新疆邊民民生保障問題研究

黃亞寧

新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，烏魯木齊 830046

新疆邊境線長5600 多公里，占全國總邊境線的四分之一，是我國九個(gè)陸地邊疆省份中土地面積最大、邊境線最長的省份，34 個(gè)邊境縣與周邊八個(gè)國家接壤，地緣地位極為特殊。邊境穩(wěn)則國安，邊境亂則國難安，邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定事關(guān)國家安全大局。黨的十九大報(bào)告中提出“加快邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保邊疆穩(wěn)固、邊境安全”，明確指出維護(hù)邊境安全的重大任務(wù)。邊民廣義上指居住在邊境地區(qū)的民眾[1]，他們對(duì)邊境地形熟、人員熟、情況熟、語言通，是守土固疆的重要力量，也是興邊安疆的不可替代的主體，在劃界定邊、護(hù)邊養(yǎng)邊、實(shí)邊固邊、巡邊衛(wèi)邊、建邊穩(wěn)邊、興邊睦鄰方面有特定優(yōu)勢[1]。而民生關(guān)系著民心，得民心者得天下，做好邊民的民生保障工作，不僅關(guān)系著國家安全大局和邊疆的長期穩(wěn)定，也關(guān)系著各族群眾的切身利益和各民族間的團(tuán)結(jié)和諧。

1 保障和改善邊民民生的必然性和重要性

1.1 邊民民生保障的必然性

從歷史維度看，邊境地區(qū)因其特殊的地理區(qū)位、地緣稟賦、自然條件和人文結(jié)構(gòu)，是國家安全問題易發(fā)、多發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。我國從古至今都極為重視邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定，并把保障和改善邊民民生、增進(jìn)群眾福祉擺在重要位置。古代朱元璋曾講“自古重于邊防，邊境安則中國無事，四夷可坐制”。新中國成立以來，毛澤東、周恩來、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人始終關(guān)心新疆人民的生活，始終關(guān)注邊疆地區(qū)的社會(huì)長期穩(wěn)定和長治久安；習(xí)近平總書記也提出“治國必治邊”思想，強(qiáng)調(diào)邊疆穩(wěn)固和邊疆安全在國家安全全局中的重要戰(zhàn)略地位。

從政策維度看，黨和國家高度重視邊疆地區(qū)的繁榮發(fā)展，關(guān)心邊民的民生問題。新疆于2000 年正式開展興邊富民行動(dòng)來振興邊境，富裕邊民；2015 年開展“脫貧攻堅(jiān)”工作，消除貧困，改善民生；2020 年第三次中央新疆工作座談會(huì)上，在原有治疆方針上增加了“富民興疆”，持續(xù)擴(kuò)展脫貧攻堅(jiān)成果。這一系列專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展，改善邊民生產(chǎn)生活水平指明了方向。

1.2 邊民民生保障的重要性

1.2.1 邊民的民生保障與邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)

邊民的民生改善是邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障。一方面，人力資源是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，只有通過為邊民提供便利的生活條件和可持續(xù)的發(fā)展空間，留得住邊民在邊境地區(qū)生產(chǎn)生活，才能促進(jìn)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是改善民生的先決條件，沒有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，民生改善就沒有物質(zhì)基礎(chǔ)，邊民難以享受更公平、更全面的社會(huì)發(fā)展成果。

1.2.2 邊民民生保障與邊民生活幸福感、獲得感、歸屬感的提升成正向相關(guān)

黨和國家高度重視邊民在守土固邊中發(fā)揮的重要作用，連續(xù)多年不斷拓寬邊境地區(qū)民生保障的覆蓋范圍，持續(xù)改善邊民的生產(chǎn)生活條件，逐一破解邊民生產(chǎn)生活的難點(diǎn)堵點(diǎn)，把邊民對(duì)美好生活的向往落到實(shí)處，不斷滿足邊民美好生活需求的“質(zhì)量”和“數(shù)量”，增強(qiáng)邊民的幸福感、獲得感、安全感。而從中受益的邊民，也會(huì)從內(nèi)心深處強(qiáng)化身為中國人的認(rèn)同感、自豪感、歸屬感，這也是保障邊民長期安心守邊的一個(gè)重要措施。

2 新疆邊民民生保障發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 邊民民生保障發(fā)展階段

新疆自2000 年實(shí)施興邊富民行動(dòng)以來，以三個(gè)興邊富民規(guī)劃為政策導(dǎo)向，緊貼民生推動(dòng)發(fā)展（如表1 所示）。

表1 三次興邊富民規(guī)劃中民生保障的具體舉措

2.2 邊民民生保障的成效

從表1 可看出，新疆于2007 年至2021 年連續(xù)實(shí)施三次興邊富民行動(dòng)規(guī)劃，邊民民生保障內(nèi)容不斷豐富。在國家的大力扶持和各地方政府的不懈努力下，邊民的生產(chǎn)生活水平生活得到了極大改善。

2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)

邊境地區(qū)地形地貌相對(duì)復(fù)雜，高原、山地居多，行政成本、生活成本、物流成本高[2]，設(shè)施建設(shè)難度相對(duì)較大。興邊富民“十三五”規(guī)劃明確提出，以“強(qiáng)基固邊工程”為抓手，全面改善邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前道路、電力、水利、供熱、通信等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，邊境地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村公路實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，徹底改善了邊疆地區(qū)行路難、用電難、生活不方便等問題。

2.2.2 公共衛(wèi)生與健康保障得到增強(qiáng)

近年來，我國持續(xù)加大對(duì)邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的資金投入力度，逐漸完善邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，改善邊境地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施條件。目前邊境地區(qū)戶有小藥箱、村有衛(wèi)生室、鄉(xiāng)有衛(wèi)生院、地縣有二甲醫(yī)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)率達(dá)到100%，醫(yī)保參保率達(dá)到100%，切實(shí)緩解了邊民看病難、看病貴的問題。邊境地區(qū)人均預(yù)期壽命由解放初期的30 歲延長到2019 年的72.35 歲[3]。

2.2.3 住房與飲水安全得到保障

部分邊境地區(qū)位于山地、沙漠、戈壁等自然條件貧匱地區(qū)，水資源缺乏、水質(zhì)差，又時(shí)而面臨風(fēng)沙災(zāi)害，影響了邊民的飲水安全和住房安全。三次“興邊富民行動(dòng)”規(guī)劃均將飲水安全放在重要位置，近年來，通過完善水利設(shè)施建設(shè)等措施，邊境地區(qū)飲水安全得到保障。同時(shí)，政府組織興建的抗震安居房，以及開展的易地扶貧搬遷工程，極大地保障了邊民的住房安全。如位于中巴邊境的塔提庫力的易地扶貧搬遷安置點(diǎn)，住著從邊境地區(qū)搬遷至此的358 戶1400 多名農(nóng)牧民[4]。

2.2.4 社會(huì)保障體系逐漸完善

近年來，新疆不斷完善邊境地區(qū)的社會(huì)保障體系。在養(yǎng)老保障事業(yè)方面，邊境地區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率持續(xù)提升。截至2021 年，新疆養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)17 次連漲，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇穩(wěn)步提高，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率也逐漸升高，邊境地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系和養(yǎng)老設(shè)施也不斷健全。同時(shí)邊境地區(qū)持續(xù)推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)體系改革，逐步提高醫(yī)療報(bào)銷比例，堅(jiān)決避免邊民看不起病、因病返貧等現(xiàn)象發(fā)生，并逐步完善對(duì)弱勢群體的救濟(jì)和援助。

2.2.5 教育水平逐年提升

教育是立國之本，強(qiáng)國之基。興邊富民規(guī)劃明確指出要優(yōu)先發(fā)展邊境地區(qū)教育工程，繼續(xù)加大對(duì)邊境地區(qū)教育資源的傾斜力度和資金投入，進(jìn)一步提升辦學(xué)條件和辦學(xué)水平。近年來，邊疆地區(qū)以學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育均衡全覆蓋發(fā)展為抓手，全面解決適齡兒童上學(xué)難等問題。2020 年新疆學(xué)前教育入園率達(dá)到98%以上，小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)到99.9%以上，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%以上。

2.2.6 就業(yè)能力明顯提高

邊民的就業(yè)問題不僅關(guān)系到邊民家庭的切實(shí)利益，而且關(guān)系到邊疆穩(wěn)定。過去幾年，新疆各級(jí)政府從實(shí)際情況出發(fā)，拓寬邊民勤勞致富的渠道，全力推動(dòng)邊民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。如哈密市伊州區(qū)回城鄉(xiāng)憑借獨(dú)特的刺繡技藝和葫蘆工藝品制作，積極推動(dòng)地區(qū)特色手工業(yè)發(fā)展，年人均收入達(dá)到近3 萬元。此外因邊境地區(qū)各項(xiàng)積極的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策的實(shí)施，越來越多的企業(yè)落地新疆，扶貧車間走進(jìn)農(nóng)村，邊民無需離開家鄉(xiāng)就可以就業(yè)。政府也大幅提高邊境護(hù)邊員補(bǔ)助和一線邊民補(bǔ)貼，將護(hù)邊員納入特殊優(yōu)撫對(duì)象。

3 新疆邊民民生保障發(fā)展存在的問題

新疆邊民民生保障經(jīng)過十幾年的發(fā)展取得巨大進(jìn)步，但仍然有很大發(fā)展空間，目前新疆邊民民生保障發(fā)展存在以下問題。

3.1 邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

邊疆地區(qū)與其他地區(qū)相比，因地理位置偏遠(yuǎn)且遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心，一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“洼地”。其一，部分邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，自然條件惡劣，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展先天條件較為不足；其二，邊疆地區(qū)人口密度稍低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的所需勞動(dòng)力短缺，削弱了邊疆地區(qū)的發(fā)展后勁；其三，邊疆地區(qū)的旅游、貿(mào)易等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ξ闯浞职l(fā)揮，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，邊民缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)。這些都可能是邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的成因，而較低的經(jīng)濟(jì)水平又會(huì)對(duì)民生保障的提升水平產(chǎn)生不利影響。

3.2 邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強(qiáng)

近些年來，邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了極大改善，但仍然存在一些問題：邊境地區(qū)的人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境相對(duì)較差；邊境地區(qū)仍有一些公路需要提級(jí)改造和硬化；能源、環(huán)境、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)不足，部分邊境鄉(xiāng)村供電穩(wěn)定性差，城市防洪灌溉設(shè)施不全，且后期養(yǎng)護(hù)、維修成本高。總的來說，邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然難以滿足邊民的美好生活需要。

3.3 邊境地區(qū)高質(zhì)量的公共服務(wù)供給存在不足

由于政府提供的基本公共服務(wù)向邊境地區(qū)遞送成本高，難度大，邊民可能難以獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給和資源保障，尤其是一線邊境地區(qū)公共服務(wù)難覆蓋。例如在醫(yī)療健康方面，目前邊境地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施相對(duì)落后，醫(yī)療藥物供給不完善，醫(yī)護(hù)人員專業(yè)技術(shù)水平有限，重特大疾病無法當(dāng)?shù)鼗蚓徒歪t(yī)；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校距離邊民家庭居住地較遠(yuǎn)，邊民家庭子女上學(xué)較為不便等。

3.4 邊境地區(qū)教育水平相對(duì)落后以及部分邊民國家通用語言水平欠缺

邊境地區(qū)受多重因素影響，教學(xué)設(shè)備相對(duì)落后，教育信息化水平較低，師資力量較為短缺，教學(xué)質(zhì)量相對(duì)不高，這些都可能導(dǎo)致邊境地區(qū)的教育水平相對(duì)落后。

4 促進(jìn)新疆邊民民生保障發(fā)展的對(duì)策建議

邊民擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家邊境安全的重大歷史責(zé)任，在促進(jìn)新疆邊民民生保障的過程中，要始終加強(qiáng)國家安全教育工作，不斷提升邊民的國家安全意識(shí)，鑄牢邊民中華民族共同體意識(shí)。

4.1 發(fā)展邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)邊民就業(yè)

邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和邊民穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，是促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一方面，促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要充分利用興邊富民、對(duì)口支援政策，以及特殊的財(cái)政、金融、人才引進(jìn)政策向邊境地區(qū)傾斜的優(yōu)勢，精心制策，精準(zhǔn)施策，加大對(duì)邊境地區(qū)的精準(zhǔn)支持力度。著力打造邊境特色村鎮(zhèn)，發(fā)揮邊境地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)。另一方面，在發(fā)展邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)的過程中，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，拓寬邊民的增收渠道，提高邊民的收入水平。

4.2 規(guī)劃邊境布局，保障資源供給

針對(duì)邊民居住分散、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高等問題，為了更好地改善邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障資源供給，要綜合邊境地區(qū)實(shí)際情況，合理規(guī)劃邊境鄉(xiāng)村布局。比如在人口集中區(qū)域或安全較發(fā)達(dá)區(qū)域建設(shè)村鎮(zhèn)或社區(qū)，在社區(qū)內(nèi)綜合提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校、超市、村鎮(zhèn)利民、便民網(wǎng)點(diǎn)、銀行、郵局等，并逐步推進(jìn)廁所改造、生活垃圾處理、污水處理等人居環(huán)境治理，逐步提高邊民生活水平；而在人口相對(duì)稀少、缺乏發(fā)展條件的邊境地區(qū)，或者是為了守土固邊不能搬遷的邊民，就需要提供特殊補(bǔ)助就地改善邊民的生活環(huán)境，并給予特殊的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

4.3 完善邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

促進(jìn)邊境地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，完善社會(huì)保障體系是讓邊民共享社會(huì)發(fā)展成果的重要一環(huán)。一方面逐步完善邊境地區(qū)醫(yī)療服務(wù)體系和藥品供應(yīng)，尤其是加大邊民生活所需的預(yù)防蚊蟲、治療風(fēng)濕病、關(guān)節(jié)炎等基本藥物的供給力度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方病、傳染病的防治救治力度，提高邊民的身體素質(zhì)；樹立正確的生育理念，建立邊境地區(qū)育兒補(bǔ)貼制度，充實(shí)邊境地區(qū)人口；健全邊境地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷加強(qiáng)邊境地區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化；完善針對(duì)弱勢群體的救濟(jì)、援助和扶持，以及困難家庭子女入學(xué)問題。另一方面，創(chuàng)新基本公共服務(wù)提供方式，降低邊境地區(qū)享受公共服務(wù)的成本與代價(jià)。如醫(yī)護(hù)人員以大巴車車載的方式赴邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)、邊境口岸、邊防連隊(duì)的“流動(dòng)醫(yī)院”，免費(fèi)送醫(yī)上門，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)牧民享受高效、便捷、低成本的公共服務(wù)。

4.4 大力推進(jìn)邊境地區(qū)教育事業(yè)，提高邊民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

大力推進(jìn)邊境地區(qū)教育是提高邊民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，加大對(duì)邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的投入，提高邊境地區(qū)辦學(xué)水平，逐步完善邊境學(xué)校的信息化建設(shè)；強(qiáng)化邊境地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)，分類加強(qiáng)對(duì)邊境原有教師、回邊教師、援邊教師的物質(zhì)和精神鼓勵(lì)，培養(yǎng)當(dāng)?shù)亟處?。另一方面，大力推廣普及國家通用語言文字教育，消除民族間、地區(qū)間的語言交際障礙；發(fā)展邊境地區(qū)以需求為導(dǎo)向、就業(yè)為目標(biāo)的高等教育和職業(yè)教育，滿足不同群體的學(xué)習(xí)需求，為邊境的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力。

5 結(jié)語

國家吸引和鼓勵(lì)邊民在邊境地區(qū)生產(chǎn)生活，必須深入貫徹“治國必治邊”的國家方針，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，落實(shí)一系列惠民工程的實(shí)施，全力保障好邊民住有所居、幼有所育、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶，切實(shí)維護(hù)好、發(fā)展好各族邊民的根本利益和現(xiàn)實(shí)需求，逐一破解邊民生活的難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，提升邊民的獲得感、幸福感、安全感，這也對(duì)維護(hù)邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定和國家安全大局意義重大。