鄉(xiāng)村振興背景下傳統(tǒng)鄉(xiāng)村柔性治理模式創(chuàng)新研究*

褚業(yè)嫻

（巢湖學院經(jīng)濟與法學學院，安徽 合肥 238000）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的一項重大決策部署。作為新時期“三農(nóng)”事業(yè)提綱挈領的制度安排，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進進行了部署。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的進程，我國鄉(xiāng)村社會的社會基礎和治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)產(chǎn)生了較為明顯的變化。農(nóng)村人口向城市的流動、熟人關(guān)系網(wǎng)絡的弱化、基層社會國家政權(quán)的建設、村干部的職業(yè)化和行政化等，形塑了當前鄉(xiāng)村社會治理的基本格局，并且以“公事公辦”的規(guī)則化治理替代了傳統(tǒng)的“公事私辦”的情感治理。雖然規(guī)則治理帶來了鄉(xiāng)村社會治理的公平化，卻也有礙于基層社會治理效率的提升。對于鄉(xiāng)村社會而言，基層社會治理既要注重以規(guī)則、程序等為主要特征的規(guī)則治理，也要注意到以情感、關(guān)系等為特征的柔性治理在鄉(xiāng)村社會治理中的重要作用。

1 柔性治理的概念及價值

柔性治理，是相對于剛性治理而言的一種整體性治理形態(tài)[1]。作為基層社會治理的重要方式之一，柔性治理受到鄉(xiāng)村社會人口結(jié)構(gòu)、社會基礎、治理結(jié)構(gòu)等多重因素的影響。

柔性治理，是發(fā)端于管理學領域的一個重要概念。這一概念的產(chǎn)生，與政府失靈緊密聯(lián)系在一起。在20世紀30年代，為了解釋經(jīng)濟周期性動蕩對于企業(yè)所產(chǎn)生的影響，“組織柔性化”的概念得以產(chǎn)生。之后，為了克服科層體制基于體制膨脹、過分剛性、技術(shù)統(tǒng)治等因素所帶來的管理危機，皮埃爾等人提出了柔性治理模式來倡導政府和社會之間的合作，以應對無法管制的環(huán)境。從國內(nèi)研究來看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的提出，其本質(zhì)上對政府的社會治理提出了新的挑戰(zhàn)和要求。特別是在改革開放進入深水區(qū)之后，社會環(huán)境的極端復雜性、社會的不確定性與日俱增，剛性治理已經(jīng)難以滿足政府治理社會的需求，柔性治理的產(chǎn)生也就具備了理論基礎和現(xiàn)實需求。

從社會實踐的視角出發(fā)，柔性治理的功能研究大體上遵循著兩條路徑。1）在宏觀層面，柔性治理增強了國家解決復雜的社會問題的能力，重新定位國家、社會與個體之間的關(guān)系。在計劃經(jīng)濟時期，國家對于社會與個體的強制性管理方式雖然取得了積極的成效，卻也造成了一些不可回避的問題，諸如使得社會和群眾的自主性以及積極性受到了限制，并混淆或者模糊了公私之間的界限。特別是回應多樣的、動態(tài)的、復雜的社會問題，柔性治理不僅關(guān)注市場，也關(guān)注社會，為政府解決新的問題提供了新的治理方式。2）在微觀層面，柔性治理被引入到企業(yè)治理、社會組織管理、城鄉(xiāng)社區(qū)治理等具體的實踐領域之內(nèi)，用來滿足具有差異性的個體需求。特別是伴隨著鄉(xiāng)村社會秩序的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會的剛性治理逐漸難以滿足群眾的生產(chǎn)和生活需求，需要柔性治理彌補剛性治理的不足。

柔性治理重新建構(gòu)了城鄉(xiāng)社會的“雙軌”體制。柔性治理打破了這種控制與被控制的自上而下的關(guān)系，實現(xiàn)了多主體之間的平等互動與相互協(xié)商。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村社會治理中應該跳出政府單向式的管理思維，代之以多主體參與的柔性治理理念，最終建構(gòu)剛?cè)岵碾p軌治理模式。

2 鄉(xiāng)村振興背景下柔性治理的實踐困境

2.1 鄉(xiāng)村社會剛性治理思維根深蒂固，民主協(xié)商機制運轉(zhuǎn)不暢

我國法律和制度文本設計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會和諧相處與融洽共存的圖景。然而，在現(xiàn)實的政治運作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的沖突和碰撞卻屢屢發(fā)生。在剛性治理的思維模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會強制介入村莊內(nèi)部事務。盡管這種強制介入會取得強力高效、令行禁止的治理效果，但是其弊端也不容忽視，容易導致高壓之下的劇烈反彈，引發(fā)鄉(xiāng)村社會秩序的混亂。鄉(xiāng)村振興背景下的“自治、法治、德治”的“三治”融合治理模式要求鄉(xiāng)村社會有一套“說、議、辦、評”的民主協(xié)商機制[2]。但由于受多種因素的影響，當前我國的鄉(xiāng)村社會民主協(xié)商機制還存在如民主協(xié)商主體職責不清、協(xié)商制度不健全以及民主協(xié)商缺乏支撐條件等問題，這些都會嚴重制約鄉(xiāng)村社會治理的實效。

2.2 鄉(xiāng)村社會資本薄弱，公共精神匱乏

鄉(xiāng)村社會資本主要表現(xiàn)為村民在長期交往中形成的關(guān)系網(wǎng)絡以及嵌入其中的信任、互惠與合作，它是鄉(xiāng)村治理依托的村莊基礎與內(nèi)生力量。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的逐步深入，鄉(xiāng)村社會原有的熟人關(guān)系網(wǎng)絡被解構(gòu)，鄉(xiāng)村人口流動速度加快，青壯年勞動力大量外遷，游離于鄉(xiāng)村公共事務之外；村民之間相互的交流與合作日漸減少，鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡松弛。農(nóng)民大多處于分散和被動狀態(tài)，不愿參與村莊公共事務，鄉(xiāng)村信任與合作關(guān)系難以維系?；卩l(xiāng)村社會的現(xiàn)狀及表現(xiàn)來看，松散的村民交往體系和交流模式會嚴重影響鄉(xiāng)村社會的凝聚力和同向力，從而使鄉(xiāng)村社會的治理實效難以真正顯現(xiàn)。

2.3 柔性治理模式在鄉(xiāng)村振興中的有效落地所涉問題復雜

當前很少有學者從宏觀、中觀與微觀等層面全方位系統(tǒng)探討柔性治理的相關(guān)問題，從法學、社會學等交叉學科角度探討柔性治理如何與剛性治理對接，以及該治理模式如何“落地”鄉(xiāng)村治理等問題的也較少。此外，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，由于涉及一系列鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟利益的重新調(diào)整，柔性治理模式在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中如何有效“落地”所涉問題也十分復雜，在開展此項研究時存在一定難度。

3 鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村社會柔性治理的推進路徑

鄉(xiāng)村社會是國家治理的最前沿戰(zhàn)線，其具有范圍廣、地區(qū)差異大、農(nóng)村居民核心訴求不同等特點。鄉(xiāng)村振興背景下，如何把政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理實效，是一個值得思考的時代課題。在這個過程中，治理模式的變更創(chuàng)新是不容忽視的重要環(huán)節(jié)。而柔性治理模式因其前瞻的內(nèi)在價值、多角度融合治理的創(chuàng)新視角，契合了鄉(xiāng)村社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的治理發(fā)展潮流[3]。因此，柔性治理模式向鄉(xiāng)村社會治理的融合創(chuàng)新將成為鄉(xiāng)村治理變革的重要走向。

3.1 在理論上厘清鄉(xiāng)村治理中剛性治理模式與柔性治理模式契合的內(nèi)在邏輯

理論源于實踐，又指導實踐。探究一項制度背后的理論淵源，不僅為制度的實施提供合理性證明，同時也有助于在實踐中檢驗制度是否按照其應有的軌跡發(fā)展。為厘清鄉(xiāng)村社會柔性治理與剛性治理契合的內(nèi)在邏輯，需要從法學、社會學等多個學科角度出發(fā)，分析建構(gòu)柔性治理模式的深層次理論，從“應然”出發(fā)，把握鄉(xiāng)村社會治理的困境和癥結(jié)。

鄉(xiāng)村社會的剛性治理是建立在“威權(quán)主義”之上的集權(quán)型鄉(xiāng)村治理模式，也即硬治理；鄉(xiāng)村社會的柔性治理是指鄉(xiāng)村多元主體借助傳統(tǒng)文化、倫理道德、意識形態(tài)等軟性權(quán)力和村規(guī)民約、自治章程等軟法規(guī)范，運用價值引導、溝通協(xié)商、說服教育、心理疏導、人文關(guān)懷等柔性手段，對鄉(xiāng)村事務進行合作共治的活動和過程，也即柔性治理。鄉(xiāng)村社會治理模式從剛性治理到柔性治理，是國家治理體系逐步走向完善的重要標志。柔性治理意味著要采用更為復合、全面、平衡、柔性的方式治理，以提供充分的各種公共產(chǎn)品[4]。鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會形勢的巨大變化，要求將“柔性治理”內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中，以實現(xiàn)“剛性治理”和“柔性治理”優(yōu)勢的交互作用和效用的累積疊加。將柔性治理融入鄉(xiāng)村社會，預示著一種新的治理模式的產(chǎn)生和運用。從理論上說，柔性治理模式的產(chǎn)生服從于國家構(gòu)建有效治理體系的內(nèi)在需要，它不是單純的國家權(quán)力和社會自治相分離的“雙軌”政治，而是一種相互交融和配合的關(guān)系。在鄉(xiāng)村社會治理的場域中，剛性治理和柔性治理有相互契合的內(nèi)在需求，其也是一種邏輯的必然。

3.2 以柔性治理彌合鄉(xiāng)村社會剛性治理的不足，實現(xiàn)“剛?cè)峁仓巍彪p軌治理

2020年中央一號文件明確指出，要在鄉(xiāng)村治理中堅持縣、鄉(xiāng)和村的三級聯(lián)動，建立三者之間的鄉(xiāng)村治理耦合共同體。因此，在鄉(xiāng)村治理中要加強鄉(xiāng)村社會國家基礎性權(quán)力建設，以自治為基礎，以法治為保障，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和諧有序；從柔性治理的視角，優(yōu)化鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會治理共同體，強化下沉于基層的國家權(quán)力的彈性建設。柔性治理操作的落地，一方面要加強黨的全面領導，另一方面要通過柔性治理模式向鄉(xiāng)村社會的逐步滲透，將國家法律政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為解決“三農(nóng)”困局的實際能力[5]。從宏觀集中的統(tǒng)一領導到微觀層面的適當放權(quán)，優(yōu)化“縱向治理結(jié)構(gòu)”。在鄉(xiāng)村振興背景下，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會的話語體系，拓展村民自治的彈性空間。柔性治理機制的建構(gòu)，是打破“上面千條線，下面一根針”的鄉(xiāng)村治理困境的重要手段，通過剛性治理自上而下落實國家的法律與政策，通過柔性治理促進鄉(xiāng)村社會自下而上的善意接受，通過“剛?cè)峁仓巍钡摹半p軌”治理，進一步提升鄉(xiāng)村社會治理能力[6]。

3.3 培育鄉(xiāng)村社會公共精神，加強基層政權(quán)的凝聚力和向心力

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施使得鄉(xiāng)村社會的治理面臨許多新任務，鄉(xiāng)村社會治理的廣度、深度與難度也都會相應增加。為了回應鄉(xiāng)村社會治理體系構(gòu)建的時代需要，鄉(xiāng)村治理的實踐必須要進行各種創(chuàng)新，才能滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中提出的各種需求，從而切實擔負起為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略保駕護航的使命與任務[7]。

鄉(xiāng)村振興背景下，需要加強鄉(xiāng)村社會公共精神的培育，其作為社會主義精神文明建設的重要組成部分，培養(yǎng)公共精神有利于集體組織中的成員對鄉(xiāng)村共同體的認同，促使其積極參與鄉(xiāng)村共同事務，維護集體利益，強化主人翁意識，從而自下而上地推動鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興背景下，基礎政權(quán)組織及基層干部要強化“以人為本”的服務意識，聚焦農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展，著力解決人民群眾關(guān)心的問題，如環(huán)境整治、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、村民生活條件的改善等，想群眾之所想，急群眾之所急，將法律政策的剛性治理與德治相結(jié)合的柔性治理相融合，通過公共精神的培育強化群眾的情感認同，進而為鄉(xiāng)村社會的治理創(chuàng)造便利條件，提升治理效果。這樣能滿足人民群眾對美好生活的追求，增強人民群眾的幸福感和獲得感。

3.4 在實證研究基礎上為鄉(xiāng)村社會柔性治理模式提出政策建議

2021年是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略真正意義上的開局之年。對標《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，為了全面推進、分類實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村改革，在實證研究基礎上為鄉(xiāng)村社會柔性治理模式的構(gòu)架需要從以下方面著手：1）要建立健全鄉(xiāng)村社會治理機制，突出黨建引領、合作共治、融合互動，為鄉(xiāng)村社會柔性治理提供機制保障。2）將傳統(tǒng)社會糾紛解決中的“情理法相融合”運用于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理實踐，針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的不同鄉(xiāng)村社會糾紛類型，如宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛房屋拆遷糾紛等，探討這些糾紛處理中國家法與當?shù)剜l(xiāng)土人情及風俗習慣的柔性互動，構(gòu)建相應的柔性治理機制。廣泛運用“智治”提升鄉(xiāng)村社會柔性治理水平，積極探索各類信息化社會治理平臺在鄉(xiāng)村社會柔性治理中的應用，為加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會柔性治理注入活力[8]。3）要大力推進鄉(xiāng)村社會的社區(qū)建設，提高綜合治理的配套水平，加快基本公共服務向鄉(xiāng)村地區(qū)的覆蓋，為鄉(xiāng)村社會柔性治理提供硬件保障。4）要充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制在鄉(xiāng)村社會柔性治理中的作用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會糾紛的實質(zhì)性化解[9]。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村治理是國家治理的最前沿戰(zhàn)線，也是檢驗國家治理實效的重要參考指標。推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅需要法律法規(guī)和政策制度等“剛性治理”的開展，還需要價值認同、責任履行等“柔性治理”的保障[10]。鄉(xiāng)村柔性軟治理順應了鄉(xiāng)村社會由剛性治理向柔性治理轉(zhuǎn)變的時代發(fā)展趨勢，反映了國家治理方式、治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容、治理模式等在微觀領域多角度多層次的不同訴求。剛性治理和柔性治理二者相輔相成，缺一不可。構(gòu)建剛性治理和柔性治理相互結(jié)合“雙規(guī)治理”格局，做到剛?cè)岵颓槔矸ǖ慕Y(jié)合，有助于發(fā)揮“雙規(guī)治理”的疊加效應，共同構(gòu)建鄉(xiāng)村善治的新面貌。