突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中人民調(diào)解面臨的困境及其突破
——以32起典型案例為樣本

李喜蓮，彭澤兵

人民調(diào)解基于其在解決矛盾糾紛時側(cè)重于穩(wěn)定社會秩序、修復(fù)社會關(guān)系的特點(diǎn)與優(yōu)勢，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”“東方之花”。實(shí)踐證明，“非典”、新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，社會矛盾糾紛交織疊加，社會秩序面臨嚴(yán)峻而復(fù)雜的挑戰(zhàn)。人民調(diào)解作為一支重要的社會力量，依靠其自身具有的靈活、高效等優(yōu)勢，在應(yīng)對上述公共衛(wèi)生危機(jī)過程中，發(fā)揮了化解糾紛的積極作用。但是，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)期間矛盾糾紛的復(fù)雜性也給人民調(diào)解帶來了諸多挑戰(zhàn)，對人民調(diào)解員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力提出了更高要求。因此，提高人民調(diào)解應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力水平，是新冠肺炎疫情這一公共危機(jī)常態(tài)化背景下促進(jìn)人民調(diào)解制度長足發(fā)展的重要命題。

新冠肺炎疫情爆發(fā)后，人民調(diào)解有效參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理問題的研究得到發(fā)展，孫哲提出：“人民調(diào)解作為防范化解矛盾糾紛的第一道防線，在疫情防控期間，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步凸顯其人民性、法治性與高效性，充分發(fā)揮定分止?fàn)帯⒐褡灾?、社會治理的功能?！保?］李軍平基于危機(jī)視角探討了人民調(diào)解制度在運(yùn)行發(fā)展中面臨的困境并提出了相應(yīng)的對策，為人民調(diào)解這一傳統(tǒng)的矛盾糾紛解決方式在新時期的創(chuàng)新發(fā)展提供了新思路，具有一定的創(chuàng)新性［2］。王璐航從社會治理視域出發(fā)，就人民調(diào)解面臨的諸多挑戰(zhàn)以及如何進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型等問題作了深入的討論，提出人民調(diào)解制度的現(xiàn)代化發(fā)展應(yīng)在明確法律定位的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化組織建構(gòu)、鼓勵社會參與、引入市場機(jī)制等措施，維護(hù)調(diào)解工作及結(jié)果的權(quán)威性，在基層社會治理中發(fā)揮重要作用［3］。從研究角度來看，現(xiàn)有關(guān)于人民調(diào)解有效參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理問題的研究主要是從制度優(yōu)勢和角色定位等方面展開談?wù)摰?。從研究?nèi)容上來看，學(xué)者們較多從理論出發(fā)，探討人民調(diào)解制度的創(chuàng)新發(fā)展和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。現(xiàn)有文獻(xiàn)大都缺乏基于典型案例的實(shí)證研究，或僅僅對人民調(diào)解的特定方面進(jìn)行研究，忽略了構(gòu)建多元調(diào)解主體格局、完善突發(fā)事件調(diào)解機(jī)制等措施對提升人民調(diào)解應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力水平的價值。本文以2020 年2 月至2020 年8 月間發(fā)生的32 起涉疫典型案例為樣本，總結(jié)新冠肺炎疫情常態(tài)化背景下人民調(diào)解應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在的問題，并基于實(shí)證分析提出建議與對策，期望能為推進(jìn)相關(guān)理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展提供參考。

一、人民調(diào)解在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的價值

調(diào)解是我國傳統(tǒng)的糾紛解決方式，是一項(xiàng)融合中華民族文化傳統(tǒng)和歷史特色的法律制度。2010 年《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱“《人民調(diào)解法》”）的出臺最終在官方層面上確認(rèn)了人民調(diào)解的重要地位與作用，并使其逐漸成為和諧解決矛盾糾紛、促進(jìn)法治社會建設(shè)的重要手段。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間社會矛盾糾紛的復(fù)雜性與突發(fā)性突出，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的糾紛時，人民調(diào)解具有訴訟等其他糾紛解決措施所不可比擬的優(yōu)點(diǎn)。相對于其他矛盾化解方式，人民調(diào)解根植于人民群眾之中，人民調(diào)解員來自于民，服務(wù)于民，進(jìn)百家村，入千家門，具有程序相對簡單、“接地氣”和溫和等諸多特點(diǎn)，能夠就近、迅速地化解突然發(fā)生的矛盾糾紛，以最短的時間、最低的成本完成對矛盾糾紛的處理。它契合了幾千年來中華民族“以和為貴”“息訴止?fàn)帯钡奈幕瘋鹘y(tǒng)和社會心理，適合我國的社情民意，廣為人民群眾所接受。

（一）人民調(diào)解的自治性特點(diǎn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中具有優(yōu)勢

人民調(diào)解在程序上通過民主推選的方式強(qiáng)調(diào)民主性①，在調(diào)解過程中體現(xiàn)出一種“非司法性”，是一種通過法院以外的方式解決爭議的方法，即主張根據(jù)糾紛的實(shí)際情況來采取多種民間解紛方式，使社會矛盾糾紛的解決無需進(jìn)入司法程序當(dāng)中。程序上的民主以及過程中的“非司法性”使得人民調(diào)解具有很強(qiáng)的自治性，自治性是人民調(diào)解區(qū)別于其他糾紛解決機(jī)制的重要標(biāo)志之一，也是人民調(diào)解高效快捷地處理“突發(fā)”糾紛的重要倚靠。在面對新冠肺炎疫情這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，人民調(diào)解依托于自身的“自治性”與“人民性”，能充分激發(fā)人民調(diào)解隊(duì)伍參與社會治理與疫情防控的積極性與主動性，做到“疫情防控”和“調(diào)解服務(wù)”兩不誤，充分發(fā)揮人民調(diào)解的職能作用，滿足疫情期間廣大人民群眾的調(diào)解需求，使得人民調(diào)解隊(duì)伍在疫情防控處置中始終處于前沿陣地。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，各地整合資源、充分調(diào)動各方力量來實(shí)現(xiàn)廣泛的社會動員是應(yīng)當(dāng)首要考慮的。廣泛的社會動員，簡言之，就是要求堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府統(tǒng)籌實(shí)施治理，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織等社會力量的作用參與抗擊疫情，組織調(diào)動群眾發(fā)揮自立、自救的精神，最大限度地緩解疫情帶來的危機(jī)［4］。人民調(diào)解隊(duì)伍作為一個社會組織、作為一支重要的社會力量，向來被譽(yù)為法治的“東方之花”，是現(xiàn)代社會治理體系的重要組成部分，也是公共法律服務(wù)的重要內(nèi)容，在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。在新冠肺炎疫情應(yīng)對過程中，我國各地各級人民調(diào)解隊(duì)伍在確保安全的前提下，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和立足基層的基礎(chǔ)性作用，充分印證了突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，人民調(diào)解隊(duì)伍參與的必要性與正確性。

（二）人民調(diào)解的靈活性特點(diǎn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中具有優(yōu)勢

新冠肺炎疫情是典型的造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情，從我國對新冠肺炎疫情的一系列防控措施以及社會反應(yīng)來看，這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件絕不僅僅是一個醫(yī)藥衛(wèi)生問題，更是一個復(fù)雜的社會問題，黨和政府需要綜合調(diào)度資源，全面協(xié)調(diào)解決疫情對社會、人民生活所造成的各類問題。在這個過程中人民調(diào)解作為一支重要的社會力量，能夠依靠自身的靈活性這一優(yōu)勢滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的解紛需求，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中發(fā)揮重要作用。就我國人民調(diào)解參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢而言，人民調(diào)解隊(duì)伍主要可以起到以下作用。一是糾紛預(yù)防。新冠肺炎疫情常常使人民群眾無法正常社交、工作、生活與學(xué)習(xí)，在這個過程中人民調(diào)解隊(duì)伍的首要目標(biāo)和任務(wù)便是積極發(fā)揮自身職能，服務(wù)人民群眾的需要，減少疫情對于人民群眾正常生活的影響，從根源上預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生與激化。二是定分止?fàn)?。疫情期間，各級各類人民調(diào)解組織通過發(fā)揮人民調(diào)解員來自群眾、服務(wù)群眾、深受信賴的群眾工作優(yōu)勢，主動與屬地疫情防控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)開展對接，納入屬地疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制體系框架，第一時間宣講黨的政策及有關(guān)法律法規(guī)，向當(dāng)?shù)攸h委政府反映群眾訴求，解答群眾咨詢，破解疫情謠言，助力在法治軌道統(tǒng)籌推進(jìn)防控工作，并且通過排查化解矛盾糾紛，積極助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、農(nóng)村社區(qū)疫情防控工作，堅決筑牢維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線。綜合來看，人民調(diào)解工作在一定程度上與醫(yī)衛(wèi)服務(wù)工作形成互補(bǔ)，成為了全方位抗擊疫情網(wǎng)絡(luò)中必不可少的部分。

二、人民調(diào)解在治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中面臨的困境

眾所周知，人民調(diào)解是人民群眾自治解決矛盾糾紛的主要方式。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，人民調(diào)解充分發(fā)揮其分布廣泛、扎根基層、貼近群眾、熟悉民情的優(yōu)勢，及時化解涉疫矛盾糾紛，深入開展法律服務(wù)工作，為維護(hù)疫情初期及“后疫情”期間和諧安定的社會環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但疫情期間矛盾糾紛的復(fù)雜性，要求人民調(diào)解制度在實(shí)踐中不斷發(fā)展與完善。以2020 年疫情較嚴(yán)重的武漢青山區(qū)、武昌區(qū)等五地人民調(diào)解組織報送司法部案例庫的32 起典型案例為分析樣本②，我們發(fā)現(xiàn)，我國人民調(diào)解組織在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，尚面臨多重亟需突破的困境。

（一）調(diào)解主體單一化

以筆者收集到的32 起疫情期間典型案例為例，其中，由街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會負(fù)責(zé)調(diào)解的糾紛有29 起，占比高達(dá)91%，而行業(yè)性調(diào)解組織與律師調(diào)解組織負(fù)責(zé)調(diào)解的糾紛分別為2 起和1 起，參與調(diào)解比例僅分別為6%與3%，調(diào)解主體單一化的現(xiàn)狀明顯。由街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會負(fù)責(zé)調(diào)解的糾紛包括2 件勞動爭議、2 件道路交通事故糾紛、6 件租賃合同糾紛和1 件疫情防控等專業(yè)性、行業(yè)性特點(diǎn)明顯的糾紛。街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會作為人民調(diào)解組織的重要組成部分，其成員在年齡閱歷、職務(wù)身份以及道德權(quán)威等方面的優(yōu)勢使其在基層糾紛調(diào)解過程中有其獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)與作用，在一定的歷史時期能夠較好地實(shí)現(xiàn)糾紛的化解與防治。從街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會的人員構(gòu)成來看，絕大多數(shù)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會的調(diào)解員隊(duì)伍由1 名專職調(diào)解員和3 名以上的兼職調(diào)解成員組成。這部分人民調(diào)解員大多沒有受過專業(yè)的調(diào)解培訓(xùn)，相關(guān)專業(yè)知識也比較缺乏。隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、權(quán)利意識日益強(qiáng)烈，整個社會正在由“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變，社會主體彼此更容易產(chǎn)生誤讀與歧見。人民調(diào)解的傳統(tǒng)模式已經(jīng)日漸式微。然而，因機(jī)制運(yùn)行的慣性，以及政府部門更信任其直接管理的人民調(diào)解組織等緣由，具有傳統(tǒng)優(yōu)勢的街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會借助于政府行政力量的支持和信任，承擔(dān)起大部分突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間矛盾糾紛的調(diào)解任務(wù)，加之，行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、律師調(diào)解以及商業(yè)調(diào)解的性質(zhì)模糊，且其調(diào)解效力欠缺法律規(guī)則的明確規(guī)定，其公信力在短期內(nèi)難以確立起來。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，這些調(diào)解組織難以很好地參與到矛盾糾紛的化解中來。

（二）調(diào)解機(jī)制不順暢

《人民調(diào)解法》第17 條明確規(guī)定，人民調(diào)解委員會可以主動參與到矛盾糾紛的調(diào)解當(dāng)中。然而我們在對典型案例進(jìn)行分析后可以看出，80%以上案例都是在政法委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦等行政機(jī)關(guān)通知以后調(diào)解委員會才參與到案件的調(diào)解當(dāng)中，調(diào)解機(jī)制缺乏危機(jī)信息收集、判斷和處置的主動性與自覺性，導(dǎo)致應(yīng)對突發(fā)事件處置滯后。這一問題在新冠肺炎疫情等突發(fā)公共事件期間表現(xiàn)得尤為突出。第一，從縱向上看，調(diào)解委員會尤其是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解委員會是最基層的調(diào)解組織，也是應(yīng)對糾紛最多的調(diào)解主體。《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，人民調(diào)解工作受司法行政部門與基層法院的指導(dǎo)，調(diào)解委員會沒有獨(dú)立的財政權(quán)與人事權(quán)，對司法行政部門等政府機(jī)關(guān)的依賴性很強(qiáng)，這種獨(dú)立性的缺失使得調(diào)解委員會執(zhí)行力強(qiáng)而自主性不足，在這種機(jī)制下調(diào)解委員會日益淪為政府部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，失去自身的自治性與獨(dú)立性。這種缺陷在疫情期間對社會組織、企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)的辦事靈活性、機(jī)動性要求提高的背景下更加明顯。如，在武漢市青山區(qū)青山鎮(zhèn)街人民調(diào)解委員會報送的柳某與武漢市某醫(yī)院疫情指揮部之間的賠償糾紛案中，患者柳某的家屬因?yàn)榱掣腥拘鹿谌ナ辣疽咽謧?，情緒處于悲傷與憤怒當(dāng)中，再加之逝者隨身攜帶的銀行卡、手機(jī)、身份證及現(xiàn)金等物品又在未通知家屬的情況下被醫(yī)院送去焚燒，這些物品的焚毀不僅對辦理死者后事處理帶來不便，而且手機(jī)中保存的死者生前照片等精神資產(chǎn)的丟失，更是讓死者家屬身心受到了傷害。死者家屬通過撥打12345 市長熱線和110 報警等方式，向院區(qū)疫情指揮部不當(dāng)處理死者遺物的行為討要說法，在疫情防控的關(guān)鍵階段這種聚集性矛盾沖突極易影響疫情防控大局與社會秩序穩(wěn)定，此時調(diào)解委員會本應(yīng)主動介入，及時消解，但調(diào)委會的身影始終未及時出現(xiàn)，最后在區(qū)委區(qū)政府的指示下司法局才組織了調(diào)解員前往解決。第二，從橫向上看，調(diào)解委員會雖然能夠參與到疫情防控當(dāng)中，但作為一個群眾性組織，在平常的工作中大多著眼于比較微觀、個體以及家庭層面矛盾糾紛的調(diào)解，通常來說這些家長里短的糾紛緊急性并不高，人民調(diào)解依托其自身優(yōu)勢參與其中，往往能夠著眼于調(diào)解對象的矛盾焦點(diǎn)，較快的化解糾紛。一旦遇到新冠肺炎疫情這類規(guī)模大、風(fēng)險強(qiáng)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，人民調(diào)解在資源統(tǒng)籌上、協(xié)作聯(lián)動上的劣勢就會明顯地體現(xiàn)出來，人民調(diào)解既缺乏有效協(xié)調(diào)政府部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會組織等多元主體的能力，也不具備應(yīng)對新冠肺炎疫情這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的意識。

三、人民調(diào)解在治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中遭遇困境的要因

突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間矛盾糾紛的多樣性和復(fù)雜性，決定了僅靠單一的調(diào)解主體無法有效化解矛盾糾紛。實(shí)踐表明，疫情期間各街道社區(qū)人民調(diào)解委員會在應(yīng)對矛盾糾紛時面臨著種種困境。究其原因，主要有以下兩個方面：

（一）專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織未得到充分發(fā)展

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要各類型調(diào)解委員會的共同參與、協(xié)調(diào)配合。應(yīng)對新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的矛盾糾紛，行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織、律師調(diào)解組織等均應(yīng)發(fā)揮各自的解紛優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動、合作治理。事實(shí)上，司法行政部門亦注意到了上述問題并采取了一定的措施。自黨的十八大以來，全國各級司法行政部門與人民調(diào)解組織積極貫徹落實(shí)《人民調(diào)解法》的精神，以排查化解矛盾糾紛為主線，大力推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作，采取了規(guī)范行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)、規(guī)范人員隊(duì)伍、規(guī)范業(yè)務(wù)工作、規(guī)范經(jīng)費(fèi)保障形式和指導(dǎo)工作等措施，行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解委員會取得了長足的發(fā)展，在化解行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用。截至2017 年底，全國行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織4.3 萬個。2017 年全國行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織調(diào)處矛盾糾紛142 萬件［5］。但總體來看，行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織還存在諸多發(fā)展瓶頸。

首先，專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織的性質(zhì)過于模糊，調(diào)解規(guī)則不統(tǒng)一?！度嗣裾{(diào)解法》第34條③是行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會設(shè)立的法律依據(jù)，但是該條規(guī)定較為籠統(tǒng)，在行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會的管理主體、調(diào)解范圍、調(diào)解規(guī)則、調(diào)解人員組成與管理等方面缺乏明確的法律規(guī)定。目前并統(tǒng)一規(guī)范各類行業(yè)性調(diào)解組織和行業(yè)調(diào)解行為的法律尚未成立，關(guān)于調(diào)解的相關(guān)規(guī)范眾多且分散。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，交通安全、醫(yī)療、征地拆遷、勞動爭議、環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理等行業(yè)（領(lǐng)域）糾紛因?yàn)樯婕耙咔槎兊酶訌?fù)雜與難以調(diào)處，這種時候正需要行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會運(yùn)用其自己的專業(yè)優(yōu)勢促成糾紛雙方盡可能就糾紛解決達(dá)成合意，以免影響疫情防控大局，但這種法律規(guī)定上的不明確使得行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會的工作人員對于其中存在的潛在風(fēng)險始終存在擔(dān)憂，其工作的開展不免因此而束手束腳。

其次，建設(shè)主體的行政化和行業(yè)化使得其“第三方”特點(diǎn)不明顯，公信力難以建立。專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解組織一般均依托相關(guān)行政主管部門和行業(yè)組織組建而成，人員、場所、經(jīng)費(fèi)均由相關(guān)行政機(jī)關(guān)和行業(yè)部門提供［6］。其設(shè)立主體大多與所在地的司法行政部門同級，使得當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T難以對其進(jìn)行必要的監(jiān)管與指導(dǎo)。管理體制上的不獨(dú)立與缺乏有效監(jiān)管使得專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解委員會與其掛靠的部門與組織有著千絲萬縷的關(guān)系，一旦發(fā)生與掛靠部門或組織的糾紛，其很難讓當(dāng)事人認(rèn)為它在處理問題時會保持公正，很難充分體現(xiàn)人民調(diào)解組織“第三方”的特點(diǎn)。這難免讓矛盾糾紛的當(dāng)事人一方對調(diào)解的公正性持懷疑態(tài)度，調(diào)解的公信力也易受到質(zhì)疑。在案例庫中的楊某與尹某房屋租賃糾紛一案中，當(dāng)事人最開始的選擇是走法院的訴訟程序，最后法院訴調(diào)對接中心積極勸說，并為其指派了在房屋租賃合同糾紛領(lǐng)域豐富的經(jīng)驗(yàn)、較高的調(diào)解成功率和法律專業(yè)素養(yǎng)的律師之后，雙方的糾紛才通過調(diào)解的方式解決，糾紛當(dāng)事人在有調(diào)解與訴訟兩條路徑時優(yōu)先選擇時間成本、經(jīng)濟(jì)成本都高于調(diào)解的法院訴訟路徑，這其中不能說沒有調(diào)解公信力不足的原因。

最后，專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解的公信力不足，調(diào)解協(xié)議順利履行的比例偏小。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間基層矛盾多元化、復(fù)雜化趨勢明顯，尤其是疫情導(dǎo)致的勞資糾紛、合同糾紛由于涉及法律、金融等專業(yè)方面的問題，對負(fù)責(zé)大多數(shù)調(diào)解工作的街道調(diào)解委員會來說，挑戰(zhàn)很大。例如，在涉及到保險的案例中，強(qiáng)制保險制度的不健全，使得強(qiáng)制責(zé)任保險金或風(fēng)險責(zé)任保證基金不到位，責(zé)任事故發(fā)生后，其很大部分只能直接要求單位或者個人進(jìn)行賠付，受經(jīng)濟(jì)狀況的限制，單位和個人的抗風(fēng)險能力較差，有的沒有能力進(jìn)行賠付，從而增大了協(xié)議履行的難度。如，武漢市東西湖區(qū)走馬嶺街人民調(diào)解委員會報送的潘某家屬與某勞務(wù)派遣公司非因工死亡糾紛、武漢市東西湖區(qū)金銀湖街人民調(diào)解委員會報送的黃某與武漢市某服務(wù)公司之間賠償糾紛等案件都存在由于保險缺失，糾紛雙方就賠償金額產(chǎn)生激烈沖突的問題，出事的一方認(rèn)為賠償金額過少，公司一方則表示由于沒有保險，加之公司受疫情影響經(jīng)營困難，無法自行賠償過多的金額。雙方都不愿意在賠償金額上輕易退步。這類案件的調(diào)解難度很大。

（二）調(diào)解程序規(guī)范化法治化不足

不同于司法審判，人民調(diào)解不存在一個可預(yù)期的、可視化的既定程序，也不講求靜態(tài)的角色，甚至對調(diào)解者的地位及其功能也要求不高。簡單來說，人民調(diào)解的目的首先是盡可能調(diào)用足夠社會資源和社會知識進(jìn)行角色代入，調(diào)解人在“擺事實(shí)、講道理”的進(jìn)路中不斷啟迪和引導(dǎo)當(dāng)事雙方的互動與交涉，在盡快平息糾紛的同時維持和恢復(fù)原有的社會秩序，鞏固既有的社會關(guān)系［7］。這一互動與交涉的過程充滿著復(fù)雜的利益交換與訴求交換，因此需要參與其中的人民調(diào)解員通過自身的社會閱歷、法律知識以及自身權(quán)威等種種方面的因素來靈活應(yīng)對調(diào)解過程中可能出現(xiàn)的問題與突發(fā)狀況，最終使調(diào)解的各方達(dá)成一種利益均衡的狀態(tài)。因而，人民調(diào)解必然是具有靈活自主的特征，并且鼓勵和允許調(diào)動一切能夠促成調(diào)解結(jié)果實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)手段和知識［8］。問題在于，目前人民調(diào)解無論是在平常還是在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，其工作都呈現(xiàn)出靈活性過多，過度依賴“柔性力量”而忽視規(guī)范性與法治性的缺陷，這種規(guī)范性與法治性的不足既體現(xiàn)在制度上，也體現(xiàn)在人民調(diào)解委員會的組成人員法律素質(zhì)不夠高、缺乏系統(tǒng)規(guī)范的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)上。例如，關(guān)于新冠肺炎疫情期間房屋租賃合同能否因?yàn)椴豢煽沽Χ獬@一問題，不同的人民調(diào)解委員會給出的法律意見竟然截然不同。在武漢市東西湖區(qū)常青花園人民調(diào)解委員會調(diào)解的田某與許某房屋租賃合同糾紛中，調(diào)解員認(rèn)為承租人田某向許某提出解除合同并不違約。雖然租賃合同中約定了“租賃期內(nèi)，甲乙雙方未經(jīng)協(xié)商一致均不得提前解約”，但這是針對一般時期的規(guī)定。此次疫情系不可抗力，在此期間內(nèi)田某的公司無法開展正常業(yè)務(wù)，致使其承租房屋的目的無法實(shí)現(xiàn)，符合《合同法》第94 條第1 款之規(guī)定，可以解約。但與上述案情基本相同的張某與某村民小組之間的房屋租賃糾紛一案中，黃陂區(qū)前川街人民調(diào)解委員會派出的調(diào)解員卻認(rèn)為，根據(jù)我國《民法總則》第180 條、《合同法》第94 條、第117 條、第118 條中關(guān)于不可抗力之規(guī)定，張某基于不可抗力提出解除房屋租賃合同構(gòu)成違約，其給出的理由是不可抗力作為一種免責(zé)事由，產(chǎn)生的后果只是指免除一方的違約責(zé)任，而不是一方可以據(jù)此完全不履行任何合同義務(wù)。承租人不能以新冠疫情屬不可抗力為由主張減免租金或解除租賃合同。承租人受新冠疫情影響只是暫時不能使用租賃物，不屬于不可抗力導(dǎo)致合同不能履行的情形。這兩個案件最終順利被調(diào)解，雙方當(dāng)事人之間的矛盾被消解，但這個過程中存在的問題卻不能不重視起來。不同于法官在訴訟過程的中立，人民調(diào)解員在糾紛調(diào)解過程中會深度參與到討論當(dāng)中，并且積極促進(jìn)調(diào)解結(jié)果的達(dá)成，如果最終案件未調(diào)解成功并訴諸法院，矛盾雙方在法院得到的法律解釋與在人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解時得到的解釋完全不同，那必然導(dǎo)致當(dāng)事人對人民調(diào)解員乃至于對人民調(diào)解委員會產(chǎn)生質(zhì)疑，使得人民調(diào)解的信任基礎(chǔ)瓦解，影響到人民調(diào)解工作的開展。

四、人民調(diào)解治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件困境的突破

為了更好地解決人民調(diào)解治理公共衛(wèi)生事件在調(diào)解主體、機(jī)制與方式等方面的困境，基于對新冠肺炎疫情期間發(fā)生的典型案例的分析，立足于人民調(diào)解現(xiàn)有制度框架和運(yùn)行模式，可以從以下幾個方面出發(fā)突破人民調(diào)解應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時所面臨的困境，從而全面提升人民調(diào)解應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理能力水平。

（一）構(gòu)建多元調(diào)解主體共同參與公共危機(jī)治理的格局

新冠肺炎疫情等公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和解決，是一個復(fù)雜的社會問題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件所引發(fā)的矛盾糾紛與一般矛盾糾紛有所不同，糾紛涉及的主體、領(lǐng)域、行業(yè)非常廣泛，部分糾紛具有突發(fā)性和群體性，有些糾紛沖突劇烈，影響社會穩(wěn)定。單純依靠傳統(tǒng)的、綜合性的街道調(diào)解委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會“單打獨(dú)斗”，已然與疫情期間的社會治理需求不符。有效化解疫情期間的矛盾糾紛，必須構(gòu)建包括專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織、街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會等在內(nèi)的多元調(diào)解主體共同參與公共危機(jī)治理的格局。健全在同級司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下的，以傳統(tǒng)人民調(diào)解為主導(dǎo)，專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解委員會、律師調(diào)解中心等其他人民調(diào)解組織互動的多元化人民調(diào)解主體，是有效實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮人民調(diào)解在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間預(yù)防化解民事糾紛各項(xiàng)功能與作用的重要內(nèi)容與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要推動多元調(diào)解主體內(nèi)部銜接機(jī)制的建立。司法行政機(jī)關(guān)要在進(jìn)一步鞏固與發(fā)揮傳統(tǒng)的、數(shù)量上占大多數(shù)的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會作用的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)其做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的職能調(diào)整與合理定位，由各種類型的矛盾糾紛全都來者不拒的“大雜燴”轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)調(diào)處傳統(tǒng)的、專業(yè)性要求不高的社會矛盾糾紛，將疫情期間發(fā)生的涉及復(fù)雜金融、法律等關(guān)系的矛盾糾紛引導(dǎo)轉(zhuǎn)移至行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解委員會或是律師調(diào)解中心處理，實(shí)現(xiàn)案件在人民調(diào)解內(nèi)部范圍內(nèi)的合理分流、對口處理，這樣既有利于提高糾紛的調(diào)處質(zhì)量，也方便支持、引導(dǎo)、規(guī)范其他調(diào)解主體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)的應(yīng)對。二是要拓寬多元調(diào)解主體參與應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)的渠道，充分動員行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解委員、律師調(diào)解中心等多元調(diào)解主體，共同參與公共危機(jī)期間社會矛盾的預(yù)防與化解。司法行政機(jī)關(guān)可攜手專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解委員會的掛靠機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所等，共同采取行動支持培育行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解委員、律師調(diào)解中心等多元調(diào)解主體主動參與案情較復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)類型矛盾糾紛的調(diào)處，有效有序地承接傳統(tǒng)的、綜合性的街道調(diào)解委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會的部分職能，填補(bǔ)傳統(tǒng)人民調(diào)解組織應(yīng)對該類事件的漏洞，且多元調(diào)解主體的參與有利于進(jìn)一步整合資源，客觀上能夠促進(jìn)人民調(diào)解制度的發(fā)展與完善。公共衛(wèi)生事件發(fā)生期間，人們在發(fā)生矛盾糾紛時更期待能夠訴諸專業(yè)性更高的調(diào)解主體，在這個過程中具備專業(yè)優(yōu)勢的知識權(quán)威型的人民調(diào)解員將在基層社會治理中扮演越來越重要的能動角色［9］。專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織恰恰能夠彌補(bǔ)街道人民調(diào)解委員會專業(yè)能力的不足。吸納專業(yè)化的調(diào)解員參與調(diào)解，可以有效提升人民調(diào)解組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間矛盾糾紛的能力和效率。例如，在武漢市江岸區(qū)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會所調(diào)解的劉某某家屬與武漢市某醫(yī)院醫(yī)療糾紛調(diào)解案中，因患者劉某某在醫(yī)院就醫(yī)期間感染新冠肺炎而去世，其家屬與醫(yī)院之間就責(zé)任歸屬爆發(fā)嚴(yán)重沖突。這類感染新冠肺炎疫情死亡引發(fā)的糾紛，無論是法律規(guī)定還是實(shí)務(wù)判決都沒有相關(guān)參考依據(jù)，存在責(zé)任無法認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)無法明確等難題，這就給糾紛處理帶來極大困難。但是，武漢市江岸區(qū)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會憑借自身對于醫(yī)療、法律領(lǐng)域的熟練掌握，在厘清糾紛中的法律問題后，分別與雙方當(dāng)事人積極進(jìn)行溝通，抓住雙方矛盾緩和的時機(jī)，提出切實(shí)可行的調(diào)解方案，促使雙方當(dāng)事人最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議，順利化解了這起跨領(lǐng)域的新型醫(yī)療矛盾糾紛。

（二）完善“主動作為，多方聯(lián)動”的突發(fā)事件調(diào)解機(jī)制

傳統(tǒng)人民調(diào)解組織、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織、律師調(diào)解中心等“各自為政”的人民調(diào)解現(xiàn)狀，不利于調(diào)解資源的合理利用，影響調(diào)處效率。要克服這種各調(diào)解主體“主動性不足，聯(lián)動性不強(qiáng)”的弊端，可由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，協(xié)調(diào)其他調(diào)解組織或中心的掛靠機(jī)關(guān)建立互相配合、協(xié)調(diào)辦事的各級聯(lián)席議事機(jī)構(gòu)。各級聯(lián)席議事機(jī)構(gòu)要依靠本級黨委、政府的支持，建立完善下轄各調(diào)解委員會具體工作中的溝通、協(xié)調(diào)、配合制度，建立聯(lián)系指導(dǎo)、情況通報、資源共享、人員經(jīng)費(fèi)保障等相關(guān)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)人民調(diào)解組織、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織、律師調(diào)解中心等多元調(diào)解主體在應(yīng)對公共危機(jī)時能夠?qū)崿F(xiàn)“多方聯(lián)動”。此外，可構(gòu)建完善人民調(diào)解員職稱評定制度、案件調(diào)解激勵制度，積極引導(dǎo)各人民調(diào)解組織積極主動地參與到矛盾糾紛的調(diào)處當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解組織能夠真正做到“主動作為”。

（三）推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)解程序規(guī)范化法治化

2020 年2 月5 日習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控控作，保障疫情防控工作順利開展。”［10］運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對和化解風(fēng)險，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志。當(dāng)下，一些行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織等多元調(diào)解主體作用發(fā)揮不明顯、部分人民調(diào)解員文化程度偏低、專業(yè)能力不足，在公共衛(wèi)生事件治理過程中，往往訴諸于陳腐過時的鄉(xiāng)村倫理舊俗，甚至相當(dāng)粗糙簡單地以輩分、年齡、交情深淺等隨意劃分權(quán)利和義務(wù)邊界的情況，不恰當(dāng)?shù)亍耙欣腺u老”或者“和稀泥”“調(diào)而不解”，引發(fā)雙方當(dāng)事人的反感，非但無法“消氣”，反而枝節(jié)橫生，激化矛盾［11］。基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間社會矛盾糾紛的復(fù)雜性、危險性與緊迫性，人民調(diào)解在參與糾紛的調(diào)處時其調(diào)處過程的法治化程度顯得更為重要。要通過提高人民調(diào)解員準(zhǔn)入門檻、開展定期培訓(xùn)以及構(gòu)建專職人民調(diào)解員制度等方式來提高調(diào)解員的法律素養(yǎng)與調(diào)處矛盾糾紛能力，促進(jìn)調(diào)解過程的法治化。

五、結(jié)語

事實(shí)證明，在新冠肺炎疫情這類公共衛(wèi)生事件常態(tài)化的大背景下，人民調(diào)解針對自身存在的問題不斷進(jìn)行自我突破是實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解現(xiàn)代化與法治化的必然選擇。但需要說明的是，我國各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距較大，不同地區(qū)的人民調(diào)解組織在參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理時，受當(dāng)?shù)卣姓?、社會資源的統(tǒng)籌能力等因素影響，在實(shí)際操作中面臨的困境會有所區(qū)別。人民調(diào)解在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐困境時必須綜合考量本地區(qū)發(fā)展實(shí)際，因地制宜。但可以明確的是，人民調(diào)解制度的法治化與現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。新冠肺炎疫情之類的公共衛(wèi)生事件給人民調(diào)解應(yīng)對能力帶來挑戰(zhàn)的同時，也為人民調(diào)解的革新與完善提供了機(jī)遇，我們應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)這種機(jī)制革新與制度完善。

注釋：

①《中華人民共和國人民調(diào)解法》第9 條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產(chǎn)生；企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會委員由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產(chǎn)生。”

②資料來源于【中國法律服務(wù)網(wǎng)】的司法行政（法律服務(wù)）案例庫，網(wǎng)址http：//alk.12348.gov.cn/，檢索日期：2022年3月12日。

③《中華人民共和國人民調(diào)解法》第34條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛。”