鄉(xiāng)村振興視域下基層群眾自治實(shí)踐的困境與進(jìn)路*

許 珊

（中共六安市委黨校，安徽 六安 237000）

2022年中央一號(hào)文件聚焦“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作”，提出“扎實(shí)有序做好鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”[1]。鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號(hào)文件的出臺(tái)為觸發(fā)點(diǎn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段亦必將對(duì)基層群眾自治提出新要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段的內(nèi)容、目標(biāo)和完成方式有別于精準(zhǔn)扶貧，勢(shì)必要調(diào)整和創(chuàng)新原有的治理方式。

1 鄉(xiāng)村振興中基層群眾自治的困境

1.1 基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會(huì)組織在內(nèi)的鄉(xiāng)村自治主體能夠根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，自主開展工作的一種自治狀態(tài)。具有主體性的自治形態(tài)才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)村社共同體利益的保護(hù)?；鶎尤罕娮灾沃黧w性弱化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）村級(jí)自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來看，當(dāng)前村級(jí)自治主體缺乏推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的主動(dòng)性，仍處于被動(dòng)等待上級(jí)行政決策的狀態(tài)中。在脫貧攻堅(jiān)中，一方面通過資源輸入、項(xiàng)目下鄉(xiāng)等將福利政策下放給村民；另一方面通過行政力量下沉的方式推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。在精準(zhǔn)扶貧過程中國(guó)家承擔(dān)了特定的主體責(zé)任，導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)國(guó)家資源供給的依賴，以及村委會(huì)在村級(jí)治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過執(zhí)行上級(jí)行政指令對(duì)照精準(zhǔn)扶貧基本標(biāo)準(zhǔn)完成既定任務(wù)。然而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的多元化、實(shí)現(xiàn)方式的差異化，亟需改變村級(jí)自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發(fā)村級(jí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化組織和農(nóng)民等的內(nèi)生動(dòng)力。

2）村級(jí)自治主體缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)視角。鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)性長(zhǎng)期工程，其目標(biāo)指針是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展，村級(jí)自治主體要具有鄉(xiāng)村振興“為誰建設(shè)”“如何建設(shè)”“建設(shè)什么”的長(zhǎng)遠(yuǎn)考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區(qū)由于資源優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行特征和運(yùn)行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉(xiāng)村都找到一條適合其特點(diǎn)的發(fā)展道路。因此，村級(jí)自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉(xiāng)村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運(yùn)動(dòng)式治理”形態(tài)。“運(yùn)動(dòng)式治理”能在有限時(shí)間內(nèi)聚合行政體制內(nèi)所有人力、財(cái)力、物力等全域資源，可以有效解決短期內(nèi)的社會(huì)問題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態(tài)，群眾主體性缺失會(huì)導(dǎo)致民主決策被弱化。

1.2 基層群眾自治的泛行政化

已有研究認(rèn)為，行政與自治二者的關(guān)系是對(duì)立和擠壓，其在基層群眾自治中表現(xiàn)得尤為明顯?；鶎尤罕娮灾涡姓?，是指國(guó)家將行政控制權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)下沉，使村級(jí)自治主體在村級(jí)治理過程中聽命于上級(jí)政府的行政指揮，通過行政手段加以管理[4]。基層群眾自治的行政化已是常態(tài)，但在日益強(qiáng)化的村莊行政性和壓力型體制的驅(qū)動(dòng)下，村級(jí)自治的主體性建設(shè)存在一定程度的消解。

1）基層群眾自治懸浮化。基層群眾自治懸浮化主要表現(xiàn)為部分地區(qū)村級(jí)自治的自治主體呈現(xiàn)出與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)聯(lián)性降低的樣態(tài)。在傳統(tǒng)村級(jí)自治中，村委會(huì)在處理村莊內(nèi)生事務(wù)時(shí)，善于運(yùn)用熟人社會(huì)的治理資源，村級(jí)組織與村民保持良性互動(dòng)，形成了一套有效的自治結(jié)構(gòu)與體系。隨著行政任務(wù)擴(kuò)容、國(guó)家項(xiàng)目資源下沉，村級(jí)組織由對(duì)下負(fù)責(zé)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)上負(fù)責(zé)，導(dǎo)致村級(jí)自治主體逐漸脫離群眾，形成懸浮性的治理[5]。同時(shí)，隨著村干部的職業(yè)化，村干部在完成行政任務(wù)中越來越重視規(guī)章制度，這種“非人格化”的治理理念往往忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)中人和事的關(guān)聯(lián)性，失去回應(yīng)村民內(nèi)生需求的動(dòng)力與能力。

2）基層群眾自治的形式化。基層群眾自治的形式化主要表現(xiàn)為“唯指標(biāo)化”和“唯過程化”。“唯指標(biāo)化”表現(xiàn)為在國(guó)家資源下沉過程中，各級(jí)地方政府下發(fā)指標(biāo)和任務(wù)，往往會(huì)致使村級(jí)組織依據(jù)上級(jí)指標(biāo)開展工作，而并不關(guān)注任務(wù)完成的實(shí)際治理效果?！拔ㄟ^程化”表現(xiàn)在村級(jí)自治任務(wù)多而繁，村級(jí)組織迫于上級(jí)行政和問責(zé)壓力而采取“痕跡管理”的辦法向上級(jí)部門匯報(bào)工作開展情況。顯然，村級(jí)自治主體對(duì)自治指標(biāo)和過程的過分強(qiáng)調(diào)，消耗了村級(jí)組織有限的自治精力，導(dǎo)致形式主義泛濫。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)基層群眾自治提出的新要求

新時(shí)代的基層群眾自治對(duì)如何真正落實(shí)“人民當(dāng)家作主”的本質(zhì)要求，進(jìn)一步回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，在理論與實(shí)踐中已然提出一系列新的要求。

2.1 政黨嵌入：自治之政治保障

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興中基層群眾自治主體性弱化和自治懸浮化以及形式化，都是基層群眾自治失范的表現(xiàn)。為避免這種現(xiàn)象，應(yīng)將政黨權(quán)力嵌入基層群眾自治體系，加強(qiáng)黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)。其生成邏輯是以基層黨組織為核心，汲取農(nóng)村傳統(tǒng)自治模式中的優(yōu)質(zhì)資源內(nèi)核，重塑自治主體。將政黨權(quán)力嵌入基層群眾自治體系，并不意味著基層群眾自治的收縮?；鶎狱h組織政治功能的強(qiáng)化，可以很好地解決基層治理兩大核心問題：政黨組織動(dòng)員社會(huì)的能力問題和基層社會(huì)的政治信任問題[6]。在此基礎(chǔ)上，基層群眾自治將顯示兩大實(shí)踐指向：一是黨對(duì)基層群眾自治領(lǐng)導(dǎo)力加強(qiáng)，黨對(duì)基層社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)力明顯提升；二是基層黨組織自身建設(shè)加強(qiáng)，基層黨組織的建設(shè)和基層群眾自治進(jìn)一步走向共融共生。因此，在基層群眾自治中形成政黨權(quán)力與傳統(tǒng)治理資源的有機(jī)融合，構(gòu)建以黨組織為核心的基層治理機(jī)制，將提升鄉(xiāng)村治理的有效性和現(xiàn)代性。

2.2 有序參與：自治之實(shí)踐要求

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的振興，基層群眾參與村級(jí)治理的需求將不斷增加。而基層群眾自治的泛行政化形態(tài)在一定程度上擠壓了自治空間。兩者之間的結(jié)構(gòu)性張力將會(huì)不斷阻礙基層群眾的自治實(shí)踐。2022年中央一號(hào)文件提出鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”的原則，這也是為了實(shí)施構(gòu)建“共建共治共享”的社會(huì)治理模式。村級(jí)治理構(gòu)建“共建共治共享”模式，需要提高村級(jí)治理社會(huì)化水平，即充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村各方力量參與村級(jí)治理。因此，在基層群眾自治中要推進(jìn)村民有序政治參與。同時(shí)，基層群眾自治制度運(yùn)行中存在如村民政治參與制度不健全、政治參與意識(shí)不足、政治參與能力不強(qiáng)等問題，也凸顯了擴(kuò)大村民有序政治參與的必要性。

2.3 有效治理：自治之價(jià)值歸旨

基層群眾自治未來發(fā)展價(jià)值歸旨就是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理。基于基層群眾自治懸浮化，農(nóng)村基層公共物品的供給更多傾向于自上而下，而非自下而上考慮村民的需求。這一現(xiàn)象的根本原因是治理的一元化與需求多元化之間的矛盾。這種單向性的權(quán)力運(yùn)行方式難以解決農(nóng)村公共服務(wù)與公共物品供給的“最后一公里”問題，會(huì)加重村級(jí)治理的無效性。鄉(xiāng)村振興過程中國(guó)家資源下鄉(xiāng)，基于基層社會(huì)組織能力限度，過于強(qiáng)調(diào)為群眾服務(wù)，忽視提高自治組織為群眾服務(wù)的能力，同樣會(huì)導(dǎo)致村級(jí)治理的無效性。因此，有效發(fā)揮基層群眾自治功能，化解治理的一元化與需求多元化的矛盾，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)基層群眾自治提出的一大要求。

3 鄉(xiāng)村振興視域下基層群眾自治實(shí)踐的路徑

鄉(xiāng)村振興視域下的基層群眾自治，要繼續(xù)完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商。

3.1 主體性塑造：完善政黨嵌入

以基層黨組織為核心的基層群眾自治，可以有效提升基層群眾自治水平。政黨嵌入構(gòu)建起良好的基層群眾自治網(wǎng)絡(luò)，其中政黨的組織動(dòng)員能力是優(yōu)化基層群眾自治機(jī)制的核心要件。增強(qiáng)政黨嵌入有效性，使其服務(wù)于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，一是要引進(jìn)新的基層群眾自治資源。包括引進(jìn)優(yōu)質(zhì)人才資源，為改善村級(jí)自治提供人力、物力和組織上的支撐。二是要整合基層群眾自治資源。村級(jí)自治離不開黨組織對(duì)農(nóng)村群眾、組織、社會(huì)資源的整合，要梳理村內(nèi)資源儲(chǔ)備和分布，實(shí)現(xiàn)自治資源從無序到有序的轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)，激活基層黨組織的政治功能。完善參與式的黨員嵌入，實(shí)現(xiàn)一元化行政整合到黨建引領(lǐng)下的多元主體民主協(xié)商整合的轉(zhuǎn)變。三是要統(tǒng)籌基層群眾自治資源配置。黨組織應(yīng)依據(jù)村級(jí)自治資源分布情況，在全面動(dòng)員和整合自治資源的基礎(chǔ)上，科學(xué)配置村級(jí)自治資源。

3.2 自治科學(xué)化：平衡自治性與行政化

當(dāng)前實(shí)踐中，基層群眾自治已然形成了自治性和行政化的基本二元格局。因此，在鄉(xiāng)村振興中，基層群眾自治的運(yùn)行需要正視日益多樣的行政事務(wù)和村級(jí)自治空間并存的情況，平衡好自治性與行政化，在防止行政擠壓自治的同時(shí)，避免因自治而忽視對(duì)行政事務(wù)的有效承接。平衡不是簡(jiǎn)單的劃分，要結(jié)合村莊的實(shí)際情況探索最佳的平衡模式。一看經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、生活富裕的村，自治主體的積極性高，村級(jí)自治自然有著力點(diǎn)；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、生活貧困的村，自治主體參與度低，基層民主形同虛設(shè)。二看人口結(jié)構(gòu)狀況。人口少、主體性弱的村，民主化弱、自治效能低下，行政化治理就占主導(dǎo)地位；人口較多、主體強(qiáng)的村，民主化強(qiáng)、自治效能較高。從農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展來講，自治性與行政化的平衡是動(dòng)態(tài)變化中的結(jié)合。在當(dāng)前的研究和實(shí)踐探索中，構(gòu)建自治下移以激發(fā)村民自治活力和行政下沉以強(qiáng)化基層治理能力模式，可以成為平衡自治性與行政化的有益探索。自治下移，指的是把自治單元下移至村民小組、自然村層級(jí)，利用村莊“自己人”這種熟人社會(huì)認(rèn)同，激活自治主體動(dòng)員和統(tǒng)合社會(huì)資本、社會(huì)力量參與村莊公共事務(wù)的能力，使村莊公共事務(wù)建設(shè)意愿內(nèi)化于村莊自治體之中，避免自治失效。行政下沉，指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)、行政人員、行政事務(wù)向行政村延伸和下沉，在行政村設(shè)立公共服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出工作人員、劃定工作職責(zé)、明確具體事務(wù)[7]，完善行政村對(duì)上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政承接，使國(guó)家治理事務(wù)有效下滲到村莊肌體。

3.3 自治民主化：拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商

鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商在民主參與、多方共治、價(jià)值重構(gòu)三重維度皆具有整合功能[8]。眾多基層群眾自治實(shí)踐顯示，鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商是基層群眾自治和建設(shè)基層社會(huì)治理共同體的有效銜接工具。值得注意的是，鄉(xiāng)村振興背景下強(qiáng)調(diào)的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化比基層民主的范圍更為廣闊。因此，推動(dòng)鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商嵌入基層群眾自治，形成“有序參與—有效治理”范式[8]，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理和鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。一是要增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商活力。鄉(xiāng)村

基層民主協(xié)商的開展取決于村民參與的積極性，否則會(huì)面臨“形式化”和“空轉(zhuǎn)”。要充分激活鄉(xiāng)村本土資源，實(shí)現(xiàn)與基層群眾自治等政治制度的有效銜接，推動(dòng)鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商系統(tǒng)性發(fā)展。鄉(xiāng)村振興中，國(guó)家賦予農(nóng)村社區(qū)更多公共資源的同時(shí)，要加強(qiáng)政社互動(dòng)，避免無路徑設(shè)計(jì)、無群眾參與的盲目資源下放，使群眾產(chǎn)生“等、靠、要”的惰性思想，要增強(qiáng)群眾參與的效能感、獲得感。二是要拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商平臺(tái)。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)公共空間和社會(huì)關(guān)系正在發(fā)生變化。面對(duì)多種共同體屬性的疊加，鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商越加復(fù)雜化和層級(jí)化[9-10]。農(nóng)村利益主體的多元化，也激發(fā)了多層級(jí)基層協(xié)商格局的構(gòu)建。村級(jí)自治組織要針對(duì)不同利益主體和協(xié)商載體，根據(jù)具體事項(xiàng)創(chuàng)建民主協(xié)商平臺(tái)。三是強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商認(rèn)同。強(qiáng)化群眾對(duì)鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商制度的認(rèn)同，可以將制度的剛性約束轉(zhuǎn)化為利益主體的自覺行動(dòng)，讓民眾成為鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商制度的承載者和共享者?？梢詫⑧l(xiāng)村基層民主協(xié)商規(guī)則融入本土自治規(guī)則和村規(guī)民約，達(dá)到規(guī)則認(rèn)同；圍繞群眾切身利益開展協(xié)商，提升參與協(xié)商的獲得感，達(dá)到協(xié)商民主方式的認(rèn)同；積極培育協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)和民主意識(shí)，達(dá)到協(xié)商制度心理認(rèn)同。