)整改通知書，限期整改后上傳資料銷號(hào)，形成了問題項(xiàng)目從發(fā)現(xiàn)、核查、整改到銷號(hào)的完整工作鏈。對(duì)力量不足的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，采取上門服務(wù)的方式，幫助問題項(xiàng)目整改和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2020年，全市委托技術(shù)服務(wù)單位共組織現(xiàn)場核查680余次，開展現(xiàn)場服務(wù)57次，有效處置問題項(xiàng)目405個(gè)，深受各類園區(qū)歡迎。

加強(qiáng)水土保持監(jiān)管，減少水土流失，保證生態(tài)安全，是新形勢下長沙全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的有益探索。三年來，全市上下共同努力，處置“未批先建”“未批先棄”“未驗(yàn)先投”等問題項(xiàng)目1 452個(gè)，追繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)2 160余萬元，將17個(gè)項(xiàng)目移送執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理，將35家單位列入“重點(diǎn)關(guān)注名單”進(jìn)行信用懲戒，特別是通過廣泛宣傳、上門服務(wù)，使水土保持公眾認(rèn)知度、重視度、參與度顯著提升，水土保持工作開創(chuàng)了全新局面。未來，在水利部、湖南省水利廳的指導(dǎo)下，長沙將繼續(xù)發(fā)揮省會(huì)城市的獨(dú)特優(yōu)勢，緊扣水利部“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”的部署要求，創(chuàng)新更多舉措，創(chuàng)造更多經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)力推進(jìn)水土保持工作向更高層次邁進(jìn)，助力湖南“三高四新”大發(fā)展。