ERG理論視角下警務輔助人員隊伍建設的問題及對策
——以L市J區(qū)為例

代宏梅，陳嘉

一、問題的提出

2016 年11 月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》明確界定：警務輔助人員（以下簡稱“輔警”）是根據(jù)社會治安形勢發(fā)展和公安工作實際需要，面向社會招聘，為公安機關日常運轉和警務活動提供輔助支持的非人民警察身份人員［1］。作為公安機關的補充性力量，輔警在緩解警力不足、減輕民警工作壓力等方面發(fā)揮著重要作用，特別是在協(xié)助執(zhí)法辦案、巡邏盤查、視頻巡控、突發(fā)案事件處置等方面作出了突出貢獻。近年來，各地根據(jù)實際情況相繼出臺了關于輔警管理的地方性法規(guī)，從管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面提出了具體措施和要求，在很大程度上推動了輔警管理的法治化建設。然而，目前輔警隊伍的管理機制、待遇保障、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃明顯滯后，人員素質普遍偏低、人員流失問題比較突出，這嚴重制約了這支隊伍作用的發(fā)揮和良性發(fā)展。因此，有必要理清制約輔警隊伍建設的關鍵問題和原因，提出破解輔警隊伍建設困境的路徑。筆者在知網和其他文獻庫輸入“輔警隊伍建設”和“警務輔助人員隊伍建設”檢索發(fā)現(xiàn)，研究主體主要集中于各類公安院校、法學類院校，主體較為單一，研究成果發(fā)表的期刊主要集中在公安院校學報，在高層次的期刊上發(fā)表的研究成果較少。目前具有代表性的觀點主要有：魏永忠、趙康睿、趙家正認為完善輔警的管理機制可以從建立完備的法律法規(guī)、建立完善的輔警招培考機制、完善輔警保障機制等方面著手［2］。張應力提出基層公安機關輔警隊伍建設應堅持法治性、綜合性、整體性和兼顧質量和效率的原則［3］。熊一新認為輔警隊伍面臨的問題主要有法律地位尚待明確、經費保障尚未到位和部分輔警人員違法犯罪等［4］。吳瓊主張加強輔警隊伍建設應規(guī)范輔警招錄準入制度、加強輔警管理法制化建設、構建系統(tǒng)化輔警隊伍管理體系和健全輔警福利保障體系等［5］?？傮w上看，學界對輔警隊伍建設的管理機制、面臨的問題、堅持的原則等進行了較為全面的研究，然而，結合管理學理論對如何加強輔警隊伍建設的研究較少。本文擬通過管理學ERG 理論，采用實地調查法、文獻資料法和半結構化訪談的方式，對L 市J 區(qū)輔警隊伍建設中存在的問題及成因進行初步分析，并提出破解問題的路徑。

二、基于ERG理論解析輔警隊伍建設存在的問題

ERG 理論是美國組織行為學教授奧德弗在馬斯洛的需要層次理論基礎上，經過大量的實證研究，提出的一種集生存、相互關系、成長三種核心需要理論的簡稱。其中生存需要是指滿足人類基本的物質生活需求，相互關系需要是指人類在社會生活中良好關系的保證需求，成長需要則是個體謀求發(fā)展的內在需要［6］。此外，奧爾德弗還指出需求存在“受挫-回歸”的現(xiàn)象，即較高層次的需要得不到滿足時，可能會向某一較低層次的需要回歸性遷移［7］。根據(jù)此理論，輔警的一種或多種需要得到滿足時，會受到激勵而產生積極心理。反之，輔警如果一種或多種需要不能得到滿足，就可能心理失衡，產生消極心理，最終影響整個隊伍戰(zhàn)斗力的發(fā)揮。本文以L 市J 區(qū)為例，從輔警隊伍中部分人員的需要沒有得到充分滿足作為研究點，分別對應ERG 的三種核心需要，為輔警隊伍建設存在問題的研究提供新的視角。

（一）輔警隊伍建設中的生存需要型問題

ERG 理論中的生存需要包括生理需要和安全需要。輔警不屬于公安機關編制人員，薪酬待遇與其他行業(yè)相比不僅不占優(yōu)勢，反而處于偏低的水平，然而其工作任務大多較重，還存在較大的風險，有的生理和安全需要的滿足存在隱憂。

1.薪酬待遇偏低

輔警薪酬待遇主要由基本工資、績效考核、加班補助三部分構成。2021 年，J 區(qū)在輔警的薪酬待遇上，采取由區(qū)財政按照年人均6 萬元包干的方式予以保障。按照“月基本工資相同、不同層級工資、不同崗位工作和績效考核不等”的原則，將輔警分為10 個層級，每個層級的收入略有差異。調研發(fā)現(xiàn)：J 區(qū)輔警最高層級人員月人均可支配收入①為3072.92 元，年人均可支配收入為36875.04 元；最低層級人員月人均可支配收入為2284.5 元，年人均可支配收入為27414 元。根據(jù)L 市2021 年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為42996 元，全年農村居民人均可支配收入為20008 元［8］。從數(shù)據(jù)上看，J 區(qū)輔警最高層級人員和最低層級人員年人均可支配收入均低于當年城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入。由此可見，J 區(qū)輔警薪酬待遇偏低，購買力較弱。

2.職業(yè)風險高

目前J 區(qū)輔警共443 人，分為文職輔警和勤務輔警，其中文職輔警154 人，占總人數(shù)的35%，勤務輔警289 人，占總人數(shù)的65%。小部分文職輔警在民警的組織、指揮下主要負責檔案管理、窗口服務、證件辦理、信息采集與錄入、后勤服務和現(xiàn)場勘查等工作，工作環(huán)境相對安全和單一，工作對象簡單，工作危險性較小。大部分勤務輔警在民警的帶領下主要負責協(xié)助開展租賃住房治安管理、巡邏、檢查、傳喚、抓捕、執(zhí)行交通管制和交通安全檢查等工作，工作環(huán)境多變，工作對象復雜。當出現(xiàn)突發(fā)狀況時，輔警往往和民警面臨著同樣的危險，執(zhí)法過程中甚至出現(xiàn)輔警單獨面對危險的情況，工作危險性大。

3.勞動強度大

J 區(qū)輔警多數(shù)在基層一線，勞動強度較大。調研發(fā)現(xiàn)：輔警加班現(xiàn)象比較普遍，每周平均工作時間達59.15 小時，是法定每周工作40 小時的1.47 倍，最多每周工作105 小時，是法定每周工作量的2.6 倍。年均加班91 天，其中節(jié)假日加班29 天，加班最多者年均累計高達149 天，節(jié)假日加班最高達51 天。調研統(tǒng)計顯示：2021 年輔警年均執(zhí)行維穩(wěn)、安保、警衛(wèi)任務200 余場次，協(xié)助刑事案件600 余件，協(xié)助查處治安案件近千件，盤查可疑人、車30 余萬次，抓獲違法犯罪嫌疑人1600 余名，清理“雙清”②數(shù)據(jù)近70 萬條，開展社會服務、法治宣傳31 萬人次。在半結構化訪談過程中，82%的輔警表示工作太累、壓力較大，業(yè)余生活、鍛煉身體、睡眠時間嚴重不足，身體長期處于亞健康狀態(tài)。

（二）輔警隊伍建設中的相互關系型問題

輔警是公安機關的“非正式”人員，在協(xié)助民警開展執(zhí)法活動的過程中，常常會陷入尷尬的處境。具體表現(xiàn)為，輔警不是正式編制人員，加上有的輔警自身綜合素質能力偏低，容易被群眾當成“出氣筒”，這會進一步導致輔警職業(yè)榮譽感和身份認同感缺失。同時，輔警不具備執(zhí)法主體資格，但其實際上需要開展一定的執(zhí)法工作。這一矛盾導致輔了警越位執(zhí)法的現(xiàn)象。

1.越位執(zhí)法現(xiàn)象時有發(fā)生

2016 年11 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理辦法的意見》明確指出，“警務輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應當在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性的工作?！保?］然而，在一線部門的實際工作中，具備執(zhí)法權的民警指揮不具備執(zhí)法權的輔警協(xié)助處理，是比較理想的狀態(tài)。現(xiàn)實的情況是，瑣碎繁雜的日常事務和日益復雜的治安形勢，使基層警力無法滿足執(zhí)法的需要，兩種身份的人在時間維度和空間維度上常常不能契合。特別是一些復雜特殊的情況下，輔警必須在民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作的規(guī)定喪失可操作性，因為民警不一定在現(xiàn)場，輔警往往面臨管與不管的兩難選擇，這時不具備執(zhí)法權的輔警可能會行使部分的執(zhí)法權。

2.職業(yè)認同感不高

輔警是非行政和事業(yè)編制人員，在公安機關無法享受和民警同等的政治和經濟待遇，部分輔警把公安機關當作臨時的“落腳點”和“避風港”，把進入公安機關當作暫時的選擇，缺少工作的責任感和對其身份的認同感。在實際工作中，部分輔警存在思想懈怠、效率不高、消極怠工、不思進取的情況。同時，輔警的社會地位不高，在協(xié)助民警開展執(zhí)法活動中，容易變成群眾的“出氣筒”，受到無端的指責，這容易導致輔警對于開展的工作缺乏榮譽感和職業(yè)認同感［9］。

3.綜合素質能力不強

筆者調研發(fā)現(xiàn)，J 區(qū)輔警整體素質不高，具體表現(xiàn)為文化水平偏低、業(yè)務能力不強。第一，J 區(qū)輔警初中文化7 人（占比2%），高中文化（含職高、中專、技校）218 人（占比49%），大學?？莆幕?88 人（占比42%），大學本科文化30 人（占比7%），隊伍文化水平普遍偏低。第二，25 周歲以下166 人（占比38%），26～30 周歲158 人（占比31%），31～35 周歲69 人（占比16%），36～40 周歲32 人（占比8%），41～45 周歲11 人（占比3%），46 周歲以上4 人，占比4%。由此看出，30 周歲以下的輔警占整個輔警隊伍的絕大多數(shù)，30～40 周歲這一段的業(yè)務能手或者說是輔警的中堅力量相對較少。輔警隊伍整體素質不高導致輔警在協(xié)助執(zhí)法的過程中容易出現(xiàn)不合法、不規(guī)范的情況，不利于輔警樹立良好的社會形象，不利于提高民眾認同度。

（三）輔警隊伍建設中的成長型問題

從頂層設計來看，職能部門對輔警隊伍的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃有所缺失，對輔警隊伍的培訓缺乏剛性的要求，導致各地在落實輔警“轉正”上打折扣，在培訓上“走過場”，輔警成長的需要沒有得到充分滿足。

1.職業(yè)發(fā)展空間不足

職業(yè)發(fā)展空間和輔警職業(yè)的吸引力密切相關，“能否轉正”成為輔警普遍關心的問題。2015 年，J 區(qū)拉開輔警隊伍改革的序幕，一直在尋求破解輔警職業(yè)發(fā)展空間小的問題，通過近幾年的探索，探尋出“晉升”“轉任”兩條路徑。目前，“晉升”正在逐步落實，“轉任”卻遲遲未得到落實。2022 年上半年，J 區(qū)組織特別優(yōu)秀的輔警晉升為事業(yè)人員，然而晉升名額只有1 個，名額太少，遠遠不能滿足輔警的晉升需要。職業(yè)發(fā)展空間不足在很大程度上導致輔警在單位上“呆不住”，人員流動性大。調研統(tǒng)計顯示：2019 年至今，J 區(qū)已有301 名輔警先后跳槽轉行，其中2019 年離職116 人，2020 年離職102 人，2021 年至今離職83 人。

2.培訓機制不健全

J 區(qū)制定了《輔警職業(yè)技能訓練規(guī)劃》，分類梳理了輔警職業(yè)技能5 個大類36 個類別110個子項培訓科目，并逐一明晰培訓內容、施訓方式和考核標準，探索建立了培訓自主選課機制和組訓、參訓倒逼機制，培訓目標明確、內容具體、方式得當，輔警的綜合能力素質得到了一定程度的提高。然而《輔警職業(yè)技能訓練規(guī)劃》未對輔警在各階段需具備的能力素質作出具體的規(guī)劃，對培訓的時間沒有作比較明確的要求，未建立定期培訓和長效培訓的機制。這在很大程度上造成了培訓的盲目性和隨意性，不利于輔警綜合素質的穩(wěn)步提升。

3.獎懲制度不科學

J 區(qū)近年來，陸續(xù)出臺了《輔警管理制度》《輔警日常違規(guī)計分辦法》《輔警隊伍管理目標量化考核實施辦法》《關于加強新時代輔警隊伍規(guī)范化建設二十二條措施（試行）》等，在一定程度上填補了輔警隊伍管理的制度空白。然而輔警考核仍然存在“干多干少一個樣，干少干壞一個樣”“吃大鍋飯”等問題。如目前J 區(qū)實行的輔警十級層級晉升制度，按照的工作年限，輔警進行層級的晉升。然而，上一層級和下一層級之間的工資待遇只有60～100 元不等的差距。時間成本與收益增長不成正比，難以對輔警產生實際的激勵作用。此外，公安機關對輔警工作缺乏高效的監(jiān)督，特別是對輔警在協(xié)助執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)的角色錯位問題（如對非法拘禁、非法搜查甚至違法亂紀等行為）缺乏有力的監(jiān)督懲治措施，這容易造成輔警出現(xiàn)不廉潔問題，不利于輔警職業(yè)前途的穩(wěn)定發(fā)展。

三、基于ERG理論破解輔警隊伍建設困境的有效路徑

需要是激發(fā)動機的原始驅動力，一個人如果的需要水平低下，也就意味著他沒有什么動力與活力。將ERG 理論的基本觀點應用到輔警隊伍建設的對策研究上，從滿足輔警的三種核心需要入手，可以提出一些新思路、新方式，為破解輔警隊伍建設的困境提供參考。

（一）加強頂層設計

截至目前，我國尚未制定全國統(tǒng)一的輔警人員的法律法規(guī)。上位法的缺失，不利于強化普遍的社會約束力和強制力，不利于固化改革成果，不利于實現(xiàn)依法治國和依法治理，同時，也使各地不能按照上位法制定符合本地區(qū)輔警管理的法規(guī)規(guī)章，更不能相應地制定配套管理制度。輔警管理的頂層設計亟待加強，這可以從以下幾個方面著手。一是加強對輔警管理組織架構的頂層設計，對機構運行、職責分工進行系統(tǒng)設計。二是在法律層面對輔警的身份進行明確，提高輔警身份的社會認可度，增強輔警的職業(yè)榮譽感。三是加強對輔警人員管理的頂層設計，構筑競爭機制，制定約束機制，完善保障機制，促進整個輔警管理系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展［10］。

（二）完善輔警保障機制

經費保障是制約輔警隊伍建設的一大難題。對此，可以從以下幾方面探尋破解的有效路徑。一是提高保障標準。輔警工作具有任務相對繁重、職業(yè)更加危險、管理更為嚴格、行業(yè)能力素質要求更高的特點，應建立輔警工資與當?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入基本持平的標準。宜將“五險一金”、職業(yè)服裝、防護裝備、職業(yè)培訓、加班值班補貼、人身意外保險、健康檢查等納入財政預算，實行?？顚ｍ?、統(tǒng)一劃撥。二是探索建立財政保障逐年增長機制。目前，J 區(qū)針對輔警經費問題年年打報告爭取，保障的力度也跟不上經濟社會發(fā)展的水平［11］77。有的地方已出臺法規(guī)，明確規(guī)定，將輔警的薪酬、獎勵、社保、撫恤、裝備、服裝、教育、訓練和日常管理等經費列入本級財政預算［12］。這些經驗值得借鑒。三是完善輔警撫恤制度。將輔警的慰問與民警的慰問同規(guī)劃、同部署，探索建立這方面的長效機制。針對敬業(yè)奉獻、見義勇為、因公受傷的輔警及時開展慰問，讓輔警感受到組織的溫暖，讓輔警覺得自己不是“外人”，增強他們的職業(yè)榮譽感和身份認同感。

（三）管控輔警人身安全風險

輔警特別是勤務輔警在協(xié)助民警開展執(zhí)法活動的過程中常常面對復雜多變的環(huán)境和形形色色的人員，不可控因素較多，人身安全風險較大。對此，公安機關應從以下幾方面加強管控。一是加強輔警人身安全防護。要根據(jù)輔警的工作內容和工作需要，配足配強必要的執(zhí)勤和安全防護裝備，并確保勤務警務輔助人員遇有危害公共安全、社會秩序和公民人身、財產安全的緊急情況，可以在人民警察的指揮或者帶領下，協(xié)助使用約束性警械。二是筑牢輔警職業(yè)安全意識。公安機關要大力開展警營安全文化建設，引導輔警時刻繃緊職業(yè)安全這根弦，不斷提高輔警的職業(yè)安全意識。三強化輔警心理健康保護。公安機關對在協(xié)助民警執(zhí)勤過程中遭遇人身傷害的輔警，要及時化解其由此引起的心理健康問題。

（四）把好入口關

輔警隊伍素質的高低影響著輔警社會關系需要的滿足。輔警能力素質高，在協(xié)助民警執(zhí)法過程中，更容易被群眾接受和認可。反之，輔警素質低下，在協(xié)助民警執(zhí)法的過程中，更容易與群眾起沖突，出現(xiàn)關系緊張的情況。把好入口關是解決輔警隊伍素質問題的首要環(huán)節(jié)。完善招錄體制，提高準入門檻。建立輔警主管部門招錄過程全程參與機制，加強對輔警政治素質的審核審查，提高文化水平的準入門檻。二是建立長效學習機制，將習近平新時代中國特色社會主義思想作為政治理論學習的重要內容，著力提高輔警的業(yè)務能力水平，全面提升綜合能力素質。三是在公安院校增設輔警專業(yè)，有針對性的培養(yǎng)專業(yè)人才。

（五）暢通晉升渠道

解決輔警職業(yè)發(fā)展的出路問題是滿足其成長發(fā)展需要的關鍵。需要打通輔警晉升的渠道，暢通輔警“轉正”的路徑。一是國務院《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》中關于“特別優(yōu)秀的警務輔助人員報考公安機關人民警察職位，要給予適當照顧”的政策應快落地，應有具體明晰的措施?？砂凑债?shù)剌o警人數(shù)劃撥晉升職數(shù)，實現(xiàn)特別優(yōu)秀的輔警晉升為事業(yè)編制人員的目標，滿足輔警適當?shù)臅x升需求，解決輔警的出路問題。落實事業(yè)編制輔警轉任公務員機制，解決輔警發(fā)展問題。二是建立技能性人才特殊保障政策。對于輔警隊伍中的技能性人才，開通綠色通道，給與優(yōu)惠政策，探索性地提供此類輔警身份的轉正特殊機會，為公安機關留住人才［10］78。

（六）加強系統(tǒng)培訓

對輔警開展系統(tǒng)、全面的職業(yè)培訓是加強輔警隊伍建設的必由之路。輔警能力素質的優(yōu)劣直接關系著輔警開展警務活動的水平高低。當前，加強對輔警的培訓可以從以下幾方面入手。一是完善輔警職業(yè)培訓體系。自上而下明確各部門在輔警職業(yè)培訓中的角色定位和職能職責，建立“協(xié)同育警”的長效機制。形成完備的配套制度，完善輔警培訓負責機構、組織管理、內容、方法、考核、結果使用和保障等的相關規(guī)定。二是創(chuàng)新輔警職業(yè)培訓的內容和方法。當前，社會治理現(xiàn)代化的推進對公安工作提出了新的要求，公安機關應充分認識到“警力有限、民力無窮”，開展警務活動時充分發(fā)揮多元主體的作用，在提高專業(yè)技能的同時更加注重提高輔警如何發(fā)揮社會多元主體參與警務工作的能力。三是夯實輔警職業(yè)培訓的軟硬條件。培養(yǎng)專業(yè)的師資隊伍，建立“民警帶輔警”“老輔警帶新輔警”的傳幫帶機制。創(chuàng)新學習方式，采取線上線下相結合的方式，拓寬學習渠道、提高學習實效。保障輔警職業(yè)培訓的設施設備，確保輔警職業(yè)培訓順利開展［13］。

四、結語

總之，近年來，我國輔警隊伍建設的不斷探索取得了一些成功的經驗，但是，應當更加清醒地認識到，我國輔警隊伍建設還存在很多體制、機制方面的問題，需要下更大的功夫加以解決。在ERG 理論視角下，輔警隊伍建設可以從滿足輔警的三個核心需要尋找突破口，各地需要根據(jù)自身的實際情況采取切實有力的措施，不斷提高輔警隊伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮輔警在協(xié)助公安機關預防犯罪、打擊犯罪、維護社會治安和服務人民群眾等方面的作用。

注釋：

①可支配收入：具體構成是家庭總收入扣除交納的個人所得稅、個人交納的社會保障費及調查戶的記賬補貼后的收入。

②“雙清”：清理核查未采集登記居住從業(yè)信息的戶籍人口及流動人口，摸清實有人口從業(yè)人員狀況。