美國多層次直銷行政監(jiān)管模式及對我國的啟示

印 波

一、引論

直銷（direct selling），是指招募經(jīng)銷商并由其在固定營業(yè)場所之外直接向消費(fèi)者推銷商品或服務(wù)的營銷方式?！?〕See Federal Trade Commission, Business Guidance Concerning Multi-Level Marketing, https://www.ftc.gov/tips-advice/business-center/guidance/business-guidance-concerning-multi-level-marketing, accessed October 7, 2021.自雅芳于2006 年經(jīng)過商務(wù)部批準(zhǔn)獲得第一張直銷經(jīng)營許可證至今，我國直銷業(yè)一直在嚴(yán)控下發(fā)展。目前，經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)持經(jīng)營許可證的直銷企業(yè)僅有90 余家，〔2〕參見國家市場監(jiān)督管理總局：《直銷監(jiān)管與打擊傳銷工作專區(qū)——直銷企業(yè)查詢》，來源：http://zxjg.samr.gov.cn/samrmrkout/front/dsBusiness, 2021 年10 月7 日訪問。遠(yuǎn)低于其他直銷業(yè)較為發(fā)達(dá)國家的企業(yè)數(shù)量?！?〕據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國3 億多人口，約有1600 家直銷企業(yè)；馬來西亞3000 多萬人口，約有1000 家直銷企業(yè)。參見李詠?。骸吨袊变N業(yè)的現(xiàn)狀與困惑》，來源：http://www.dszj.org/Column.asp?Model=Content_Detail&Column_ID=14504&C_ID=13973，2021 年10 月7 日訪問?；凇吨变N管理?xiàng)l例》與《禁止傳銷條例》的雙向規(guī)制，我國僅允許極少數(shù)獲牌的單層次直銷（uni-level marketing）運(yùn)營。然而，一方面，多層次直銷（multi-level marketing）屢禁不止且愈發(fā)普遍；另一方面，以權(quán)健、華林為代表的獲牌企業(yè)開展傳銷活動(dòng)愈加猖獗。高設(shè)門檻、嚴(yán)規(guī)直銷、痛擊傳銷并沒有遏制住企業(yè)僭越行政法規(guī)，直接或變相運(yùn)營多層次直銷，在利潤刺激下進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為拉人頭騙局。直銷業(yè)發(fā)展時(shí)常陷入困局，行政監(jiān)管實(shí)踐常左右為難。如果過度強(qiáng)調(diào)打擊取締非法傳銷，有時(shí)會誤傷僅具有一般行政違法性的多層次直銷，導(dǎo)致企業(yè)嚴(yán)重失血，不利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展；如果放松警惕，為多層次直銷大開口子，則又容易造成大量直銷難民和金字塔騙局，進(jìn)一步擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。

作為商業(yè)直銷發(fā)源地，美國在多層次直銷行政監(jiān)管方面有著完善的制度與豐富的經(jīng)驗(yàn)?！?〕五十多個(gè)州均有多層次直銷立法。See MLM Laws in 50 States, https://mlmlegal.com/statutes.html, accessed October 7, 2021.美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（Federal Trade Commission，F(xiàn)TC）在多層次直銷行政監(jiān)管中起到風(fēng)向標(biāo)作用，F(xiàn)TC 訴安利（Amway）案更是具有分水嶺意義的判例?！?〕See William W. Keep & Peter J. Vander Nat, “Multilevel Marketing and Pyramid Schemes in the United States: An Historical Analysis”, 6 Journal of Historical Research in Marketing 188, 197 （2014）.然而，這些舶來的制度和經(jīng)驗(yàn)鮮為我國學(xué)界所深入研究，〔6〕參見印波、唐淑臣：《我國傳銷犯罪研究的可視化回顧與理論反思》，載《重慶社會科學(xué)》2022 年第1 期，第64 頁。且易被一些市場主體片面解讀。本文將結(jié)合FTC 行政監(jiān)管機(jī)制并以安利案為例，概括出美國多層次直銷行政監(jiān)管模式，以期為我國提供一些啟示。

二、FTC 的性質(zhì)、組織架構(gòu)與行政監(jiān)管程序

（一）FTC 的性質(zhì)和組織架構(gòu)

FTC 成立于1914 年，是旨在維護(hù)市場競爭的聯(lián)邦行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要職能包括反托拉斯、反不正當(dāng)競爭、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。作為具有“行政權(quán)、半立法權(quán)和半司法權(quán)”的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，〔7〕參見劉鵬、鐘光耀：《比較公共行政視野下的市場監(jiān)管模式比較及啟示：基于美德日三國的考察》，載《中國行政管理》2019年第5 期，第31 頁。FTC 一方面可以開展行政監(jiān)管，對涉嫌違法問題進(jìn)行調(diào)查、指控，由內(nèi)設(shè)行政法官進(jìn)行初步裁決、復(fù)審后作出最終裁決，另一方面也可以運(yùn)用司法措施，向聯(lián)邦法院提起民事訴訟，由法院判處禁止令、民事罰款、向消費(fèi)者賠償。

FTC 下設(shè)3 個(gè)分局、12 個(gè)辦公室以及1 個(gè)一般性的督查辦公室。3 個(gè)分局分別為競爭局、消費(fèi)者保護(hù)局與經(jīng)濟(jì)局。競爭局負(fù)責(zé)限制競爭行為的調(diào)查、指控，消費(fèi)者保護(hù)局負(fù)責(zé)侵害消費(fèi)者權(quán)益、商業(yè)欺詐行為的調(diào)查、指控，經(jīng)濟(jì)局負(fù)責(zé)調(diào)查、指控與裁判做出經(jīng)濟(jì)上的分析與評測。12 個(gè)辦公室中重要的有法律顧問辦公室、行政法官辦公室和地區(qū)辦公室。法律顧問辦公室負(fù)責(zé)代表FTC 對涉嫌違法的行為向法院提出訴訟，并為FTC、各分局、辦公室提供法律咨詢。行政法官負(fù)責(zé)對分局提出的指控進(jìn)行審理，組織聽審、核查證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)，可根據(jù)掌握的情況建議分局撤銷指控或作出同意指控的初步裁決。若控辯任一方對裁決不滿，可提請F(tuán)TC 復(fù)審并作出最終裁決。地區(qū)辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)地方調(diào)查和訴訟。〔8〕See Federal Trade Commission,Bureaus & Offices, https://www.ftc.gov/about-ftc/bureaus-offices, accessed October 7, 2021.

（二）FTC 的行政監(jiān)管程序

受到古典自由主義的市場監(jiān)管理念的影響，F(xiàn)TC 的行政監(jiān)管程序是司法對抗式的，而不是行政糾問式的。盡管調(diào)查、指控、裁決主體隸屬于同一機(jī)構(gòu)，但是內(nèi)部保持了一定程度的職能分離。內(nèi)設(shè)的行政法官由國會任命，依法享有獨(dú)立的裁決權(quán)以及責(zé)任豁免權(quán)。在行政監(jiān)管程序中，保全、執(zhí)行均有賴于法院的配合。對于FTC 的裁決，可以通過提請司法審查予以救濟(jì)。

行政監(jiān)管程序始于調(diào)查，可分為一般調(diào)查和具體調(diào)查兩個(gè)階段。對于違法經(jīng)營行為的線索，F(xiàn)TC先作一般性的預(yù)控訴調(diào)查。一旦違法線索查證屬實(shí)，便進(jìn)入具體調(diào)查階段。消費(fèi)者保護(hù)局可以適用民事調(diào)查令（civil investigative demands），要求被調(diào)查方提供詳細(xì)的書面說明。競爭局除了可以使用民事調(diào)查令，還可以適用傳票（subpoena）等刑事調(diào)查方式，要求被調(diào)查人配合作證。〔9〕See Federal Trade Commission,A Brief Overview of the Federal Trade Commission’s Investigative, Law Enforcement, and Rulemaking, https://www.ftc.gov/about-ftc/what-we-do/enforcement-authority, accessed October 7, 2021.

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)違法經(jīng)營行為確鑿，便可啟動(dòng)指控程序及其保全性的司法程序。在提起指控后，F(xiàn)TC 往往要求被告方簽署同意書，表示自愿接受行政和解，放棄提請復(fù)審的權(quán)利。如果被告方拒絕簽署同意書，行政法官將主持兩造對抗的聽審，根據(jù)控辯雙方的陳述與相關(guān)證據(jù)作出初步的裁決?？剞q任一方不服初步裁決均可以提請復(fù)審，由FTC 在審查后作出最終裁決。在行政監(jiān)管裁決程序中，F(xiàn)TC 可以請求有關(guān)地區(qū)法院作出停止違法行為的禁止令。在作出裁決后，F(xiàn)TC 可以請求法院執(zhí)行和解協(xié)議或裁決所載明的民事處罰。收到最終裁決后，被告方可以向聯(lián)邦上訴法院提請司法審查，確認(rèn)、變更或撤銷FTC的最終裁決。如不服聯(lián)邦上訴法院的審查判決，還可以向聯(lián)邦最高法院提請復(fù)審?！?0〕See Federal Trade Commission,A Brief Overview of the Federal Trade Commission’s Investigative, Law Enforcement, and Rulemaking, https://www.ftc.gov/about-ftc/what-we-do/enforcement-authority, accessed October 7, 2021.

FTC 監(jiān)管對象主要是證券、金融機(jī)構(gòu)之外的經(jīng)營性企業(yè)、組織或個(gè)人。FTC 的一項(xiàng)重要的職能是通過調(diào)查、指控、和解、裁決程序，實(shí)現(xiàn)對于多層次直銷的行政監(jiān)管，以防止向金字塔型銷售（pyramid selling）異化。金字塔型銷售，又稱為“金字塔計(jì)劃”或“金字塔騙局”（pyramid schemes），是一種依靠人頭幾何級數(shù)的增長，自下而上抽取資金的層壓式欺詐活動(dòng)。〔11〕在打擊金字塔計(jì)劃方面，證券交易委員會 （Securities and Exchange Commission，SEC）也起著舉足輕重的作用。然而，SEC 主要針對證券類、金融類的金字塔騙局，而非銷售實(shí)體商品的金字塔型銷售，因此不在本文的討論范圍內(nèi)。See Debra A.Valentine,Pyramid Schemes, International Monetary Funds Seminar on Current Legal Issues Affecting Central Banks,https://www.ftc.gov/es/public-statements/1998/05/pyramid-schemes, accessed October 7, 2021;參見印波：《網(wǎng)絡(luò)傳銷犯罪的司法認(rèn)定邏輯及其修正》，載《比較法研究》2022 年第1 期，第118 頁。在多層次直銷中，如果商品虛化或價(jià)不符實(shí)，要求新加入者支付高額入會費(fèi)或認(rèn)購高額商品，均有可能淪為金字塔型銷售。FTC 一直致力于通過判例區(qū)分合法的多層次直銷與非法的金字塔型銷售。盡管在該領(lǐng)域判例層出不窮，〔12〕關(guān)于多層次直銷的典型監(jiān)管案例，See MLM Legal Cases,https://www.mlmlegal.com/legal-cases/federal-agencies.php, accessed October 7, 2021.但是FTC 訴安利案一直以來都是全球直銷界熱議的經(jīng)久不衰的判例，〔13〕See Peter J. Vander Nat and William W. Keep, “Marketing Fraud: An Approach for Differentiating Multilevel Marketing from Pyramid Schemes”, 21 Journal of Public Policy & Marketing 139, 142 （2002）.是區(qū)分多層次直銷與金字塔型銷售的最為重要的坐標(biāo)。〔14〕在伯恩朗格案等近年來FTC 的熱點(diǎn)行政監(jiān)管案件的裁判文書中，可以看到對于安利案大篇幅的援引。See FTC v.BurnLounge Inc., 753 F.3d 878 （9th Cir. 2014）.

三、FTC 訴安利案的裁決要點(diǎn)

安利公司創(chuàng)立于1959 年，是世界上最早的直銷企業(yè)之一，亦是多層次直銷的鼻祖。安利招募經(jīng)銷商銷售商品，并鼓勵(lì)每個(gè)經(jīng)銷商發(fā)展新的經(jīng)銷商，建立起經(jīng)銷商與其團(tuán)隊(duì)的分銷系統(tǒng)和利益關(guān)聯(lián)關(guān)系。這種創(chuàng)新的多層次團(tuán)隊(duì)計(jì)酬模式使得安利在遭遇寡頭壟斷的境遇下依舊逆勢迅速打開洗化市場，并且具有相當(dāng)?shù)氖袌稣加新屎推放浦艺\度。20 世紀(jì)70 年代，正值金字塔騙局席卷全美之際，安利在全美發(fā)展了超過20 萬名經(jīng)銷商，每周大約要舉辦5000 次經(jīng)銷商會議，引起了FTC 的高度警惕?！?5〕See FTC v. Amway Corp. 93 FTC 619（1979）.1975 年，F(xiàn)TC 消費(fèi)者局對安利啟動(dòng)了調(diào)查程序，并提出了五項(xiàng)指控：〔16〕被告方具體包括安利公司（Amway Corporation）、安利全美經(jīng)銷商協(xié)會（Amway Distributors Association of the United States）、杰?溫安洛（Jay Van Andel，安利董事會主席和兩名所有者之一）和理查?狄維士（Richard M. DeVos，安利總裁和兩名所有者之一）。See FTC v. Amway Corp. 93 FTC 618 （1979）.一是實(shí)施轉(zhuǎn)售價(jià)格的固定；二是限制經(jīng)銷商的購貨來源與轉(zhuǎn)售對象；三是限制經(jīng)銷商對商品進(jìn)行宣傳；四是不斷招募新的經(jīng)銷商并從經(jīng)銷商的幾何級數(shù)增長中獲取暴利，故構(gòu)成金字塔型銷售；五是夸大宣傳經(jīng)銷商的盈利能力以及招募到新經(jīng)銷商的可能性。據(jù)此，消費(fèi)者局認(rèn)為安利的商業(yè)模式違反《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5 條，使用了不合理的貿(mào)易限制、不公平的商業(yè)競爭、欺詐和誤導(dǎo)等非法手段。FTC 對于多層次直銷的行政監(jiān)管方案基本上都顯示在1979 年的裁決要點(diǎn)中?！?7〕See FTC v. Amway Corp. 93 FTC 618 （1979）.

（一）安利的商業(yè)模式是否屬于金字塔型銷售

本案首要的爭議焦點(diǎn)是第四項(xiàng)指控，即安利的商業(yè)模式是否構(gòu)成了金字塔型銷售。對此，行政法官及復(fù)審裁定均明確予以否定。復(fù)審援引了FTC 訴科斯克（Koscot）案，闡釋了金字塔型銷售的本質(zhì)特征，即參加者通過繳納費(fèi)用獲得銷售商品的權(quán)利和基于吸納其他參與者獲得獎(jiǎng)金的權(quán)利，獎(jiǎng)金與是否將商品銷售給終端銷售者無關(guān)。多層次直銷是否會變異為金字塔型銷售需要做個(gè)案分析，研判其在實(shí)踐中究竟如何運(yùn)行。〔18〕See FTC v. Koscot Interplanetary Inc. 86 FTC 1180 （1975）.一般有兩種跡象表明商品淪為金字塔型傳銷的道具：一是堆積的庫存；二是零售的欠缺?！?9〕See Debra A. Valentine, Pyramid Schemes, International Monetary Funds Seminar on Current Legal Issues Affecting Central Banks.https://www.ftc.gov/es/public-statements/1998/05/pyramid-schemes, accessed October 7, 2021.商事主體并不關(guān)注商品是否銷售給終端消費(fèi)者，只關(guān)心能否招募到新經(jīng)銷商，收取更多的入門費(fèi)。

經(jīng)過深入調(diào)查，F(xiàn)TC 發(fā)現(xiàn)安利公司是商品供應(yīng)以及經(jīng)銷商獎(jiǎng)金發(fā)放的總來源?？偨?jīng)銷商可以進(jìn)行零售給終端消費(fèi)者，也可以發(fā)展A 層經(jīng)銷商并對之轉(zhuǎn)售商品。在從總經(jīng)銷商處購得商品后，A 層經(jīng)銷商同樣可以直接零售給終端消費(fèi)者，也可以發(fā)展B 層經(jīng)銷商并對之轉(zhuǎn)售商品。同樣，B 層經(jīng)銷商依舊可以通過兩個(gè)渠道銷售商品，并以此模式向下發(fā)展。如果勾勒出組織結(jié)構(gòu)圖，會呈現(xiàn)由核心圈向外圍不斷拓展的樣態(tài)，故被形象地稱為太陽線制?！?0〕參見印波：《傳銷犯罪的司法限縮與立法完善》，載《中國法學(xué)》2020 年第5 期，第246 頁。經(jīng)銷商除了賺取批發(fā)價(jià)與零售價(jià)之間的差價(jià)外，還可以根據(jù)月銷售量獲得績效獎(jiǎng)金（performance bonus）。經(jīng)銷商購入的用于向下線分銷的商品計(jì)算批發(fā)積分（point value），購入用于向消費(fèi)者零售的商品計(jì)算零售積分（retail value），兩項(xiàng)積分相加得出一個(gè)總積分。根據(jù)安利的轉(zhuǎn)化表，不同數(shù)值對應(yīng)不同等級比例的績效獎(jiǎng)金。

安利的商業(yè)模式似乎具備了金字塔型銷售的形式性特征，一是繳納一筆費(fèi)用是獲得經(jīng)銷商資格的條件之一，二是基于發(fā)展下線經(jīng)銷商間接獲取績效獎(jiǎng)金。但FTC 綜合了安利的諸多銷售規(guī)則與特征，對其商業(yè)模式作了實(shí)質(zhì)性判斷，最終裁定安利多層次直銷體系并非以銷售商品為掩蓋、旨在拉人頭、收取入門費(fèi)的金字塔騙局，主要理由如下：〔21〕See FTC v. Amway Corp. 93 FTC 715 （1979）.

其一，成為安利經(jīng)銷商需要繳納的15.6 美元和25 美元不構(gòu)成金字塔型銷售的入門費(fèi)。一則這兩筆費(fèi)用要明顯低于金字塔型銷售所繳納的入門費(fèi)或者購買高額貨物所支付的變相入門費(fèi)。二則有證據(jù)表明這是用于購買安利的銷售指南和銷售輔助工具包的費(fèi)用。一旦經(jīng)銷商退出安利，可以依據(jù)申請如數(shù)返還。三則該兩筆費(fèi)用并不產(chǎn)生利潤。假設(shè)經(jīng)銷商A 發(fā)展了下級經(jīng)銷商B，如果B 沒有銷售，A 是無法靠發(fā)展人獲利的?？偠灾怖鄬哟沃变N制度并不靠經(jīng)銷商加入時(shí)繳納的費(fèi)用來維系，而是靠發(fā)展人銷售商品。

其二，為了防止經(jīng)銷商大量購進(jìn)商品或強(qiáng)行轉(zhuǎn)售給下級經(jīng)銷商以提高績效獎(jiǎng)金收益，安利制定了一系列規(guī)則，并得到有效執(zhí)行。拉人轉(zhuǎn)售可以獲得積分并轉(zhuǎn)為績效獎(jiǎng)金的規(guī)則，有可能會誘導(dǎo)一些經(jīng)銷商只發(fā)展下線，而不向終端消費(fèi)者銷售商品。到達(dá)一定的總量才能獲得對應(yīng)積分和績效獎(jiǎng)金的規(guī)則，有可能會誘導(dǎo)一些經(jīng)銷商囤貨，而不真正賣貨。依賴銷售體系可以獲利的情況，有可能會誘導(dǎo)一些經(jīng)銷商不斷向下線層壓銷售商品，而使得下線存有大量未實(shí)際消費(fèi)的商品。因此，安利規(guī)定了獲得績效獎(jiǎng)金的三項(xiàng)條件性規(guī)則：一是經(jīng)銷商至少要向十個(gè)不同的終端消費(fèi)者零售一單（簡稱“10 個(gè)消費(fèi)者規(guī)則”）；二是經(jīng)銷商所銷售的商品總量必須達(dá)到其該月購買量的70%以上（簡稱“70%規(guī)則”）；三是對下級經(jīng)銷商賣不出去的庫存商品，以及想要退出安利的下級經(jīng)銷商，上級經(jīng)銷商有義務(wù)將存貨購回（簡稱“回購規(guī)則”）。〔22〕See Debra A. Valentine, Pyramid Schemes, International Monetary Funds Seminar on Current Legal Issues Affecting Central Banks, https://www.ftc.gov/es/public-statements/1998/05/pyramid-schemes, accessed October 7, 2021.FTC 認(rèn)為，這三項(xiàng)規(guī)則在實(shí)踐中得到了有效執(zhí)行。

（二）安利的各種禁限是否構(gòu)成不正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易限制

第一項(xiàng)指控認(rèn)為安利實(shí)施了一系列措施以實(shí)現(xiàn)價(jià)格固定。第二項(xiàng)指控認(rèn)為安利限制經(jīng)銷商選擇顧客和商品來源。第三項(xiàng)指控認(rèn)為安利限制經(jīng)銷商宣傳商品。指控認(rèn)為安利的各項(xiàng)限制規(guī)則不應(yīng)該逐一分析，它們相互關(guān)聯(lián)，一齊發(fā)揮了限制貿(mào)易的作用。其中，第二、三項(xiàng)指控所涉及的規(guī)則均是為了實(shí)現(xiàn)第一項(xiàng)指控中的價(jià)格固定目的。〔23〕See FTC v. Amway Corp. 93 FTC 623 （1979）.

行政法官和復(fù)審均認(rèn)定，除非所有的規(guī)則都集于一部規(guī)范中，否則不能簡單地認(rèn)為這些規(guī)則整體上違反了《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5 條，每一項(xiàng)措施都必須在法律上予以單獨(dú)評價(jià)。〔24〕See FTC v. Amway Corp. 93 FTC 618 （1979）.

關(guān)于第一項(xiàng)指控，行政法官認(rèn)定安利的價(jià)格固定規(guī)則本身就是違法的。復(fù)審?fù)庑姓ü俚挠^點(diǎn)，并分別認(rèn)定了批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格固定的違法性。一是安利通過明示合同固定上級經(jīng)銷商轉(zhuǎn)售給下級的批發(fā)價(jià)。二是1963 年發(fā)布的《安利銷售計(jì)劃指導(dǎo)規(guī)則》（The Rules of Conduct of the Amway Sales Plan）明確要求經(jīng)銷商按照規(guī)定的價(jià)格向消費(fèi)者銷售商品，不能以未經(jīng)公司授權(quán)的折扣銷售商品。盡管安利抗辯稱零售價(jià)格固定規(guī)則已于1965 年就廢止了，但是沒有證據(jù)證明安利曾清楚地告知經(jīng)銷商有權(quán)自設(shè)零售價(jià)。

除了贊同行政法官的初步裁決外，復(fù)審裁定還指出了安利推行零售價(jià)格固定的諸多情節(jié)。一是由經(jīng)銷商監(jiān)督下級從而防止降價(jià)。安利明確告知總經(jīng)銷商要防止下級相互競價(jià)銷售，并建議上級經(jīng)銷商找打折的下級經(jīng)銷商談話。二是通過消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則固定價(jià)格。一旦某經(jīng)銷商向某消費(fèi)者零售了商品，那么30 天內(nèi)其他經(jīng)銷商不能向該消費(fèi)者出售商品，從而限制經(jīng)銷商之間價(jià)格競爭。三是不當(dāng)運(yùn)用“10 個(gè)消費(fèi)者規(guī)則”。盡管該規(guī)則可用于證明安利模式不構(gòu)成金字塔型銷售，但它規(guī)定經(jīng)銷商每月上報(bào)售出商品的零售價(jià)格，間接起到防止降價(jià)的監(jiān)督作用。四是不當(dāng)運(yùn)用“回購規(guī)則”。盡管該規(guī)則可用于防止囤貨，卻也防止經(jīng)銷商在即將退出時(shí)以折扣價(jià)售出存貨，間接起到固定價(jià)格的作用。五是限制經(jīng)銷商以折扣價(jià)格銷售商品的宣傳。對那些以折扣價(jià)格推銷商品的經(jīng)銷商，安利會立即予以警告。

關(guān)于第二項(xiàng)指控，主要涉及安利的兩項(xiàng)銷售規(guī)則。一是零售店規(guī)則，禁止經(jīng)銷商將安利的商品在零售商店上架銷售。二是交叉銷售組規(guī)則，要求經(jīng)銷商只能從推薦其加入安利的直接上級經(jīng)銷商處購貨，并且只能向其發(fā)展的直接下級經(jīng)銷商批發(fā)售貨，不能向其他經(jīng)銷商購貨和售貨。行政法官認(rèn)為禁止零售店銷售和限定經(jīng)銷商的顧客和商品的供應(yīng)渠道等縱向限制措施并不必然違法，需要在個(gè)案中予以具體分析。通過援引諸多判例，行政法官認(rèn)定安利的縱向限制措施并沒有壓制競爭，也沒有對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。復(fù)審進(jìn)而認(rèn)定零售店規(guī)則有助于維護(hù)直銷體系，鼓勵(lì)經(jīng)銷商為消費(fèi)者提供更好的服務(wù)，交叉銷售組規(guī)則便于安利對經(jīng)銷商進(jìn)行培訓(xùn)、有效分銷及計(jì)算獎(jiǎng)金。故而，對安利的第二項(xiàng)指控不能成立。

關(guān)于第三項(xiàng)指控，只有總經(jīng)銷商才可以使用安利提供的資料在電臺、電視、報(bào)紙等媒體進(jìn)行廣告宣傳，其他層級的經(jīng)銷商只能通過上門服務(wù)或者發(fā)郵件的形式進(jìn)行宣傳。行政法官認(rèn)定其目的不在于固定價(jià)格，作為商標(biāo)的所有者，安利有權(quán)以合適的方式規(guī)范廣告宣傳，以防止商標(biāo)被濫用。復(fù)審不同意行政法官的意見，認(rèn)定絕大多數(shù)經(jīng)銷商只能使用安利分發(fā)的宣傳資料，無法附上自己的零售價(jià)?；谂c價(jià)格固定的關(guān)聯(lián)性，宣傳限制是不合適的。

（三）安利是否夸大了經(jīng)銷商的獲利與招募能力

第五項(xiàng)指控認(rèn)為安利存在虛假陳述，夸大了經(jīng)銷商獲利與招募能力，對于潛在的加入者而言構(gòu)成了欺詐：一則向潛在的加盟者夸張描繪盈利預(yù)期；二則訛傳招募新的經(jīng)銷商（下線）是件容易的事；三則沒有披露經(jīng)銷商的流動(dòng)率很高。

行政法官否認(rèn)了該項(xiàng)指控，具體理由如下：第一，安利在銷售手冊中，明確告知經(jīng)銷商必須要通過努力才能獲得利潤。第二，盡管在招商會、培訓(xùn)會上，組織者會用理想、遠(yuǎn)景、目標(biāo)等感性的詞匯來激勵(lì)經(jīng)銷商，但是同時(shí)也明確要求經(jīng)銷商必須努力工作才可能實(shí)現(xiàn)理想。第三，盡管安利的宣傳資料中舉例假設(shè)經(jīng)銷商月銷售額是200 美元，但是也同時(shí)提醒了受眾，這并非一般經(jīng)銷商可以達(dá)到的銷售額。第四，安利的宣傳資料中強(qiáng)調(diào)零售到終端消費(fèi)者是必要的，并且警示經(jīng)銷商們，絕不能給新加入者傳遞只要不斷發(fā)展新的經(jīng)銷商就可以獲利的信號。第五，直銷行業(yè)中銷售員通常都具有較高的流動(dòng)率，安利經(jīng)銷商的流動(dòng)率實(shí)際上低于直銷企業(yè)的一般流動(dòng)率。

復(fù)審基本上采納了行政法官的觀點(diǎn)，但是認(rèn)為對于潛在經(jīng)銷商進(jìn)行宣傳應(yīng)當(dāng)以具有一般銷售能力的經(jīng)銷商為準(zhǔn)，而不應(yīng)當(dāng)僅以極少數(shù)獲得高額業(yè)績的經(jīng)銷商為例。安利在宣傳材料中的舉例會誤導(dǎo)潛在的經(jīng)銷商，使其以為月零售200 美元是安利的平均水平，這實(shí)際上已經(jīng)超過了一般經(jīng)銷商月銷售額的五倍。因此，在此處的宣傳存在虛假陳述，夸大了經(jīng)銷商的盈利能力?！?5〕See FTC v. Amway Corp. 93 FTC 731 （1979）.

FTC 對各項(xiàng)指控是否成立做了充分論證后，確定了安利直銷模式的合法部分，將合法的多層次直銷與金字塔型銷售作了切割，〔26〕FTC 訴安利案第一次確立了多層次直銷的合法性，對于整個(gè)直銷行業(yè)具有深刻的歷史意義。參見《美國直銷法律制度簡介》，載《知識經(jīng)濟(jì)（中國直銷）》2005 年第9 期，第58 頁。從而為多層次直銷提供了合規(guī)運(yùn)營的指南。

四、美國多層次直銷行政監(jiān)管模式之概括

從美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的性質(zhì)、組織架構(gòu)、監(jiān)管程序與FTC 訴安利案的裁決要點(diǎn)中可以概括出美國多層次直銷行政監(jiān)管的模式。一是，實(shí)體定性上，嚴(yán)格區(qū)分合法的多層次直銷與違法的金字塔型銷售。二是，監(jiān)管程序上，在FTC 內(nèi)部做了職能分離，采用調(diào)查—雙方和解〔27〕盡管FTC 訴安利案中并沒有適用行政和解，但是和解協(xié)議在美國多層次直銷的行政監(jiān)管中廣為適用，近年來最為典型的案例是康寶萊（Herbalife）公司于2016年與FTC達(dá)成的調(diào)整商業(yè)模式并支付2億美元和解金換取終結(jié)調(diào)查的行政和解協(xié)議。See FTC v.Herbalife International of America Inc., et al, https://www.ftc.gov/enforcement/cases-proceedings/142-3037/herbalife-international-americainc-et-al, accessed October 7, 2021./行政法官聽審—初步裁決—提請復(fù)審—最終裁決的處理流程。三是，規(guī)制目的上，不局限于金字塔型銷售的懲處和直銷的合規(guī)，而是關(guān)注更為宏觀的維護(hù)公平競爭秩序以及保障消費(fèi)者的權(quán)益。四是規(guī)制技術(shù)上，通過各種可操作的市場銷售規(guī)則以及公開的判例確立相對明確的監(jiān)管尺度。

（一）多層次直銷與金字塔型銷售的分立

根據(jù)FTC 訴安利案的法理，多層次直銷是合法的、受鼓勵(lì)的新型銷售方式，目的是銷售商品；金字塔型銷售是違法的、受打擊的層壓式騙局，目的是拉人頭、收取入門費(fèi)、欺詐財(cái)物。FTC 認(rèn)識到多層次直銷的經(jīng)濟(jì)性與競爭力。倍增效應(yīng)和計(jì)提激勵(lì)機(jī)制有利于拓寬商品的銷售途徑，打破寡頭壟斷的市場格局。放射性人際網(wǎng)絡(luò)和團(tuán)隊(duì)管理機(jī)制有利于解決無數(shù)人員的就業(yè)問題?！?8〕據(jù)20 世紀(jì)末的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，美國有1/4 的家庭，共計(jì)5%的勞動(dòng)力參與了多層次直銷，年銷售額占到無店鋪交易的50%。因?yàn)槿藛T的參與度較高，有人將多層次直銷稱為“人民銷售制”。參見龔小冰：《美國現(xiàn)代的多層傳銷制》，載《企業(yè)管理》1991 年第11期，第38 頁。只要妥善地予以監(jiān)管，多層次直銷具有正向的市場價(jià)值。該案的裁判為以銷售商品為目的的多層次直銷正名，使其成為合法的經(jīng)營模式，并對劃定合法的多層次直銷和違法的金字塔型銷售的界限提供了指南。很多國家和地區(qū)紛紛效仿美國多層次直銷監(jiān)管模式，對多層次直銷與金字塔型銷售作了區(qū)分。

（二）控審分離式與控辯協(xié)同式監(jiān)管程序的運(yùn)用

作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)TC 在對安利進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，并未直接予以調(diào)查、認(rèn)定、處罰，而是在內(nèi)部引入了控審分離和控辯協(xié)同的構(gòu)造，采用調(diào)查—雙方和解/行政法官聽審—初步裁決—提請復(fù)審—最終裁決的處理流程。程序設(shè)計(jì)基于兩個(gè)方面考慮，第一，控審分離體現(xiàn)出了處罰的審慎，具有較強(qiáng)的程序正義和權(quán)利保障價(jià)值。第二，控辯協(xié)同意味著被指控方不僅具有對等的抗辯權(quán)，也具有與FTC 和解的可能性。FTC 內(nèi)設(shè)分局提起指控相當(dāng)于第一輪篩查，行政法官在調(diào)查事實(shí)、主持聽審會后作出的初步裁決構(gòu)成第二輪篩查，F(xiàn)TC 的復(fù)審與最終裁決是第三輪篩查。在整個(gè)過程中，指控得到充分討論，最終處理能夠最大限度地經(jīng)得起法律與市場的檢驗(yàn)。貫穿于三層過濾網(wǎng)的對抗式聽審能夠給予涉案商事主體充分抗辯的機(jī)會。作為被控的商事主體還可以借此與FTC 達(dá)成和解協(xié)議。政府與商事主體的地位相對較為協(xié)同對等，并非絕對居高臨下的支配管理。這有助于更加審慎認(rèn)定商業(yè)模式的違法成分，給予企業(yè)足夠的合規(guī)整改機(jī)會和產(chǎn)權(quán)保護(hù)地位，防止過度監(jiān)管造成的企業(yè)失血，從而維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的安全與活力。

（三）維護(hù)公平競爭秩序與保障消費(fèi)者權(quán)益的目的導(dǎo)向

與直銷界的宣傳存有偏差，F(xiàn)TC 訴安利案并非僅針對多層次直銷的合規(guī)性以及向金字塔型銷售的轉(zhuǎn)化問題，還指向了與之關(guān)聯(lián)的價(jià)格固定、限制購貨來源和轉(zhuǎn)售對象、限制宣傳、虛假陳述等方面問題。該案由消費(fèi)者保護(hù)局提起指控，金字塔型銷售只是五項(xiàng)指控之一，指控也沒有局限于消費(fèi)者的欺詐和誤導(dǎo)，更涉及廣泛意義上的不公平競爭。FTC 認(rèn)為，金字塔型銷售不僅是侵犯公民財(cái)產(chǎn)的欺詐行為，也是影響市場秩序的不公平競爭行為。僅就第四項(xiàng)指控而言，F(xiàn)TC 沒有僅論證安利模式構(gòu)成多層次直銷還是金字塔型銷售，而是將其置于《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5 條的規(guī)制目的半徑。行政監(jiān)管的目的不只是禁止金字塔型銷售，而是要維護(hù)公平競爭秩序與保障消費(fèi)者權(quán)益。事實(shí)上，除了美國之外，很多國家和地區(qū)亦是將多層次直銷/金字塔型銷售置于競爭法的視野之下。例如，我國臺灣地區(qū)就是將該問題納入公平交易法的調(diào)整范疇?！?9〕參見林天財(cái)主編：《直銷法律學(xué)》，五南圖書出版股份有限公司2015 年版，第10 頁。

（四）諸多可操作市場銷售規(guī)則與同類型判例的援引

在FTC 訴安利等監(jiān)管案例中，對于多層次直銷與金字塔型銷售的區(qū)分涉及較多具有可操作性的市場銷售規(guī)則，譬如“70%規(guī)則”“10 個(gè)消費(fèi)者規(guī)則”以及“回購規(guī)則”。這些規(guī)則（尤其是定量規(guī)則）進(jìn)一步明確了多層次直銷與金字塔型銷售之間的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，不僅有助于直銷企業(yè)建立可測量的合規(guī)體系，也可以作為應(yīng)對指控強(qiáng)有力的抗辯理由。當(dāng)然，單一規(guī)則不足以作為形式上判斷商業(yè)模式性質(zhì)的依據(jù)，究竟是多層次直銷還是金字塔型銷售需要綜合各項(xiàng)規(guī)則，從實(shí)質(zhì)上研判其是否系以銷售商品為目的。在裁決中，F(xiàn)TC 釋明了詳盡的認(rèn)定理由，對于任一項(xiàng)指控都做了有理有據(jù)的實(shí)質(zhì)性論證，而非僅停留在某項(xiàng)具體指標(biāo)的契合。在FTC 訴安利案中，魔法假日案、科斯克案等均被用作類比。類案的反思機(jī)制便于縷析多層次直銷與金字塔型銷售的脈絡(luò)，有助于劃定兩者之間的界限。

五、對我國多層次直銷監(jiān)管的制度性啟示

自20 世紀(jì)90 年代直銷模式傳入后，我國對直銷模式的行政監(jiān)管方式和尺度一直在調(diào)整，對于多層次直銷的行政監(jiān)管更是出現(xiàn)了反復(fù)的態(tài)度。當(dāng)前，根據(jù)2005 年施行的《禁止傳銷條例》第7 條的規(guī)定，多層次直銷屬于傳銷行為的三種類型之一，應(yīng)為工商行政管理部門、公安機(jī)關(guān)等嚴(yán)肅查處。根據(jù)第三章的規(guī)定，監(jiān)管是單向度的調(diào)查—核實(shí)—查處，監(jiān)管方式明顯具有絕對支配性，監(jiān)管過程缺少交互性，對于被監(jiān)管方的程序性權(quán)利保障略顯不足。整體而言，《禁止傳銷條例》是一項(xiàng)專門用于規(guī)制包括多層次直銷在內(nèi)的傳銷行為的單項(xiàng)法規(guī)。傳銷行為并不是《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)制的行為類型，游離在公平競爭法體系之外。對于傳銷行為規(guī)制的定量規(guī)則僅在刑事司法解釋中有所體現(xiàn)，在行政監(jiān)管規(guī)則中并無具體規(guī)定。盡管我國市場監(jiān)管行政處罰文書網(wǎng)已經(jīng)于2020 年開通，〔30〕參見中國市場監(jiān)督行政處罰文書網(wǎng)，來源：http://cfws.samr.gov.cn/，2021 年10 月7 日訪問。但是相關(guān)的文書表述過于抽象、概括，且沒有遵循先例的傳統(tǒng)，難以從中提煉出具體的非法傳銷認(rèn)定規(guī)則。該領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)制顯得粗陋，我們可以從相對成熟的美國多層次直銷行政監(jiān)管模式尋求一些制度性啟示。

（一）在實(shí)體定性層面，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分團(tuán)隊(duì)計(jì)酬與欺詐型傳銷

在《禁止傳銷條例》出臺之前，我國直銷領(lǐng)域使用“多層次傳銷”和“金字塔欺詐”的術(shù)語，大體與美國的表述相一致。國家工商行政管理總局于1997 年出臺的《傳銷管理辦法》對于多層次傳銷做了明確的界定，并規(guī)定了實(shí)施多層次傳銷的條件與責(zé)任。國家工商總局一直在起草的是《反金字塔欺詐條例》，并對該條例做了多輪的內(nèi)部討論。〔31〕參見趙彥君：《三大直銷法規(guī)呼之欲出》，載《知識經(jīng)濟(jì)（中國直銷）》2004 年第10 期，第14 頁。由于違法傳銷活動(dòng)猖獗，市場管理無序，最終的行政法規(guī)沒有從違法性上區(qū)分多層次直銷與金字塔型銷售，而是蓋然性地將其與無牌直銷納入傳銷中，并一律予以嚴(yán)禁。

我國的直銷行業(yè)監(jiān)管日趨成熟，而《禁止傳銷條例》過于粗疏、陳舊，無法適應(yīng)新的形勢，美國的多層次直銷的行政監(jiān)管模式可供我們借鑒。即便團(tuán)隊(duì)計(jì)酬尚不能合法化，也應(yīng)當(dāng)將其與“拉人頭”“收取入門費(fèi)”區(qū)分對待?！?2〕可能是基于直銷市場未臻成熟的原因，印度與我國在禁止傳銷方面法律的導(dǎo)向相一致，即將多層次直銷與金字塔型銷售一律按照非法處理；但是相關(guān)的文獻(xiàn)也建議印度應(yīng)當(dāng)充分借鑒FTC 訴安利案形成的規(guī)則，將多層次直銷合法化，并與金字塔型銷售區(qū)別對待。See Girish S.N. and Dube Dipa, “Multi-Level Marketing: Comparative Perspectives and Indian Dilemma”, 4 International Journal of Advanced Research in Management and Social Sciences 105, 123 （2015）.應(yīng)當(dāng)從經(jīng)營目的（是否以銷售商品為目的）和獲利方式（是否以銷售商品的業(yè)績作為計(jì)酬或者返利依據(jù)）進(jìn)行評估，輔之以是否銷售至終端消費(fèi)者、是否囤貨、是否有退出機(jī)制等外觀加以判斷。在具體認(rèn)定時(shí)，尤其不能僅以是否持牌為論?！?3〕權(quán)健、華林便是以直銷牌照作為擋箭牌，放肆從事傳銷活動(dòng)的典型。參見印波、譚程昊：《擁有“直銷牌照”就不會涉及傳銷？》，載《方圓》2019 年第1 期，第61 頁。團(tuán)隊(duì)計(jì)酬具有實(shí)質(zhì)上的經(jīng)營性，僅僅違反了準(zhǔn)入資格規(guī)定，而“拉人頭”“收取入門費(fèi)”侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，前者的行政處罰尺度應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后者。

（二）在監(jiān)管程序?qū)用妫梢砸胄姓脹Q和行政和解協(xié)議機(jī)制

我國主要由市場監(jiān)督管理部門根據(jù)《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》對多層次直銷進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，并作出行政處罰。市場監(jiān)督管理部門對違法行為線索進(jìn)行核查后，認(rèn)為符合條件的，予以立案。立案后，由專人進(jìn)行案件調(diào)查，收集、調(diào)取證據(jù)，同時(shí)可以根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)撰寫調(diào)查終結(jié)報(bào)告，連同案件材料，交由市場監(jiān)督管理部門審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。審核機(jī)構(gòu)區(qū)分不同情況提出書面意見和建議。對擬給予行政處罰的案件，辦案機(jī)構(gòu)將案件材料、行政處罰建議及審核意見報(bào)市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。擬給予行政處罰的案件，市場監(jiān)督管理部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。整個(gè)監(jiān)管流程行政審核的色彩濃厚，雖然也有一定程序性權(quán)利，但是整體上當(dāng)事人聽審權(quán)保障不足，監(jiān)管流程較為封閉。盡管市場監(jiān)督管理部門可能會約談相關(guān)負(fù)責(zé)人，達(dá)成非正式的合意，但是和解協(xié)議的程式化程度較弱。市場監(jiān)督管理部門還有可能單方面作出取締的處罰或?qū)讣平还步?jīng)濟(jì)犯罪偵查部門處理，商事主體具有較小的辯解和談判余地。

我國的市場監(jiān)管模式呈現(xiàn)出更多的職權(quán)主義色彩，監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部也呈現(xiàn)出更為階層化的權(quán)力分布。當(dāng)前，為進(jìn)一步保障直銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)，可以在一定程度上借鑒美國的做法，引入行政裁決制度和行政和解協(xié)議制度?！督箓麂N條例》中團(tuán)隊(duì)計(jì)酬的認(rèn)定規(guī)則不夠具體，與“拉人頭”“收取入門費(fèi)”的區(qū)分不夠顯著，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)為涉案主體留有更多抗辯權(quán)利，可以考慮在監(jiān)管程序中引入行政裁決機(jī)制。對被監(jiān)管主體不服調(diào)查結(jié)果的疑難案件，可以舉行由調(diào)查方與被調(diào)查方對席的聽審會，雙方各自陳述事實(shí)、舉證質(zhì)證，由市場監(jiān)督管理部門審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作出初步裁決。不服初步裁決的，可以提請復(fù)審，由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人作出最終裁決。除了訴訟化的改造之外，還應(yīng)當(dāng)允許通過行政和解協(xié)議的方式處理輕微的違規(guī)，尤其是沒有造成實(shí)際社會危害后果的團(tuán)隊(duì)計(jì)酬行為。除了可以由涉案商事主體繳納罰款之外，還可以留有一定的時(shí)間由其對自身的商業(yè)模式做出合規(guī)調(diào)整，以避免吊銷營業(yè)執(zhí)照或移送公安司法機(jī)關(guān)等方式?！?4〕我國的證券期貨領(lǐng)域已經(jīng)效仿美國聯(lián)邦證券委員會（SEC）的經(jīng)驗(yàn)，開展了行政和解的試點(diǎn)，并起草了《證券期貨行政和解實(shí)施辦法》。

（三）在規(guī)制目的層面，應(yīng)將“規(guī)直打傳”拓寬至維護(hù)公平競爭

國家市場監(jiān)督管理總局的規(guī)范直銷與打擊傳銷辦公室設(shè)在價(jià)格監(jiān)督檢查和反不正當(dāng)競爭局，說明我國在行政監(jiān)管中認(rèn)識到了“規(guī)直打傳”與維護(hù)公平競爭是密不可分的。然而，主要行政法規(guī)——《直銷管理?xiàng)l例》和《禁止傳銷條例》并沒有緊密鏈接《反不正當(dāng)競爭法》。根據(jù)《直銷管理?xiàng)l例》第1條的規(guī)定，其主要是為了防止欺詐，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會公共利益?！督箓麂N條例》第1 條的規(guī)定，主要是為了防止欺詐，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，保持社會穩(wěn)定。從文義解釋角度，兩條例均強(qiáng)調(diào)了對于“欺詐”的規(guī)制，均具有較強(qiáng)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的性質(zhì)。從立法背景角度，兩條例主要針對我國政府承諾入世3 年后逐步開放無固定地點(diǎn)銷售業(yè)務(wù)，針對直銷市場的無序而制定，因此規(guī)制目的是“規(guī)直打傳”。

雖然兩條例也強(qiáng)調(diào)了維護(hù)社會公共利益或社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，但是并沒有將維護(hù)公平競爭的目的加以具體化。我國于2019 年修訂的《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)定了7 種不正當(dāng)競爭行為，不包括傳銷行為，借鑒美國以及其他國家和地區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我國的直銷規(guī)制應(yīng)當(dāng)在反不正當(dāng)競爭法的框架下展開?？梢钥紤]規(guī)定兜底型的不正當(dāng)競爭行為，將一些具有轉(zhuǎn)化金字塔型銷售跡象的多層次直銷納入，分析其是否破壞了公平競爭秩序，從而決定是否實(shí)施行政禁限與處罰。

（四）在規(guī)制技術(shù)層面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化“團(tuán)隊(duì)計(jì)酬”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

盡管《禁止傳銷條例》第7 條對于“團(tuán)隊(duì)計(jì)酬”“拉人頭”“收取入門費(fèi)”三者分別做了初步的界定，然而三者均具有不斷發(fā)展下線的層級特征，在有實(shí)體商品的情況下容易相互混淆。目前，僅有“兩高”一部《關(guān)于辦理組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)刑事案件適用法律若干意見的規(guī)定》第5 條中有關(guān)于“團(tuán)隊(duì)計(jì)酬”與“拉人頭”的區(qū)分，即“以銷售商品為目的、以銷售業(yè)績?yōu)橛?jì)酬依據(jù)的單純的‘團(tuán)隊(duì)計(jì)酬’式傳銷活動(dòng)，不作為犯罪處理。形式上采取‘團(tuán)隊(duì)計(jì)酬’方式，但實(shí)質(zhì)上屬于‘以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)’的傳銷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百二十四條之一的規(guī)定，以組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪定罪處罰?！痹撍痉ń忉尵衽cFTC 訴安利案的法理基本一致，但是表述過于抽象在可操作性上顯得不足。

美國的多層次直銷的諸多監(jiān)管規(guī)則已經(jīng)過了市場的檢驗(yàn)，可以同樣適用于我國團(tuán)隊(duì)計(jì)酬的行政監(jiān)管中，用以判斷是否系以銷售商品為目的。諸如“70%規(guī)則”“10 個(gè)消費(fèi)者規(guī)則”以及“回購規(guī)則”應(yīng)當(dāng)為我國深度借鑒?；谖覈晌姆ǖ膫鹘y(tǒng)，可以考慮進(jìn)一步細(xì)化司法解釋，判斷銷售商品目的，可運(yùn)用體系性遞進(jìn)思維判斷：一是有沒有商品；二是商品是否真實(shí)被消費(fèi)、使用；三是商品是否物有所值；四是經(jīng)營過程是以銷售商品還是以兜售盈利為主導(dǎo)；五是有無合適的退出機(jī)制和退換貨制度?！?5〕參見印波：《傳銷犯罪的司法限縮與立法完善》，載《中國法學(xué)》2020 年第5 期，第250 頁。在現(xiàn)有的行政處罰案例中，可以提煉一部分指導(dǎo)性案例，以起到對于司法解釋進(jìn)一步輔助解釋的作用。

六、對我國政府規(guī)制法治創(chuàng)新的一般性啟示

通過獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的判例確定合法與違法的界限，通過控審分離與控辯協(xié)同增強(qiáng)監(jiān)管程序的正當(dāng)性和保護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)，兼顧維護(hù)公平競爭秩序與保障消費(fèi)者權(quán)益，在行政監(jiān)管中援引市場規(guī)則與類似判例，為我國妥善處理政府與市場的關(guān)系，正確審視政府規(guī)制、市場競爭與產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的沖突，營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，豐富和完善監(jiān)管法治理論和創(chuàng)新機(jī)制提供了諸多一般性啟示。

（一）努力提升政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)度

基于蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)與日新月異的知識變革，我國政府應(yīng)當(dāng)自破全能主義的桎梏，〔36〕參見宋華琳：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國行政程序立法的幾點(diǎn)思考》，載《中國行政管理》2008 年第9 期，第21 頁。通過相對獨(dú)立、專業(yè)、可問責(zé)的規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)對和矯治市場失靈問題，并以此增強(qiáng)政策承諾的可信度?！?7〕參見馬英娟：《監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政組織法的發(fā)展——關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立根據(jù)及建制理念的思考》，載《浙江學(xué)刊》2007 年第2期，第14 頁。雖然我國尚不存在與美國類似的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，但是為了滿足日益增長的規(guī)制需求，應(yīng)當(dāng)努力提升政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性，使其具有準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法權(quán)限。充分發(fā)揮相對于司法機(jī)構(gòu)更多的主觀能動(dòng)性和專業(yè)上的優(yōu)勢，形成和實(shí)施更為科學(xué)、行之有效的規(guī)則?！?8〕參見宋華琳：《美國行政法上的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)》，載《清華法學(xué)》2010 年第6 期，第70 頁。對于最高級別的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)科以全面的行政規(guī)則形成和細(xì)化的職責(zé)，從而確保規(guī)則的專業(yè)度和可操作性。在規(guī)制過程中，提倡更為高階的程序正義，不僅保障當(dāng)事人的答辯權(quán)與聽證權(quán)，還應(yīng)當(dāng)弱化政府領(lǐng)導(dǎo)人干預(yù)度和傳統(tǒng)的科層式官僚管理模式，通過司法化、專門化、負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)改革提升規(guī)制的公正性。

（二）充分引入職能分離機(jī)制及與行政相對方的合意機(jī)制

在美國多層次直銷的行政監(jiān)管過程中，可以明顯看到職能分離機(jī)制與行政相對方的合意機(jī)制的引入。政府規(guī)制的法治創(chuàng)新依賴于具有公法意蘊(yùn)的“程序”和具有私法意蘊(yùn)的“契約”。我國的政府規(guī)制無疑應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)程序規(guī)制和契約化規(guī)制兩個(gè)維度進(jìn)一步施力。〔39〕盡管正當(dāng)程序系英美法系的一條重要憲法原則，但是由于其適用的普遍性，已經(jīng)成為我國程序法治中不可或缺的理論命題，有大量文章已經(jīng)直接采用了“正當(dāng)程序規(guī)制”之說。例見向澤選：《正當(dāng)程序規(guī)制下的檢察改革論》，載《河南社會科學(xué)》2010 年第2 期，第27 頁；崔英楠：《論政府購買服務(wù)的正當(dāng)程序規(guī)制》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2016 年第3 期，第58 頁。正當(dāng)程序規(guī)制的重要體現(xiàn)之一為充分引入職能分離機(jī)制，限制單向度權(quán)力決策的恣意?！?0〕有學(xué)者將美國行政決定程序區(qū)分為三種模式，一為內(nèi)部模式，二為外部模式，三為混合模式。FTC 在多層次直銷領(lǐng)域的監(jiān)管模式無疑屬于混合模式，部分地引入了職能分離機(jī)制。參見蔡力偉等：《對美國行政決定程序三種模式的思考——“客觀性”“技術(shù)性與行政政策”》，載《當(dāng)代法學(xué)》2000 年第3 期，第50-51 頁。這包括了橫向的權(quán)力分配，例如調(diào)查、指控、裁決的分離；縱向的權(quán)力分配，例如不服決定的異議復(fù)審；權(quán)力與權(quán)利的制衡，例如指控和辯護(hù)的對抗。〔41〕參見孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005 年版，第18 頁。橫向和縱向的權(quán)力分配為規(guī)制主體內(nèi)部的進(jìn)一步的分化，形成行政權(quán)內(nèi)部的制約；權(quán)力與權(quán)利的制衡為規(guī)制主體與被規(guī)制主體的平衡，形成外部對于行政權(quán)的監(jiān)督。在對政府規(guī)制作訴訟化改造的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)引入行政和解協(xié)議等契約化的規(guī)制手段，通過與行政相對方的合意機(jī)制實(shí)現(xiàn)“法律和諧性”（legal harmony）〔42〕參見印波：《走向自治的刑事訴訟法》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020 年第2 期，第134 頁?！皶r(shí)解決爭端、終結(jié)案件，同時(shí)更為有效地確保行政相對方平穩(wěn)、合規(guī)的運(yùn)營。這種柔性的契約化規(guī)制提升了行政相對方的可接受度和守法自覺性，也間接提升了規(guī)制的程序正當(dāng)性，在為行政相對方留有存續(xù)、整改空間的同時(shí)，節(jié)約了大量的行政執(zhí)法資源。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)包容審慎監(jiān)管機(jī)制與行政監(jiān)管合規(guī)激勵(lì)機(jī)制

美國多層次直銷行政監(jiān)管中，表現(xiàn)出了對于新型商業(yè)模式足夠的包容審慎，給予了行政相對方充分的行政監(jiān)管合規(guī)激勵(lì)機(jī)制。規(guī)范市場秩序需要政府發(fā)揮積極作用，我國政府在市場領(lǐng)域的規(guī)制主要體現(xiàn)為控制監(jiān)管。政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)公平競爭、保護(hù)公平交易、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、確保市場良性運(yùn)行為宗旨，以增強(qiáng)企業(yè)競爭力、增加社會福利和公共福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)?！?3〕參見鄧郁松：《規(guī)范市場秩序的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《中國工商管理研究》2004 年第3 期，第16 頁。為了實(shí)現(xiàn)上述宗旨和目標(biāo)，我國應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步創(chuàng)新推進(jìn)包容審慎監(jiān)管機(jī)制與行政監(jiān)管合規(guī)激勵(lì)機(jī)制。在當(dāng)前最高人民檢察院強(qiáng)力推行合規(guī)不起訴等刑事合規(guī)措施，各大企業(yè)如火如荼地推進(jìn)專業(yè)合規(guī)計(jì)劃之時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)以行政和解協(xié)議、附條件不處罰、減輕處罰為主體的行政監(jiān)管合規(guī)激勵(lì)機(jī)制?！?4〕參見陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)基本理論》，法律出版社2020 年版，第11 頁。采取這些方式并非要放縱監(jiān)管，而是在“命令—控制”之外，合理地引入“協(xié)商式規(guī)制”成分，〔45〕參見唐明良、宋華琳：《行政法視野中的民營經(jīng)濟(jì)與政府規(guī)制改革》，載《法治研究》2007 年第2 期，第12 頁。使得整體的規(guī)制更具有韌性和可操作性，從而為違規(guī)的商事主體留有回旋的余地，維護(hù)企業(yè)賴以生存的產(chǎn)權(quán)，從而確保市場經(jīng)濟(jì)長足健康地發(fā)展。

（四）積極提升監(jiān)管規(guī)則的市場吸納度與制度適應(yīng)性

美國多層次直銷監(jiān)管的實(shí)體規(guī)則是在長期的公開判例中吸納了市場自生的商業(yè)規(guī)則形成的，并隨著市場的變遷又通過公開判例實(shí)現(xiàn)更新升級。我國應(yīng)當(dāng)反思政府與市場的管制關(guān)系，在兩者之間構(gòu)建“伙伴關(guān)系”?！?6〕參見［美］ J.布拉德福特?德龍：《政府與工商業(yè)的雙人舞》，賴海榕譯，載吳敬璉主編《比較》 第1輯，中信出版社2002年版，第121 頁。政府規(guī)制法治創(chuàng)新的基本前提是制定出的規(guī)則為市場主體廣為接受，并隨著環(huán)境的變化不斷調(diào)整。監(jiān)管規(guī)則的市場接納度往往取決于實(shí)證規(guī)則與自然規(guī)則的契合度，較為妥當(dāng)?shù)姆绞绞潜O(jiān)管規(guī)則中尊重并妥善融入市場上廣為推行的行業(yè)倫理規(guī)則，從而減少監(jiān)管規(guī)則推行的阻力，也同時(shí)滿足了市場的專業(yè)性、技術(shù)性、效率性的規(guī)制需求。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府監(jiān)管、市場競爭機(jī)制與行業(yè)自律、企業(yè)自我規(guī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與被監(jiān)管方交互的合作型規(guī)制。〔47〕參見王軍：《論“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定——以美國法為中心的考察》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第1 期，第167 頁。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管規(guī)則的制度適應(yīng)性，隨著市場環(huán)境的變化，不斷調(diào)整規(guī)則并通過規(guī)則改造環(huán)境。〔48〕See Raul P. Lejano, Frameworks for Policy Analysis: Merging Text and Context, Routledge Press, 2006, p.199.應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管的過程、結(jié)果和理由公開，以方便規(guī)制機(jī)構(gòu)追溯規(guī)則的來龍去脈，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)制。一方面使得未來類案可以充分援引和參考既決判例，另一方面也可以提升監(jiān)管的透明度，限制研判的恣意性，提升決定與處理的合理性，減少腐敗現(xiàn)象，從而更好地維護(hù)公眾的福祉。