職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴管轄銜接的壁壘及其破解

呂曉剛，符慧敏

2018 年監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)成為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)。這一改革重塑了職務(wù)犯罪案件的追訴模式，形成監(jiān)察調(diào)查-審查起訴模式。職務(wù)犯罪案件管轄權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接的核心問(wèn)題，受到理論界與實(shí)務(wù)界的普遍關(guān)注［1］27。以往人們討論的重點(diǎn)主要集中在如何解決監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查互涉案件管轄的橫向沖突問(wèn)題。其具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)互涉案件的管轄問(wèn)題研究，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)分案管轄來(lái)解決，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用監(jiān)察主導(dǎo)機(jī)制［2］；二是監(jiān)察檢察主體互涉案件的管轄問(wèn)題研究，目前學(xué)界對(duì)此問(wèn)題存在兩種解決意見，即監(jiān)察調(diào)查為主與檢察優(yōu)先管轄。監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查互涉案件的管轄問(wèn)題研究，其落腳點(diǎn)還是在于如何解決監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安司法機(jī)關(guān)在互涉案件中的協(xié)作配合問(wèn)題［3］7。就目前的研究成果來(lái)看，涉及監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄二者分別對(duì)應(yīng)級(jí)別管轄、地域調(diào)查管轄與審查起訴管轄的研究存在不足。筆者將從監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄在級(jí)別管轄、地域管轄、指定管轄以及移送管轄的差異性入手，以望找到合理的方案來(lái)彌合兩者的銜接壁壘，進(jìn)而探索出職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄銜接的完善路徑。

一、職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄銜接的壁壘

在職務(wù)犯罪案件的管轄權(quán)限轉(zhuǎn)隸之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查終結(jié)后認(rèn)為案件構(gòu)成職務(wù)犯罪的，將案件移送至檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴。由此，監(jiān)察調(diào)查管轄與刑事訴訟審查起訴管轄之間產(chǎn)生了直接銜接關(guān)系。由于立法規(guī)范互相獨(dú)立，且價(jià)值理念存在差異，監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄存在一定分歧。在職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接這一特定情境下，監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的管轄分歧就演變成為案件辦理中的管轄壁壘。根據(jù)相關(guān)立法規(guī)范和實(shí)踐現(xiàn)狀，職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接管轄沖突涉及級(jí)別管轄、地域管轄、指定管轄等方面。

（一）級(jí)別管轄銜接的壁壘

1.審查起訴管轄以“案件罪名”為中心

根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在級(jí)別上包含最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院、市級(jí)人民檢察院和基層人民檢察院，不同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍和資源配置上差異顯著。相較于地域轄區(qū)的重疊包含關(guān)系，級(jí)別確定更為明確清晰，因而審查起訴管轄的確定首要內(nèi)容是對(duì)級(jí)別管轄的確定?！缎淌略V訟法》第20 條至第23 條分別規(guī)定了不同類型案件的級(jí)別管轄，以案情輕重和涉嫌罪名以及影響范圍作為刑事案件審查起訴管轄基準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)級(jí)別越高，所負(fù)責(zé)審查起訴案件的范圍越窄，形成了典型的“金字塔”型級(jí)別管轄模式①。

2.監(jiān)察調(diào)查管轄以“干部管理權(quán)限”為中心

職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查級(jí)別管轄，不同于《刑事訴訟法》按照案情輕重、特定罪名和影響范圍確定案件管轄級(jí)別，而是采取了以管理權(quán)限為基礎(chǔ)的級(jí)別管轄確定模式?！侗O(jiān)察法》第16 條第1 款為上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間進(jìn)行職責(zé)分工提供了法條依據(jù)。在該款規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)管理權(quán)限來(lái)進(jìn)行管轄分工，即表現(xiàn)為對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的組織人事管理權(quán)限［4］。需要注意的是，根據(jù)黨管干部原則，此處的管轄權(quán)限并非是監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理權(quán)限，而是監(jiān)察機(jī)關(guān)所對(duì)應(yīng)同級(jí)黨委的管理權(quán)限。因此在監(jiān)察工作實(shí)踐中，國(guó)家監(jiān)察委、省（直轄市）監(jiān)察委、地市監(jiān)察委會(huì)、縣（區(qū)）監(jiān)察委分別對(duì)“中管干部、省管干部、市管干部、縣管干部”行使監(jiān)察調(diào)查管轄權(quán)。

3.以“罪名”為中心與“干部管理權(quán)限”為中心管轄銜接的壁壘

《刑事訴訟法》具體規(guī)定了各級(jí)法院管轄的案件范圍，但是《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》并沒有規(guī)定各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍，根據(jù)管理權(quán)限所確定的監(jiān)察調(diào)查管轄案件，在進(jìn)入刑事訴訟程序后，級(jí)別不匹配會(huì)使得監(jiān)察調(diào)查程序與檢察審查起訴程序之間產(chǎn)生對(duì)接不協(xié)調(diào)問(wèn)題。大量由市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)管轄的監(jiān)察調(diào)查案件，在進(jìn)入刑事訴訟程序之后，大部分并不滿足涉嫌危害國(guó)家安全和恐怖主義犯罪以及可能判處無(wú)期徒刑和死刑的市級(jí)人民檢察院管轄第一審刑事標(biāo)準(zhǔn)。上訴案件在監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過(guò)程中，都面臨級(jí)別降級(jí)的現(xiàn)實(shí)障礙。與之相對(duì)的是，部分“小官巨貪”案件，雖然按照管理權(quán)限屬于縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)管轄，但由于其案情重大，屬于可能判處無(wú)期徒刑、死刑的情形，案件進(jìn)入刑事訴訟程序之后，就面臨升級(jí)審查起訴的問(wèn)題。例如，某市某區(qū)的農(nóng)村會(huì)計(jì)管理服務(wù)中心工作人員兼鎮(zhèn)政府財(cái)政所會(huì)計(jì)藍(lán)某某，雖然按照干部管理權(quán)限，僅為縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查管轄案件，然而由于其涉案侵吞財(cái)政公款共計(jì)7745 萬(wàn)余元，數(shù)額特別巨大，可能判處無(wú)期徒刑或死刑，因而此案最終由市級(jí)人民檢察院審查起訴②。

（二）地域管轄銜接的壁壘

1.審查起訴管轄以“屬地為主、屬人為輔”為基準(zhǔn)

《刑事訴訟法》對(duì)于刑事審判的地域管轄采取了犯罪地為主、被告人居住地為輔的確定原則，以此為指導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)適用地域管轄也應(yīng)當(dāng)以此為基準(zhǔn)。具體而言，職務(wù)犯罪案件審查起訴時(shí)由犯罪地的人民檢察院管轄，如果由被告人居住地的人民檢察院管轄更為適宜的，可以由被告人居住地的人民檢察院管轄。犯罪地包括犯罪行為地和犯罪結(jié)果地，相關(guān)司法解釋對(duì)于犯罪地采取了較為寬泛的解釋路徑，導(dǎo)致案件具體地域管轄中可能出現(xiàn)數(shù)個(gè)同級(jí)辦案機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的情形。針對(duì)這一問(wèn)題，《刑事訴訟法》進(jìn)一步提供了解決方案，當(dāng)數(shù)個(gè)同級(jí)人民檢察院都對(duì)該案具有管轄權(quán)時(shí)，則由最初受理的人民檢察院進(jìn)行審查起訴，當(dāng)然也并非所有案件都是如此，也存在由主要犯罪地的人民檢察院對(duì)案件進(jìn)行審查起訴的情形。據(jù)此確定了以犯罪地為主、以犯罪嫌疑人居住地為輔，以最初受理地為主，以主要犯罪地為補(bǔ)充的審查起訴地域管轄機(jī)制。

2.監(jiān)察調(diào)查管轄以“屬人”為基準(zhǔn)

不同于《刑事訴訟法》以犯罪地和被告人居住地作為地域管轄的確定依據(jù)，職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查選擇以被調(diào)查人管理權(quán)限機(jī)關(guān)所在地作為地域管轄確定的基準(zhǔn)。《監(jiān)察法》第16條規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)管轄權(quán)限對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，實(shí)質(zhì)上既包含對(duì)職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查的級(jí)別管轄，也包括地域管轄。監(jiān)察機(jī)關(guān)的級(jí)別設(shè)置與地域設(shè)置同我國(guó)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等設(shè)置相似，均是以行政區(qū)劃的地域范圍為基礎(chǔ)進(jìn)行級(jí)別與地域的劃分［5］。據(jù)此，職務(wù)犯罪案件是以具有管理權(quán)限的黨委所對(duì)應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)所在地為基礎(chǔ)確定地域管轄的，而非以職務(wù)犯罪行為的發(fā)生地或者被調(diào)查人所在地為標(biāo)準(zhǔn)確定地域管轄。

3.“屬地為主、屬人為輔”與“屬人”為基準(zhǔn)管轄銜接的壁壘

職務(wù)犯罪案件的發(fā)生與被調(diào)查人所履行公權(quán)力之間存在極為密切的聯(lián)系，這意味著被調(diào)查人的工作地與犯罪地通常是重合的。我國(guó)黨政公務(wù)人員管理體制中存在干部管理權(quán)限與工作地點(diǎn)不相重合的情況。針對(duì)這種情況，監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法以管理權(quán)限與屬地管轄相結(jié)合的原則進(jìn)行管轄，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第49 條規(guī)定該情況以駐在主管部門、有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員管轄為原則，以與地方監(jiān)察委員會(huì)協(xié)商為輔助來(lái)確定管轄。該處理辦法按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”來(lái)規(guī)定，但略顯遺憾的是，該規(guī)定與審查起訴存在銜接困境。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為職務(wù)犯罪案件犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分時(shí)，由有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)將被調(diào)查人以及相關(guān)案卷材料移送至人民檢察院進(jìn)行審查起訴。由此可見，派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)并無(wú)權(quán)移送案件，《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)兩者之間的移送沒有規(guī)定詳細(xì)的內(nèi)部銜接程序，意味著派駐監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查終結(jié)后缺乏詳細(xì)的銜接程序與監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接。這阻礙了與審查起訴的銜接。除此之外監(jiān)察機(jī)關(guān)中干部管轄權(quán)限與工作地點(diǎn)相分離的地域管轄還與《刑事訴訟法》按照犯罪地為主、犯罪嫌疑人居住地為輔的地域管轄規(guī)定之間存在壁壘。在這一壁壘下，空間距離問(wèn)題會(huì)影響職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的規(guī)范銜接。同時(shí)，犯罪地與調(diào)查地分離將影響監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)有效收集固定證據(jù)。此外，由于案件集中于上級(jí)機(jī)關(guān)所在地，其辦案壓力將加重，這給后續(xù)檢察機(jī)關(guān)的辦案資源優(yōu)化配置帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）指定管轄的壁壘

1.監(jiān)察調(diào)查適用指定管轄的頻繁性

指定管轄作為法定管轄的個(gè)案調(diào)整機(jī)制，在職務(wù)犯罪案件追訴中發(fā)揮著重要積極價(jià)值：能夠防止權(quán)勢(shì)干擾，有利于加大辦案力度；能夠排除人情障礙，有利于體現(xiàn)公平公正；能夠克服輿情負(fù)面影響，有利于得到社會(huì)理解與支持；能夠平衡辦案資源，有利于緩解基層監(jiān)察力量不足的難題［6］。為了避免被調(diào)查人身份對(duì)工作帶來(lái)的干擾、減少調(diào)查阻力等，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)常常會(huì)將一些被調(diào)查人級(jí)別較高的職務(wù)犯罪案件指定異地監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄［7］。因此，監(jiān)察調(diào)查中指定管轄的適用較為頻繁。職務(wù)犯罪案件指定異地管轄的依據(jù)主要是《監(jiān)察法》第17 條，但是也僅限于原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，不具備程序上的規(guī)范性和制度性［8］。指定異地管轄的頻繁適用，加之法律規(guī)定的不完備，使得監(jiān)察調(diào)查與審查起訴在指定管轄程序銜接不暢。

2.審查起訴適用指定管轄的審慎性

異于監(jiān)察調(diào)查適用的頻繁化，基于程序法定原則，審查起訴管轄中對(duì)于指定管轄的適用則更為嚴(yán)格審慎?！缎淌略V訟法》中指定管轄的具體適用條件以及指定對(duì)象范圍等都具有一定的標(biāo)準(zhǔn)，為了保障案件最后的公正性，立法者對(duì)此還是保持著審慎的態(tài)度。而監(jiān)察調(diào)查在指定管轄適用上缺乏限制性的規(guī)定，導(dǎo)致其在適用指定管轄時(shí)存在一定的任意性。兩者之間對(duì)適用指定管轄?wèi)B(tài)度的差異性，導(dǎo)致了監(jiān)察調(diào)查與審查起訴在銜接時(shí)對(duì)于指定管轄的適用缺乏規(guī)范性。因此，監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序是否適用指定管轄的爭(zhēng)議難免出現(xiàn)，如案件在監(jiān)察調(diào)查程序中被指定管轄，移送到刑事訴訟程序卻被認(rèn)為不需要指定管轄，或者在監(jiān)察調(diào)查程序中未被指定管轄的，而移送到刑事訴訟程序中卻認(rèn)為需要采取指定管轄。上述任何一種情形的出現(xiàn)，都會(huì)影響個(gè)案監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的有序銜接，降低程序效率，還會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)乃至審判機(jī)關(guān)的管轄體系造成沖擊。此外，即使是監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都認(rèn)為需要指定管轄的案件，還有可能存在因指定規(guī)則不一致所導(dǎo)致的監(jiān)察調(diào)查與審查起訴管轄壁壘。

（四）移送管轄的壁壘

1.適用條件的模糊容易導(dǎo)致案件認(rèn)定分歧

《監(jiān)察法》第16 條第2 款規(guī)定了提級(jí)管轄，是一種特殊管轄，作為法定管轄的補(bǔ)充?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第47 條對(duì)其進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)定的以下情形對(duì)其適用進(jìn)行了限制：在本轄區(qū)有重大影響的；涉及多個(gè)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)察對(duì)象，調(diào)查難度大的；其他需要提級(jí)管轄的重大、復(fù)雜案件。除此之外，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于所轄各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)有重大影響的案件，必要時(shí)可以依法直接調(diào)查或者組織、指揮、參與調(diào)查。但是總體來(lái)說(shuō)，該規(guī)定還是較為簡(jiǎn)略，缺乏內(nèi)外部約束機(jī)制，其“重大影響”“調(diào)查難度大”的認(rèn)定難以精準(zhǔn)把握，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要性就可以直接調(diào)查這可能導(dǎo)致移送管轄適用混亂。

2.移送單軌制與雙規(guī)制的壁壘

《監(jiān)察法》第16 條規(guī)定了提級(jí)管轄，意味著案件的管轄可以由下至上移送，《監(jiān)察法》第17 條規(guī)定了上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。以上兩條規(guī)定意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件時(shí)，適用移送管轄不僅可以由下至上，還可以由上至下?！侗O(jiān)察法》所確定移送管轄既可以由下至上移送，也可以由上至下移送，而《刑事訴訟法》僅規(guī)定了由下至上的移送管轄。這意味著，由上至下移送管轄的監(jiān)察調(diào)查案件，在與審查起訴銜接過(guò)程中，面臨是否需要重新確定級(jí)別管轄的現(xiàn)實(shí)難題。

二、職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴管轄壁壘的形成原因

職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴管轄銜接產(chǎn)生的壁壘原因主要有以下幾個(gè)方面。首先，監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序設(shè)置理念的差異性所導(dǎo)致，監(jiān)察調(diào)查以干部管轄權(quán)限為中心構(gòu)建管轄制度，其在于強(qiáng)調(diào)對(duì)腐敗的治理，而刑事訴訟管轄制度的理念基礎(chǔ)是案件在不同法院之間的合理分工，理念的差異導(dǎo)致了管轄壁壘。其次，在監(jiān)察體制未改革之前，職務(wù)犯罪案件由檢察機(jī)關(guān)偵查，適用刑事訴訟管轄制度，通過(guò)審判管轄就可以倒推偵查和審查起訴管轄的司法機(jī)關(guān)，因此，偵查與審查起訴之間的管轄銜接十分順暢。但是改革之后監(jiān)察調(diào)查獨(dú)立于刑事訴訟程序，并且監(jiān)察調(diào)查管轄的規(guī)定與刑事訴訟法具有差異性，該情況亦導(dǎo)致了監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄的壁壘。最后，刑事管轄采取以“案”為中心的管轄制度，而監(jiān)察調(diào)查采用了以“人”為中心的管轄制度，兩者管轄制度設(shè)定的差異性導(dǎo)致了其銜接的壁壘。

（一）監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序設(shè)置意圖的差異

1.審查起訴管轄程序設(shè)置的意圖是合理確定檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)

刑事案件審查起訴管轄以案件輕重和涉嫌罪名以及影響范圍作為刑事案件審查起訴為基準(zhǔn)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)級(jí)別高低劃分案件范圍。審查起訴管轄如此設(shè)定在于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦案資源的合理分配，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)職責(zé)的合理分工，其原因具體可以通過(guò)三方面闡釋。一是符合不同級(jí)別檢察機(jī)關(guān)的辦案資源配置現(xiàn)狀，無(wú)論是機(jī)關(guān)數(shù)量，還是辦案人員配置，檢察機(jī)關(guān)的級(jí)別越高，相對(duì)于的辦案機(jī)關(guān)數(shù)量越少，人員配置也更少，主要的辦案資源主要集中于基層人民檢察院。因此，需要將絕大多數(shù)案件的管轄配置到基層人民檢察院，防止因案件分配與資源配置錯(cuò)位，影響審查起訴順利進(jìn)行。二是符合不同級(jí)別檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)角色定位，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的管轄，高級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，要及時(shí)研究、回復(fù)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的請(qǐng)示匯報(bào)，同時(shí)，對(duì)于重大疑難問(wèn)題，要通過(guò)制定檢察解釋以及規(guī)范性文件的方式進(jìn)行指導(dǎo)。為避免繁重的辦案壓力影響上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)功能的發(fā)揮，有必要將案件級(jí)別管轄側(cè)重配置于基層人民檢察院。三是案情輕重與特定罪名通常與案件辦案的復(fù)雜程度之間存在正相關(guān)關(guān)系，以此確定案件審查起訴級(jí)別管轄，可以將相對(duì)重大疑難復(fù)雜案件進(jìn)行篩選，將上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有限的辦案資源集中于此類案件的審查起訴，實(shí)現(xiàn)檢察辦案資源的優(yōu)化配置。

2.監(jiān)察調(diào)查管轄程序設(shè)置的意圖在于強(qiáng)化對(duì)腐敗的治理

監(jiān)察體制改革的任務(wù)在于建立一個(gè)集中統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間的屬性都存在差異性，其代表國(guó)家和人民行使監(jiān)督權(quán)，是反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察委以“國(guó)家權(quán)力思維”為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)整合所有反腐敗的力量和資源實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的監(jiān)察。以往反腐敗模式的力量和資源都較為分散，國(guó)家反腐敗權(quán)力未能集中行使，導(dǎo)致反腐治理效能不足、效果欠佳［9］。國(guó)家檢察權(quán)不同于西方的三權(quán)分立，而是將分散的紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行整合，從而形成強(qiáng)大的反腐權(quán)力。腐敗的源頭在于公權(quán)力的濫用，因此只有強(qiáng)大的反腐力量才能將其遏制，獲得根本性的勝利。

基于反腐敗目的，我國(guó)檢察體制改革的立足點(diǎn)在于對(duì)權(quán)力的整合，但是這種改革方式往往更注重機(jī)關(guān)權(quán)力本身，卻將程序設(shè)計(jì)置于權(quán)力配置的次要位置［10］212。監(jiān)察調(diào)查以“干部管理權(quán)限”為基礎(chǔ)構(gòu)建管轄制度，其根本目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的治理。監(jiān)察調(diào)查管轄模式形成的原因主要有以下兩個(gè)方面。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案模式沿革，符合監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系設(shè)置和調(diào)查資源配置。通常而言，職務(wù)犯罪案件的嚴(yán)重程度往往與被調(diào)查人的職務(wù)級(jí)別之間成正比。而且根據(jù)目前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系，更高級(jí)別的監(jiān)察機(jī)關(guān)，無(wú)論是辦案能力還是辦案資源，相較于低級(jí)別監(jiān)察機(jī)關(guān)更有優(yōu)勢(shì)。另一方面，職務(wù)犯罪案件本身是以公職人員所行使的公權(quán)力為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，因此在對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查時(shí)需要擁有管理權(quán)限的主體進(jìn)行授權(quán)。堅(jiān)持黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查活動(dòng)的首要準(zhǔn)則，監(jiān)察機(jī)關(guān)開展調(diào)查必須向擁有管理權(quán)限的黨委匯報(bào)。此外，被調(diào)查對(duì)象的級(jí)別越高，反調(diào)查能力相應(yīng)會(huì)更強(qiáng)。對(duì)此，提高調(diào)查機(jī)關(guān)的級(jí)別對(duì)于強(qiáng)化調(diào)查權(quán)威具有不可替代的重要作用。因此，將適當(dāng)級(jí)別的監(jiān)察機(jī)關(guān)確定為管轄機(jī)關(guān)，可以有效提升監(jiān)察調(diào)查的威懾力和效率性。

（二）監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的程序分離

1.刑事訴訟程序的統(tǒng)一性

刑事訴訟程序從立案延伸至執(zhí)行，呈現(xiàn)出縱向的線型結(jié)構(gòu)，不同階段的程序之間是緊密銜接的，涉及的適用原則、規(guī)定等在整體上是相互貫通的。刑事訴訟程序在建立之初就立法的統(tǒng)一性，而立法的統(tǒng)一性無(wú)法全方位照顧到個(gè)別案件自身的特點(diǎn)［10］213。刑事訴訟程序的設(shè)定不會(huì)因?yàn)槟骋话讣愋投淖?，因此刑事案件的處理很難出現(xiàn)程序適用的分離。作為“動(dòng)的法律”，刑事訴訟程序的法律適用具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的整體性特點(diǎn)［11］。因此，刑事訴訟程序一旦啟用，刑事訴訟法中大部分條文都將被動(dòng)用，各個(gè)階段的管轄在刑事訴訟內(nèi)部都是一體的，法律規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)移送起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)與審判管轄規(guī)定一致。確認(rèn)了審判管轄，也相應(yīng)地確認(rèn)了立案管轄和審查起訴管轄。

刑事訴訟內(nèi)部管轄可以進(jìn)行倒推的原因在于刑事訴訟程序之間都是相互銜接的，并且管轄的規(guī)定具有統(tǒng)一性。《刑事訴訟法》確定的級(jí)別管轄以及地域管轄的原則對(duì)于審查起訴管轄和審判管轄而言，都是可以相互貫通的。

2.監(jiān)察調(diào)查程序的獨(dú)特性

監(jiān)察管轄權(quán)的出現(xiàn)對(duì)刑事訴訟程序的整體性產(chǎn)生沖擊，職務(wù)犯罪案件在移送起訴之前，由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，形成了“調(diào)查-審查起訴”，改變了原本“偵查-審查起訴”的訴訟模式。職務(wù)犯罪不同于一般的犯罪案件，犯罪嫌疑人具有一定的社會(huì)地位和社會(huì)資源，案件產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于對(duì)公權(quán)力的濫用。職務(wù)犯罪的特殊性在一定程度上決定了其刑事程序的獨(dú)特化，監(jiān)察體制改革后，為了加大打擊腐敗的力度，已經(jīng)將職務(wù)犯罪刑事程序從部分刑事程序措施、程序環(huán)節(jié)的獨(dú)特化到幾乎全流程的獨(dú)特化，逐步形成相對(duì)獨(dú)立的體系［12］。特別是職務(wù)犯罪的偵查程序從刑事程序中分離出來(lái)，形成了全新的監(jiān)察調(diào)查程序。監(jiān)察調(diào)查管轄脫離了刑事管轄制度的框架：《監(jiān)察法》第16 條規(guī)定的監(jiān)察調(diào)查以管理權(quán)限管轄監(jiān)察案件打破了以“案件”為中心的刑事級(jí)別管轄原則；《監(jiān)察法》中規(guī)定的監(jiān)察調(diào)查以“屬人”為基準(zhǔn)打破了以“屬人為主、屬人為輔”的刑事地域管轄原則；《監(jiān)察法》第17 條所規(guī)定的可以“由上至下”的移送管轄突破了刑事管轄所規(guī)定的單軌制移動(dòng)方向……正是因?yàn)樾淌略V訟與監(jiān)察調(diào)查在立法層面針對(duì)案件管轄的規(guī)定存在差異性，當(dāng)監(jiān)察調(diào)查移送至檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接時(shí)，出現(xiàn)的適用程序分離以及規(guī)定的差異性等情況。因此，監(jiān)察調(diào)查與審查起訴在管轄上出現(xiàn)了壁壘。

（三）以“案”為中心與以“人”為中心管轄制度的差異

1.審查起訴管轄以“案”為中心

在審查起訴管轄中，不管是以“案件罪名”為中心的級(jí)別管轄還是以“屬地為主、屬人為輔”的地域管轄，其落腳點(diǎn)都在于刑事案件本身。刑事管轄制度以“案”為中心也是基于早日實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪懲罰的考量。其一，犯罪地是案件發(fā)生地，其所留下的線索也是最為集中的，因此案件發(fā)生地辦案機(jī)關(guān)可以及時(shí)收集、固定證據(jù)、補(bǔ)充證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)也能及時(shí)開展審查起訴活動(dòng)。其二，犯罪地通常與訴訟參與人居住地重疊，方便當(dāng)事人和其他訴訟參與人及時(shí)參與訴訟，提高效率減輕訴累。其三，犯罪地往往受到犯罪行為的影響最為強(qiáng)烈，犯罪地公眾了解案件辦案情況的需求也最為迫切，因此犯罪地檢察機(jī)關(guān)管轄有利于社會(huì)公眾參與訴訟、監(jiān)督訴訟。其四，犯罪地檢察機(jī)關(guān)管轄也有助于辦案機(jī)關(guān)全面進(jìn)行司法統(tǒng)計(jì)，便于準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)胤缸锴闆r，有針對(duì)性地展開犯罪綜合治理。

2.監(jiān)察調(diào)查管轄以“人”為中心

基于被調(diào)查人為行使公權(quán)力的公職人員這一特殊的身份屬性，《監(jiān)察法》第13 條確立了以“管理權(quán)限”作為監(jiān)察調(diào)查管轄的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在這一標(biāo)準(zhǔn)下，就級(jí)別管轄而言，是以被調(diào)查人所屬管理權(quán)限級(jí)別所對(duì)應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)，確立相對(duì)應(yīng)的監(jiān)察調(diào)查級(jí)別管轄，就地域管轄而言，則是以擁有被調(diào)查人管理權(quán)限的機(jī)關(guān)所在地對(duì)應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，確定其地域管轄。綜上，當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查管轄形成了與刑事訴訟以“案”為中心相區(qū)別的以“人”為中心的管轄模式。區(qū)別于刑事管轄采取以案為中心的模式，監(jiān)察調(diào)查采取這一模式原因在于有二。首先，監(jiān)察案件很可能出現(xiàn)被調(diào)查人與管理權(quán)限主體所在地域分離的情況，監(jiān)察調(diào)查管轄采用管理權(quán)限為基礎(chǔ)的屬人管轄模式可以有效解決根據(jù)被調(diào)查人所在地確定的地域管轄與根據(jù)級(jí)別管轄確定的管轄主體不一致的沖突。其次，以“人”為中心是對(duì)職務(wù)犯罪案件特殊性的考量。一方面如此設(shè)定有利于提高監(jiān)察調(diào)查管轄的明確性與效率，同時(shí)可以保證辦案機(jī)關(guān)及時(shí)獲得授權(quán)，及時(shí)向黨委匯報(bào)，規(guī)范展開調(diào)查活動(dòng)。另一方面，由于職務(wù)犯罪案件都是被調(diào)查人行使公權(quán)力過(guò)程中產(chǎn)生的，對(duì)被調(diào)查人有管理權(quán)限的主體對(duì)應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)作為管轄機(jī)關(guān)，可以通過(guò)查辦案件全面掌握所管轄公職人員的職務(wù)犯罪客觀現(xiàn)狀，有助于針對(duì)性地確定腐敗治理方案。

三、職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄銜接壁壘的破解

《監(jiān)察法》以人為根據(jù)的管轄劃分理念與《刑事訴訟法》以案為根據(jù)的管轄劃分理念是由其不同的價(jià)值追求所決定的［13］。而且職務(wù)犯罪僅是監(jiān)察調(diào)查和審查起訴體系的組成部分，因而期望通過(guò)徹底重構(gòu)其中一方的管轄制度以消除銜接障礙的路徑并無(wú)可行性。解決職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴管轄銜接在級(jí)別、地域、指定和移送環(huán)節(jié)存在的壁壘，可行的辦法是確定相應(yīng)的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）內(nèi)部協(xié)調(diào)和預(yù)先移送實(shí)現(xiàn)級(jí)別管轄銜接

《監(jiān)察法》所確立的以管理權(quán)限為基準(zhǔn)的級(jí)別管轄與《刑事訴訟法》所確定以案件為基準(zhǔn)的級(jí)別管轄之間存在天然差異。級(jí)別管轄設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)存在級(jí)別管轄上不對(duì)應(yīng)的后果［3］12-13。我國(guó)法律目前無(wú)法對(duì)監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄進(jìn)行重構(gòu)，其最佳的解決路徑包括內(nèi)部協(xié)調(diào)和預(yù)先移送兩種。

1.內(nèi)部協(xié)調(diào)

內(nèi)部協(xié)調(diào)，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)，在職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過(guò)程中，針對(duì)級(jí)別管轄差異，在組織體系內(nèi)部進(jìn)行級(jí)別調(diào)整，以兼容監(jiān)察調(diào)查級(jí)別管轄與審查起訴級(jí)別管轄。職務(wù)犯罪案件移送審查起訴過(guò)程中的內(nèi)部協(xié)調(diào)，其合法性依據(jù)在于監(jiān)察法和刑事訴訟法對(duì)于職務(wù)犯罪案件“同級(jí)移送”的立法豁免，沒有明確要求監(jiān)察機(jī)關(guān)將職務(wù)犯罪案件直接移送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴。實(shí)踐中的做法一般是通過(guò)“監(jiān)委交辦”或者“檢察院交辦”來(lái)解決級(jí)別沖突問(wèn)題。雖然兩種解決方式均可緩解級(jí)別管轄沖突，但是其具體實(shí)施存在一定的差異。在“監(jiān)委交辦”的情況下，上述工作可以由承辦檢察院與同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)直接對(duì)接，而在“檢察交辦”的情況下，則必須經(jīng)過(guò)上級(jí)檢察院的中轉(zhuǎn)［14］。采取“檢察交辦”則意味著需要溝通和協(xié)商的事項(xiàng)更多，檢察機(jī)關(guān)在此過(guò)程中的獨(dú)立性在一定程度有所削弱。在實(shí)踐中，上級(jí)監(jiān)察委所辦的案件除需判無(wú)期徒刑以上刑罰外，多數(shù)需要通過(guò)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)移交下級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴，而檢察院委上下級(jí)之間卻又不能直接溝通銜接［15］。比如對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，除了上級(jí)檢察院批準(zhǔn)之后，還需要上級(jí)檢察院與監(jiān)察委進(jìn)行溝通。因此基于司法資源以及辦案效率的考量，采取“監(jiān)委交辦”才是最佳的選擇。

2.預(yù)先移送

預(yù)先移送，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案調(diào)查職務(wù)犯罪案件時(shí)，預(yù)先對(duì)案件后續(xù)移送審查起訴進(jìn)行預(yù)判，在綜合評(píng)估案件的罪名、案情輕重、案件影響范圍等因素的基礎(chǔ)上，提前對(duì)應(yīng)性作出移送管轄，在有效配置監(jiān)察調(diào)查資源的同時(shí)，為后續(xù)移送審查起訴銜接奠定基礎(chǔ)。根據(jù)當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查實(shí)踐，為優(yōu)化配置調(diào)查資源，將上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案情簡(jiǎn)單輕微的案件移送至下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)已是辦案常態(tài)。對(duì)此，可以在移送管轄過(guò)程中，將審查起訴管轄作為重要參考因素，從而預(yù)先對(duì)后續(xù)監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接面臨的級(jí)別管轄沖突予以化解。

關(guān)于內(nèi)部協(xié)調(diào)與預(yù)先移送，前者的優(yōu)勢(shì)在于可以普遍適用，并且不受案件調(diào)查過(guò)程中案情變化的影響，但其劣勢(shì)在于內(nèi)部協(xié)調(diào)同樣需要經(jīng)歷級(jí)別傳遞，影響程序效率。后者的優(yōu)勢(shì)則在于程序效率較高，有助于一次性解決級(jí)別、地域等管轄沖突，但其劣勢(shì)在于無(wú)法應(yīng)對(duì)案件調(diào)查過(guò)程中因案情變化導(dǎo)致的級(jí)別管轄調(diào)整。因此，在后續(xù)的制度完善中，可以將內(nèi)部協(xié)調(diào)作為一般性機(jī)制，將提前移送作為補(bǔ)充性機(jī)制，對(duì)于案情簡(jiǎn)單明確的案件，優(yōu)先適用提前移送，對(duì)于案情復(fù)雜的案件，則優(yōu)先適用內(nèi)部協(xié)調(diào)。

（二）以“分級(jí)管理為原則、協(xié)商解決為輔”促進(jìn)地域管轄銜接

職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查地域管轄機(jī)制導(dǎo)致的管轄機(jī)關(guān)與犯罪地分離問(wèn)題，不僅將會(huì)阻礙監(jiān)察調(diào)查順暢的進(jìn)程，還會(huì)帶來(lái)監(jiān)察調(diào)查與審查起訴難以銜接的現(xiàn)實(shí)困境。對(duì)此，根據(jù)監(jiān)察調(diào)查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前采取“以分級(jí)管理為原則、協(xié)商解決為輔”的方式來(lái)促進(jìn)地域管轄銜接，一般是由主管機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，但是當(dāng)面臨單位地與管理權(quán)限分離的案件，監(jiān)委與主管機(jī)關(guān)可以協(xié)商解決管轄問(wèn)題。據(jù)此，相關(guān)解釋性規(guī)范中對(duì)于《監(jiān)察法》確定管理權(quán)限為基準(zhǔn)的監(jiān)察調(diào)查地域管轄機(jī)制展開了相應(yīng)的調(diào)整和完善。例如《監(jiān)察法實(shí)施條例》中的職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查的地域管轄在堅(jiān)持管理權(quán)限為基準(zhǔn)的同時(shí)，引入了屬地管轄作為重要的補(bǔ)充，以此解決人地分離導(dǎo)致的調(diào)查困難。

針對(duì)實(shí)踐中管理權(quán)限與工作地分離的被調(diào)查人，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第49 條進(jìn)一步規(guī)定了涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公職人員工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門的，一般由駐在主管部門、有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員管轄。但是經(jīng)協(xié)商，案件也可以按照相關(guān)規(guī)定移交其工作單位所在地的地方監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查。這就明確了屬地管轄在具體監(jiān)察調(diào)查辦案中的適用空間，解決了根據(jù)管理權(quán)限所確定管轄監(jiān)察機(jī)關(guān)與工作地監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的銜接問(wèn)題，為職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴地域管轄壁壘的解決提供了有效支撐。作為以公權(quán)力為基礎(chǔ)產(chǎn)生的犯罪類型，職務(wù)犯罪案件絕大多數(shù)情況下，犯罪地與被調(diào)查人工作地是重合的，一旦工作地被作為監(jiān)察地域管轄確定下來(lái)，就可以與后續(xù)審查起訴犯罪地管轄之間進(jìn)行有效對(duì)接，從而降低職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴地域管轄壁壘發(fā)生的可能性。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步作出詳細(xì)的規(guī)定，針對(duì)授權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員展開調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)依就近原則將其調(diào)查結(jié)果移送到有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送到檢察機(jī)關(guān)審查起訴，并且應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化主管監(jiān)察機(jī)構(gòu)向監(jiān)委移交手續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的銜接。此外，對(duì)于無(wú)法通過(guò)工作地管轄解決的地域管轄壁壘，與前述對(duì)于監(jiān)察調(diào)查與審查起訴級(jí)別管轄壁壘相同，也可以通過(guò)內(nèi)部協(xié)調(diào)與提前移送相結(jié)合的模式予以化解。

（三）溝通協(xié)商機(jī)制與統(tǒng)一規(guī)范加強(qiáng)指定管轄銜接

作為重要的程序公正保障機(jī)制，指定管轄制度在職務(wù)犯罪案件追訴中扮演著不可替代的重要角色，因此就基本指導(dǎo)原則而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)案件的程序?qū)?，通過(guò)充分運(yùn)用指定管轄來(lái)實(shí)現(xiàn)兩者之間的高效銜接。目前，指定管轄的實(shí)體條件與程序流程缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范，職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴工作面臨否是適用指定管轄和如何指定管轄兩個(gè)層面的問(wèn)題，因此需要通過(guò)構(gòu)建監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)商機(jī)制和統(tǒng)一制定指定管轄的實(shí)施細(xì)則來(lái)解決。

1.構(gòu)建溝通協(xié)商機(jī)制

對(duì)于上述兩個(gè)層面的沖突，關(guān)鍵之一在于要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)個(gè)案層面的互相配合，通過(guò)提前協(xié)商、內(nèi)部協(xié)調(diào)等機(jī)制，對(duì)于指定管轄適用沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第221 條第1 款③規(guī)定，適用指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)采取溝通協(xié)商機(jī)制。對(duì)于溝通協(xié)商機(jī)制，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》有詳細(xì)的規(guī)定，其中第329 條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，需要依照刑事訴訟法的規(guī)定指定審判管轄的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴20 日前協(xié)商同級(jí)人民法院。據(jù)此《監(jiān)察法實(shí)施條例》中構(gòu)建了商請(qǐng)程序，其中不僅了監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴20 日前，將商請(qǐng)指定管轄函交于同級(jí)檢察院，還規(guī)定了商請(qǐng)指定管轄函所包含的內(nèi)容，比如案件基本情況、需要并案審查起訴等說(shuō)明。

2.統(tǒng)一指定管轄的實(shí)施規(guī)范

解決監(jiān)察調(diào)查與審查起訴之間的指定管轄壁壘，其中關(guān)鍵點(diǎn)在于監(jiān)察調(diào)查與檢察審查起訴制定統(tǒng)一的指定管轄實(shí)施細(xì)則。明確指定管轄適用的實(shí)體要件和程序規(guī)范才能為監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的辦案實(shí)踐提供指引，同時(shí)也有利于提高利害關(guān)系人對(duì)于指定管轄適用的可預(yù)期性。雖然《監(jiān)察法實(shí)施條例》第48 條對(duì)于監(jiān)察調(diào)查的指定管轄作出了更為詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察調(diào)查適用指定管轄提供了更為明確的指引，下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)需要獲得上級(jí)批準(zhǔn)或者進(jìn)行備案，并將異地指定管轄限制為管轄有異議的、指定管轄有利于案件公正處理的、下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)指定管轄以及其他情。但是，該規(guī)范也僅限于監(jiān)察調(diào)查程序，若要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的有效銜接，還得制定統(tǒng)一的指定管轄實(shí)施細(xì)則。

（四）合理適用移送機(jī)制保障移送管轄銜接

移送管轄作為上下級(jí)辦案機(jī)關(guān)的管轄權(quán)調(diào)整機(jī)制，以通過(guò)“最優(yōu)管轄”的方式確定案件的具體管轄［16］，有助于解決法定管轄靈活性不足的難題，然而，當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查上下互通的移送管轄與審查起訴只能由下至上的單向通道之間存在壁壘。對(duì)此，應(yīng)合理適用移動(dòng)機(jī)制，以保障移送管轄的銜接。一方面，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送至下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)合理性，這是對(duì)以管理權(quán)限為中心的級(jí)別管轄機(jī)制的有效調(diào)整。但根據(jù)刑事訴訟移送管轄的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查由上至下移送管轄進(jìn)行有效規(guī)制，向下移送管轄需要經(jīng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。據(jù)此《監(jiān)察法實(shí)施條例》第48 條第2 款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)將案件指定給下級(jí)檢察委員會(huì)管轄的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)，省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)指定下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)管轄的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。另一方面，審查起訴只能由下至上移送的規(guī)定不能突破，否則，可能沖擊刑事級(jí)別管轄的監(jiān)督功能。同時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使由上至下時(shí)要預(yù)先考慮審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)的管轄級(jí)別，防止出現(xiàn)重新確定級(jí)別管轄的難題。要兼顧上述兩個(gè)要求，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)按照互相配合原則，加強(qiáng)溝通協(xié)商，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)，在進(jìn)行移送管轄后要及時(shí)告知對(duì)方，并合理確定協(xié)調(diào)機(jī)制，確保級(jí)別管轄在監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的雙重合法。

四、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察體制改革后，獨(dú)立于刑事訴訟程序的職務(wù)犯罪調(diào)查取代了從屬于刑事訴訟程序的檢察偵查，這使得職務(wù)犯罪案件的管轄包括監(jiān)察調(diào)查管轄與刑事審查起訴管轄兩重內(nèi)容，由此形成了以“人”為中心的監(jiān)察管轄和形成了以“案件”為中心的刑事管轄。監(jiān)察調(diào)查與審查起訴兩程序的分離，意味著監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄的相分離，兩者如何進(jìn)行有效的銜接，是實(shí)務(wù)界以及學(xué)術(shù)界難以回避的話題。以往人們對(duì)于職務(wù)犯罪案件管轄銜接的討論，重心在于監(jiān)察調(diào)查與檢察偵查管轄互涉案件的橫向壁壘，時(shí)至今日，該問(wèn)題的討論已經(jīng)取得一定的成就。但是監(jiān)察調(diào)查與審查起訴管轄適用的差異性導(dǎo)致的縱向壁壘仍有待解決。監(jiān)察調(diào)查管轄與審查起訴管轄如何進(jìn)行高效銜接的問(wèn)題亟需進(jìn)一步探索，需要進(jìn)一步完善監(jiān)察管轄的相關(guān)法律條文，并且在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮刑事程序的整體性。

注釋：

①檢察機(jī)關(guān)的審查起訴級(jí)別管轄表現(xiàn)為基層人民檢察院管轄第一審普通刑事案件，但是依法由上級(jí)人民檢察院管轄的除外。市級(jí)人民法院管轄危害國(guó)家安全、恐怖活動(dòng)案件，可能判處無(wú)期徒刑、死刑的案件的第一審刑事案件。省級(jí)人民檢察院管轄的第一審刑事案件，是全省（自治區(qū)、直轄市）性的重大刑事案件。最高人民檢察院管轄的第一審刑事案件，是全國(guó)性的重大刑事案件。

②資料來(lái)源于【中國(guó)新聞網(wǎng)】登載的《廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同工侵吞公款7700 多萬(wàn)被處無(wú)期徒刑》，網(wǎng)址https：//www.chinanews.com.cn/sh/2018/07-23/8576807.shtml，最后訪問(wèn)日期2022年6月28日。

③《監(jiān)察法實(shí)施條例》第221條第1款：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件移送起訴，需要指定起訴、審判管轄的，應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人民檢察院協(xié)商有關(guān)程序事宜。需要由同級(jí)人民檢察院的上級(jí)人民檢察院指定管轄的，應(yīng)當(dāng)商請(qǐng)同級(jí)人民檢察院辦理指定管轄事宜?！?/p>