社會組織融入社區(qū)治理的角色和路徑研究

文/李曉婷 張夢源

一、問題的緣起

社會治理是國家治理的重要組成部分。黨的十九屆四中全會指出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度體系，構建基層社會治理新格局，推動社會治理和服務重心向基層下移。在當前的基層社區(qū)治理體系中，面對社區(qū)居委會、社區(qū)居民、社區(qū)社會組織等多元治理主體，社會組織作為“介入者”和社會治理重心向基層下移的“推手”之一，在社區(qū)治理體系中扮演何種角色、承擔什么功能以及如何實現(xiàn)社區(qū)治理的任務目標，是亟需研究的問題。

二、社會組織在社區(qū)治理體系中的功能發(fā)揮

●北京市D區(qū)T機構的基本情況

北京市D區(qū)是歷史古跡較為密集的區(qū)域，轄區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)居多，面對紛繁復雜的社區(qū)大小事務，D區(qū)民政局與T機構合作，通過政府購買服務的形式，委托該社會組織在D區(qū)下轄5個街道開展社區(qū)治理實踐項目，項目內(nèi)容涵蓋居民協(xié)商、社工培育、社區(qū)社會組織培育等類別。

T機構是在北京市民政局登記注冊的民辦非企業(yè)單位，有業(yè)務主管單位，主要業(yè)務內(nèi)容是參與、推動基層社會治理創(chuàng)新。研究者于2021年7月至2022年4月前后三次進入此機構，參與多項社區(qū)治理實踐活動，通過參與觀察、日常聊天訪談以及官方發(fā)布的相關信息收集資料，為本文提供真實豐富的研究材料。

●社會組織在社區(qū)治理體系中的功能和作用

一是引導規(guī)范，提高基層治理效能 。社會組織在基層社區(qū)治理過程中，重要的功能是推動社區(qū)的規(guī)范化和制度化建設，包括協(xié)助社區(qū)制定協(xié)商議事制度、編寫社區(qū)社會組織培育手冊、制定公共空間使用守則等內(nèi)容，在此基礎上引導規(guī)范社區(qū)工作，提升基層社區(qū)治理的效能。在“D區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新實踐項目”的開展過程中，T機構在社區(qū)治理層面總結出符合D區(qū)治理能力提升的實踐指導手冊，該指導手冊通過具體的、科學的指標體系為街道和社區(qū)提供自測標準，并通過典型案例集為基層社區(qū)提供實際參照物。此外，在T機構參與的協(xié)商議事廳公共空間打造項目中，該機構與社區(qū)居委會、社區(qū)居民共同商討確定的公共空間管理制度規(guī)范、居民議事協(xié)商規(guī)范等進一步規(guī)范居民協(xié)商流程，提升居民自治意識和協(xié)商能力，促進居民積極參與社區(qū)公共事務。

二是培育扶持，激發(fā)基層自治活力。就基層社區(qū)治理實際情況而言，社區(qū)居委會承擔著行政任務和社區(qū)事務，面對居民的多樣化需求常心有余而力不足，也難以提供精細化服務。因此支持類社會組織培育社區(qū)社會組織，帶動其參與社區(qū)公共事務，挖掘居民骨干能有效減輕社區(qū)居委會的壓力，同時也激發(fā)基層社區(qū)的自治能力，推動基層行政部門職能轉變。例如，T機構在S社區(qū)培育的志愿服務類社區(qū)社會組織，通過挖掘居民骨干、組建居民自治小組、帶領小組成員開展小微項目，在實踐中總結經(jīng)驗，賦予社區(qū)社會組織提供社區(qū)公共服務的能力。此外，T機構參與到J街道開展的市“優(yōu)才計劃”，通過J街道已有的社區(qū)社工團隊，結合社區(qū)居民需求和街道特點開展實訓項目。T機構作為支持性社會組織，協(xié)助社工團隊從項目申請立案、具體實施、項目預算的支出結算等內(nèi)容，系統(tǒng)地幫助社工團隊加強項目整體把握，及時為他們解疑答惑，提升社區(qū)社工的專業(yè)能力和精細化、精準化服務水平。

三是搭建平臺，推動社區(qū)協(xié)同治理。在參與社區(qū)治理中，支持類社會組織凝結社會力量搭建資源協(xié)作平臺，推動各種服務類社會組織包括心理服務、老年人服務、社區(qū)環(huán)保、兒童發(fā)展、安全教育、應急服務等類社會組織共同參與到社區(qū)建設中，開展外部社會力量和社區(qū)合作，滿足雙方需求。在具體實踐過程中，T機構與J街道聯(lián)合舉辦的“交益匯”活動，是社區(qū)治理與服務供需對接會，為供需雙方搭建了溝通交流平臺。一方面展示各服務組織風采，講解經(jīng)典實踐案例，加強社區(qū)對其的了解；社區(qū)可以發(fā)布需求，尋找與之契合的社會組織提供社區(qū)公共服務。另一方面也提供社會組織之間的聯(lián)系和協(xié)作，彼此分享先進工作經(jīng)驗，共享信息，形成合力聯(lián)盟，推動實現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理。

四是整合資源，推動“五社聯(lián)動”機制運轉。隨著我國基層社會治理體系與能力現(xiàn)代化進程的加速推進，原有的“三社聯(lián)動”機制已經(jīng)難以適應基層社會治理的現(xiàn)實需求[1]，社區(qū)志愿者和社會慈善資源作為新的基層治理力量納入其中并形成“五社聯(lián)動”，加快推進從“三社聯(lián)動”向“五社聯(lián)動”的轉型是基層社區(qū)治理的必然選擇。在聯(lián)動社區(qū)志愿者方面，T機構根據(jù)S社區(qū)特色，組建了包括5人的社區(qū)志愿者服務隊，為居民提供日常生活服務。首先發(fā)布志愿者招募通知，組建志愿者服務小隊。其次建立志愿者積分獎勵機制以提升志愿者參與社區(qū)服務的積極性。再次社區(qū)居委會合理安排志愿者參與社區(qū)公共服務，如“垃圾盯桶值守”、慰問孤寡老人、社區(qū)消防安全宣傳等服務活動，發(fā)揮社區(qū)志愿者服務功能，協(xié)助社區(qū)解決民生問題，體現(xiàn)志愿者自身價值。在整合社會慈善資源方面，T機構前期通過向市慈善協(xié)會、正常運轉的社區(qū)專項基金會等慈善機構及慈善法專家了解成立條件、法律法規(guī)和優(yōu)秀經(jīng)驗，在街道部門的大力支持下，協(xié)助社區(qū)和駐區(qū)單位成立社區(qū)專項基金會，設立專門賬戶以及詳細的支出和接收標準，規(guī)范社區(qū)專項基金的使用。除此之外，在S社區(qū)開展的慈善義賣活動中調動老中青群體積極參與，培育和激發(fā)居民的慈善熱情。社區(qū)志愿者的培育和慈善資源的整合壯大了社會公共服務供給的力量，擴充了公共服務供給所需的資源。

三、社會組織在社區(qū)治理體系中扮演的角色

●合作者：面對社區(qū)居委會，社會組織采用“協(xié)作配合”的策略提高服務效能

社區(qū)居委會作為“行政末端”和“自治前端”的基層社會治理主體之一，既要行使好國家權力，也要充分維護好居民權利。在實踐中，社區(qū)居委會迫于行政事務和社區(qū)事務的雙重壓力，需要合作伙伴來分擔壓力。社會組織作為友好合作者與社區(qū)居委會統(tǒng)一戰(zhàn)線，相互“協(xié)作配合”以提高社區(qū)服務效能。在T機構參與T街道以“協(xié)商議事廳打造”為主題的項目，提升居民協(xié)商能力。T機構以“服務效果”為前提下做了以下幾點。首先，T機構項目負責人與GL社區(qū)居委會書記面談，了解社區(qū)的基本情況，從交談中感受社區(qū)工作者對待基層工作的態(tài)度，了解可以提升居民協(xié)商能力的社區(qū)事務。其次，T機構項目團隊在GL社區(qū)居委的帶領下展開摸底調研并開展“社區(qū)提升改造”宣傳活動。一是向社區(qū)居委會以及社區(qū)居民傳達社會組織所扮演的角色，獲得社區(qū)居民的信任。二是向社區(qū)居民預告即將開展的活動并了解民意。三是T機構項目工作人員與GL社區(qū)居委會社工協(xié)同配合，共同開展“老舊小區(qū)提升改造”系列協(xié)商議事會，協(xié)商中積極互動，引導居民積極發(fā)言，并保障議事結果落地實施。社區(qū)居委會與社會組織相互配合開展服務活動，提升服務效能。

●參與動員者：面對社區(qū)居民，社會組織采用“先易后難”的策略調動居民參與治理的積極性

社區(qū)居民的社會參與和自治能力的提升是基層社會治理中的重要任務。居民參與社區(qū)公共事務的討論能提升居民的自治意識，培養(yǎng)居民的自我管理和自我服務意識，使居民能夠更直接地表達訴求，實現(xiàn)居民與政府的有效溝通，一定程度上彌補政府服務的不足，緩解政府服務的壓力。在城市社區(qū)中，居民參與率低、參與主體單一、參與效果較差的問題時有存在。動員居民參與社區(qū)公共事務一直是社區(qū)的一大難事。社會組織作為外部重要力量參與到基層社區(qū)治理中，扮演“參與動員者”的角色，采取“先易后難”的逐級調動策略動員居民參與社區(qū)公共事務。T機構在S社區(qū)開展的自治小組空間運營項目是建立在空間打造完成基礎之上的，此公共空間的打造是為了給片區(qū)居民提供活動、休息、娛樂的空間，也是開展思想教育、文化建設、社會動員的大平臺。為了動員片區(qū)居民組建一支隊伍維護日常運營，機構作為實際參與者和動員者逐級調動片區(qū)居民，作出了很大努力。首先，進行入戶動員。本著宣傳公共空間的打造以及作用為目的，T機構項目工作人員與社區(qū)社工進行“掃樓行動”，通過張貼通知和敲門入戶的方式告知居民并且動員其作為志愿者加入自治小組隊伍。其次，開展一對一動員。通過入戶動員，T機構項目成員對居民想法有了大致了解，確定能夠加入自治小組的潛在對象，與其多次溝通交流，動員其加入。再次，居民之間相互動員。讓社區(qū)老黨員和居民骨干“以老帶新”，據(jù)此發(fā)動新黨員以及周圍鄰居朋友和他們一起加入自治小組，為居民服務。經(jīng)過“先易后難”的層層遞進動員策略，成功組建了一支5人的自治隊伍，日常維護公共空間的環(huán)境，為居民營造良好的生活環(huán)境。

●陪伴者：面對社區(qū)社會組織，支持類社會組織采用“陪伴成長”的策略陪伴其健康成長

引導社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的積極作用是有力推動基層社會治理的重要舉措。社區(qū)社會組織承擔著實施社區(qū)公益項目，組織居民開展自助互助服務，提供社區(qū)服務、擴大居民參與的功能。因此培育社區(qū)社會組織是社區(qū)的重要工作內(nèi)容，但是很多社區(qū)社會組織懸浮于社區(qū)，并未有效發(fā)揮其功能，停留在組建階段，很多社區(qū)社會組織成員不知道自己要干什么、應該干什么?；谶@一情況，支持類社會組織為了推動社區(qū)社會組織有效運轉，能夠自主落地實施社區(qū)層面的服務項目，“陪伴成長”是其有效策略選擇。從T機構參與的J街道社區(qū)社會組織培育情況來看，采取“陪伴成長”的策略實現(xiàn)社區(qū)社會組織從無到有，從有到優(yōu)，促進社區(qū)社會組織獨立有效運轉。T機構從挖掘居民骨干、組建社區(qū)社會組織、組內(nèi)協(xié)商制定小組規(guī)則制度、組織能力提升、定期開展服務活動等方面助力社區(qū)社會組織成長。在組織能力提升階段，T機構帶領J街道7個社區(qū)社會組織開展活動策劃討論會，由T機構工作人員向各組織展示其他地區(qū)優(yōu)秀社區(qū)社會組織，如金手指愛心坊、掌上風采攝影隊、紅似火舞蹈隊等各類型組織，介紹了社區(qū)社會組織可借鑒的品牌打造和亮點活動，引導7個社區(qū)社會組織從力所能及的小事入手，策劃簡單組織活動，并對各個小組進行指導，規(guī)范活動流程，最終制定出端午節(jié)手工制作、慰問社區(qū)老人、垃圾分類、環(huán)境保護等活動計劃。支持類社會組織從陪伴社區(qū)社會組織策劃活動計劃這些細微之處入手，不斷為社區(qū)組織解疑答惑，引導他們逐步走向社區(qū)治理之路，逐步具備承擔社區(qū)服務項目的能力。

四、社會組織融入社區(qū)治理體系的思考

●社會組織融入社區(qū)治理體系存在的問題

一是政府購買服務成效不足。基層政府行政壓力過大，想要迅速看到項目成效，導致與社會組織的項目合作僅停留在項目的完成上，對項目的實施效果缺乏考量。一方面，社會組織融入社區(qū)治理體系依托政府購買服務來實現(xiàn)，形成“服務購買方——提供服務方——服務對象”三方互動的服務形式?；鶎诱块T依然處于主導地位，按照“自上而下”的治理模式，推動社會組織深入社區(qū)，社會組織則作為“中間人”起上傳下達作用?；鶎诱o社會組織施壓，或是督促社會組織短時間完成任務，或是臨時給社會組織指派任務，對社會組織的實際處境欠缺考慮，造成社會組織工作成效不足。另一方面，在項目執(zhí)行過程中，有時基層政府部門會否決社會組織提出的工作建議，表示按照項目基本要求執(zhí)行即可。從以上兩方面來看，基層政府既迫于行政壓力又想要迅速得到治理成效，很難達到項目高效完成項目的目標。

二是社區(qū)居委會與社會組織配合度不高。社區(qū)居委會的社工人力和能力有欠缺，難以高效配合社會組織開展工作，使得公共服務效果欠佳。其一，不固定的協(xié)助人員阻礙了項目進程。具體表現(xiàn)為，在以項目為載體的合作中，時常出現(xiàn)社會組織不知道找誰配合的情況，一個社工往往掌管片區(qū)的大小事務，同時被幾個工作支配，因此出現(xiàn)“誰有空誰來”的工作局面，導致難以穩(wěn)定開展后續(xù)工作。其二，社區(qū)居委會的工作態(tài)度也會影響服務效果。社會組織在開展項目過程中往往會判斷社工隊伍的工作態(tài)度。其中有些社工缺乏活力，抱著求穩(wěn)的工作態(tài)度，依照老派的工作作風開展合作，完成基本任務即可，服務效果自然不佳。

三是居民對社會組織的認同感不強。社區(qū)居民是社區(qū)公共服務的對象，大小事務找居委會解決，對外來社會組織往往持不關心或不認同的態(tài)度。一方面，社區(qū)居民與居委會聯(lián)系較為緊密，部分居民認為為居民服務的是居委會，有事找居委會。如果居民日常訴求能得到合理解決，對居委會的認同感將會提升；若是居民訴求長期得不到解決，對居委會的信任度認同感將會降低，連帶著以政府購買服務為依托的社會組織，居民對其認同感也會降低，那么社會組織就更難融入社區(qū)。另一方面，即使居民參與到社會組織舉辦的社區(qū)活動，大多數(shù)情況下只是知道他們在社區(qū)辦了什么活動，哪些活動較好。對于社會組織為什么要來社區(qū)，在社區(qū)中發(fā)揮的作用扮演的角色，居民認為與己無關。整體來看，居民對社會組織定位不清晰，認同度較低，給社會組織融入社區(qū)治理增加了難度。

●社會組織融入社區(qū)治理體系的實現(xiàn)路徑

社會組織深入基層社區(qū)治理體系中所發(fā)揮的功能和扮演的角色并不是一成不變的，在不同時期會隨著政策導向的變化而發(fā)生變化。社會組織如何更好融入社區(qū)治理體系并充分發(fā)揮作用，針對現(xiàn)存的問題可以從基層政府和社會組織自身建設兩方面著重探討。

一是基層政府應明確社會組織職能定位?，F(xiàn)階段，社會組織參與社區(qū)治理大部分仍然依托政府購買服務?；鶎诱m然處于主導地位支配社會組織工作，但應把社會組織視為平等合作伙伴，適當放權接受社會組織提出的合理化建議。一方面，基層政府要明確與社會組織的職責分工，減少利用職務便利給社會組織指派合作之外的工作，以提高社會組織工作效率。另一方面，基層政府與社會組織雙方遇到難題應共同面對，商討解決對策，充分發(fā)揮雙方作為治理主體的職能，實現(xiàn)項目效能最大化。

二是社區(qū)居委會組建協(xié)調小組配合社會組織工作。一方面，不斷吸納專職社工，特別是年輕有活力的社工參與社區(qū)工作，緩解社區(qū)社工人才不足的壓力，更好配合社會組織開展工作。另一方面，成立2人的社工小組協(xié)助社會組織工作是有必要的。協(xié)調小組前期可以幫助社會組織了解社區(qū)居民特色、社區(qū)日常活動開展、居民需求訴求等情況，后期為調動居民參與、協(xié)調活動場地、后勤服務保障貢獻力量。要不斷增強社工小組與社會組織的默契度，提高工作效率。

三是提高居民對社會組織的認同感。一方面，社會組織通過做實事拉近與居民的距離，獲得居民認同。首先，在社區(qū)居委會配合下為社區(qū)居民搭建協(xié)商平臺，拓寬居民合理表達訴求的平臺。其次，帶領居民開展協(xié)商議事活動，激發(fā)居民的自治意識。最后，帶領居民落地實施協(xié)商議事結果，讓居民感受到民事民議，提高居民的歸屬感和認同感。另一方面，社會組織可以進入社區(qū)面向居民開展宣講活動，包括他們的服務領域、優(yōu)秀的服務案例，讓居民明確社會組織的工作內(nèi)容，增強居民對其的熟悉度。

四是加強社會組織團隊建設，增強內(nèi)在驅動力。首先，社會組織團隊要不斷吸納專業(yè)人才，優(yōu)化人才構成?？膳c高校開展交流合作，為高校提供實習平臺的同時也滿足社會組織人手不足的困境，為理論學者提供實際經(jīng)驗，促進組織發(fā)展。其次，應不斷完善組織結構，制定組織規(guī)章制度，規(guī)范組織成員行為。完備的組織結構和規(guī)章制度給組織成員明確了行為職責，提升工作效率。最后，明確目標，發(fā)展并深耕組織特色，積累資源并搭建社會資源鏈接庫。發(fā)揮社會組織鏈接社會資源的能力，更好地為社區(qū)提供精細化、精準化服務，為更好融入社區(qū)做好基礎保障。