數(shù)字貨幣全球治理的走向與中國策略

宋 爽

近五年來，數(shù)字貨幣加速發(fā)展，影響范圍不斷擴展；與之相關(guān)的全球治理可能對未來的國際金融和貨幣體系產(chǎn)生深遠影響。在G20倡導(dǎo)下，全球主要金融治理機構(gòu)和國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)也都參與到數(shù)字貨幣的治理工作中。2020年11月，習(xí)近平總書記高屋建瓴地指出，中國要積極參與數(shù)字貨幣等國際規(guī)則制定，塑造新的競爭優(yōu)勢。為把握數(shù)字貨幣治理戰(zhàn)略機遇期，本文在分析數(shù)字貨幣全球治理當(dāng)前進展和總結(jié)未來趨勢的基礎(chǔ)上，有針對性地提出我國參與數(shù)字貨幣全球治理的建議。

數(shù)字貨幣全球治理主體、領(lǐng)域與重點

當(dāng)今的全球金融治理主體可以分為核心平臺、支柱機構(gòu)和國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)三類。自2008年全球金融危機后，G20正式成為全球金融治理體系的核心平臺，主要討論在全球可能產(chǎn)生廣泛影響、迫切需要國際協(xié)作的重大議題，并指導(dǎo)國際金融治理機構(gòu)在這些議題下開展工作。全球金融治理體系的支柱機構(gòu)包括金融穩(wěn)定委員會（FSB）、國際貨幣基金組織（IMF）和國際清算銀行（BIS），主要對數(shù)字貨幣的宏觀影響和風(fēng)險進行跟蹤研究，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)及各國貨幣當(dāng)局開展數(shù)字貨幣的規(guī)則制定工作。在數(shù)字貨幣領(lǐng)域活躍的國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)有BIS下設(shè)的巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）和支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI）、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）以及反洗錢金融行動特別工作組（FATF），這些機構(gòu)在其所負責(zé)的具體領(lǐng)域?qū)?shù)字貨幣進行風(fēng)險監(jiān)測、規(guī)則研究和標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。

上述國際治理主體近年來開展的數(shù)字貨幣治理，又涵蓋加密資產(chǎn)、數(shù)字穩(wěn)定幣和中央銀行數(shù)字貨幣三類。加密貨幣（資產(chǎn)）是一種以加密技術(shù)和分布式賬本技術(shù)作為其感知或固有價值的私人資產(chǎn)，具有數(shù)字支付手段的特征，但是不受任何發(fā)行人背書。由于缺少信用背書和錨定機制，加密貨幣價格波動劇烈，難以發(fā)揮貨幣職能。數(shù)字穩(wěn)定幣則是一種旨在相對于某特定資產(chǎn)或“一籃子”資產(chǎn)保持價值穩(wěn)定的加密資產(chǎn)。加密資產(chǎn)和數(shù)字穩(wěn)定幣均由私人機構(gòu)發(fā)行，因此也被稱為“私人數(shù)字貨幣”。與之相對的，中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）是主權(quán)貨幣的數(shù)字表示，由一國中央銀行（或其他貨幣當(dāng)局）發(fā)行并將其作為負債管理。

在數(shù)字貨幣的全球治理中，上述三個細分領(lǐng)域的治理重點有所區(qū)別，但是又彼此聯(lián)系，成為一個有機整體。在數(shù)字貨幣版圖中，私人數(shù)字貨幣位于創(chuàng)新前沿，CBDC則處于核心和主體地位。私人數(shù)字貨幣的治理重點在于加強監(jiān)管以遏制風(fēng)險。其中，加密資產(chǎn)的風(fēng)險主要在于缺少發(fā)行主體和錨定機制，全球穩(wěn)定幣的風(fēng)險則在于其大規(guī)?？缇呈褂玫臐摿Γ虼诉@兩類數(shù)字貨幣的治理重點是識別風(fēng)險并建立監(jiān)管框架。CBDC的治理重點則在于標(biāo)準(zhǔn)制定以實現(xiàn)各國系統(tǒng)的互聯(lián)互通。私人數(shù)字貨幣創(chuàng)新為官方搭建CBDC系統(tǒng)提供了技術(shù)基礎(chǔ)，來自私人數(shù)字貨幣的競爭是官方開發(fā)CBDC的重要動力，而私人數(shù)字貨幣也將在未來的跨境支付網(wǎng)絡(luò)中成為CBDC的有益補充。鑒于以上聯(lián)系，G20常將這三類數(shù)字貨幣的治理議題放在一起討論，且在治理進程中不同領(lǐng)域的議題有相互融合的趨勢。

數(shù)字貨幣全球治理的進展

加密資產(chǎn)的風(fēng)險識別與監(jiān)管、全球穩(wěn)定幣國際監(jiān)管框架的確立和加強跨境支付路線圖先后成為備受G20關(guān)注的議題。G20從2018年開始注意到加密資產(chǎn)的風(fēng)險，當(dāng)年3月和7月召開的G20財長和央行行長會議都強調(diào)了加密資產(chǎn)可能在消費者和投資者保護、市場誠信、逃稅、洗錢和恐怖主義融資等方面帶來問題，當(dāng)年12月發(fā)布的領(lǐng)導(dǎo)人峰會公報承諾將依據(jù)FATF標(biāo)準(zhǔn)對加密資產(chǎn)實施反洗錢/反恐怖主義融資監(jiān)管，并考慮其他監(jiān)管措施。數(shù)字穩(wěn)定幣則在2019年底獲得重視，當(dāng)年10月在華盛頓舉行的財長和央行行長會議指出全球穩(wěn)定幣可能會引起一系列嚴重的公共政策問題和監(jiān)管風(fēng)險，這些風(fēng)險必須在全球穩(wěn)定幣付諸實踐之前得以解決，并要求FSB、FATF和IMF分別從金融穩(wěn)定、洗錢/恐怖主義融資、宏觀經(jīng)濟和貨幣主權(quán)等方面展開研究。2020年，“G20加強跨境支付路線圖”成為重要治理議題。當(dāng)年的領(lǐng)導(dǎo)人峰會公報強調(diào)在疫情下加強全球跨境支付安排的必要性，要求FSB與其他國際組織、標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)在該議題下合作推進治理工作。

FSB和IMF在G20號召下推進上述三項議題的治理工作，而BIS主要負責(zé)CBDC的全球治理。FSB在2018年專門對加密資產(chǎn)進行研究，根據(jù)加密資產(chǎn)的風(fēng)險及其作用渠道，提出監(jiān)測加密資產(chǎn)市場發(fā)展的框架。自2019年以來，F(xiàn)SB著手制定和協(xié)調(diào)全球穩(wěn)定幣的國際監(jiān)管框架，在當(dāng)年的報告中分析了數(shù)字穩(wěn)定幣可能在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生的影響；2020年向G20峰會提交了有關(guān)“全球穩(wěn)定幣”安排監(jiān)管的審查和建議報告，提出十條高級別監(jiān)管建議。FSB還在2020著手制定“G20加強跨境支付路線圖”，于當(dāng)年4月和10月分別完成了第一、三階段報告；于2021年在跨境支付的成本、速度、可得性和透明度四方面設(shè)定了量化目標(biāo)。IMF主要關(guān)注數(shù)字貨幣在國際上產(chǎn)生的宏觀金融影響；在2019年與七國集團（G7）和CPMI一起探討了全球穩(wěn)定幣的風(fēng)險和可能對全球金融穩(wěn)定產(chǎn)生的沖擊；2020年，研究了全球穩(wěn)定幣和CBDC跨境使用的潛在宏觀金融影響；2021年，又與CPMI、BIS創(chuàng)新中心和世界銀行共同完成有關(guān)CBDC應(yīng)用于跨境支付的報告。BIS在2020年1月與G7國家央行成立了CBDC研究小組，當(dāng)年10月又與G7國家央行共同發(fā)布了關(guān)于CBDC基本原則與核心特征的報告。

國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)在各自領(lǐng)域從事數(shù)字貨幣的風(fēng)險監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)制定工作。BCBS主要關(guān)注加密資產(chǎn)對銀行業(yè)及其監(jiān)管機構(gòu)的影響，具體工作包括監(jiān)測和評估加密資產(chǎn)發(fā)展對銀行系統(tǒng)的影響、量化銀行對加密資產(chǎn)的風(fēng)險敞口、制定銀行加密資產(chǎn)風(fēng)險的審慎處理辦法等。CPMI 是支付清算基礎(chǔ)設(shè)施的國際標(biāo)準(zhǔn)制定者，在2020年7月應(yīng)G20要求完成了“G20加強跨境支付路線圖”的第二階段報告，確定了全球跨境支付安排的工作模塊；其中，第18個模塊為促進全球穩(wěn)定幣安排的穩(wěn)健性，第19個模塊為在CBDC設(shè)計中納入國際維度。IOSCO將治理重點放在證券市場中與加密資產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)管規(guī)則制定，在2019年和2020年先后發(fā)布了加密資產(chǎn)交易平臺有關(guān)問題、風(fēng)險和監(jiān)管方法的征求意見稿和最終報告，在2020年底還發(fā)布了加密資產(chǎn)的投資者教育報告。FATF的治理重點在于防范數(shù)字貨幣的反洗錢/反恐怖主義融資風(fēng)險，在2015年發(fā)布了旨在將虛擬貨幣納入其已有監(jiān)管框架的指南，2019年又通過了針對虛擬資產(chǎn)及其服務(wù)提供商的修訂版建議并發(fā)布實施指南，2020年6月向G20財長和央行行長會議提交關(guān)于穩(wěn)定幣的報告，指出其現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)適用于穩(wěn)定幣。

數(shù)字貨幣全球治理的發(fā)展趨勢

根據(jù)前述數(shù)字貨幣全球治理進展，可以總結(jié)出數(shù)字貨幣全球治理呈現(xiàn)全球化、全面化、體系化和集團化四大趨勢。

全球化。加密資產(chǎn)由于自身屬性的限制，早期在全球治理中受到的關(guān)注有限，主要是FATF針對反洗錢/反恐怖主義融資風(fēng)險提出的監(jiān)管建議，G20直到2018年才開始注意到加密資產(chǎn)的風(fēng)險。而當(dāng)全球穩(wěn)定幣的概念在2019年被提出后，其在全球迅速推廣的潛力及可能對全球經(jīng)濟產(chǎn)生的廣泛影響，立即引起G20的高度重視及全球金融治理機構(gòu)的迅速介入。在全球穩(wěn)定幣驅(qū)動下，主要國家央行紛紛將CBDC提上日程，BIS也開始組織CBDC的國際合作和標(biāo)準(zhǔn)制定工作。而且，全球穩(wěn)定幣和CBDC均被納入“G20加強跨境支付路線圖”，體現(xiàn)出在全球?qū)用孢@兩種數(shù)字貨幣作為跨境支付工具的潛力已經(jīng)獲得認可，它們的未來發(fā)展將對全球金融穩(wěn)定、貨幣政策協(xié)調(diào)、跨境資本流動和國際貨幣體系產(chǎn)生深遠影響。

全面化。2018年以前，數(shù)字貨幣的全球治理工作僅由少數(shù)國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)在具體領(lǐng)域展開，如FATF針對虛擬貨幣的反洗錢/反恐怖主義融資風(fēng)險更新其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；全球治理的核心平臺和支柱機構(gòu)對數(shù)字貨幣的關(guān)注有限。而到2019年以后，G20峰會每年都會討論數(shù)字貨幣相關(guān)議題，F(xiàn)SB、IMF等支柱機構(gòu)也已全面參與到數(shù)字貨幣的全球治理工作中。如今，F(xiàn)SB、IMF、BCBS、FATF、CPMI和IOSCO等國際金融治理機構(gòu)均已在各自領(lǐng)域探討加密資產(chǎn)和數(shù)字穩(wěn)定幣的風(fēng)險和監(jiān)管對策；而BIS、IMF和CPMI等機構(gòu)也都積極參與到對CBDC規(guī)則探討和標(biāo)準(zhǔn)制定的治理活動中?？梢灶A(yù)見，隨著數(shù)字貨幣全球化發(fā)展，未來還將有更多國際金融治理機構(gòu)參與數(shù)字貨幣的治理工作。

體系化。無論是FATF對虛擬貨幣反洗錢/反恐融資的監(jiān)管建議，還是BCBS對銀行業(yè)加密資產(chǎn)風(fēng)險敞口的審慎監(jiān)管建議，早期數(shù)字貨幣的治理工作均由不同國際標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)在各自領(lǐng)域獨立完成。然而，隨著數(shù)字貨幣影響的擴大和復(fù)雜化，其治理工作越來越需要不同領(lǐng)域的相互融合以及各機構(gòu)間的相互協(xié)作。譬如，F(xiàn)SB在提交給G20峰會的全球穩(wěn)定幣報告中就全面總結(jié)了BCBS、FATF、CPMI和IOSCO在各自領(lǐng)域開展的治理工作，表示將在其所主導(dǎo)的全球穩(wěn)定幣監(jiān)管框架制定過程中協(xié)調(diào)這些工作；“G20加強跨境支付路線圖”則同時將全球穩(wěn)定幣和CBDC作為新型支付安排納入進來，F(xiàn)SB負責(zé)協(xié)調(diào)CPMI、FATF、IOSCO和BCBS共同開展全球穩(wěn)定幣跨境支付安排的標(biāo)準(zhǔn)制定工作，CPMI與BIS、IMF和世界銀行則合作進行CBDC設(shè)計及其宏觀影響研究等工作。

集團化。以G20為核心的多邊平臺/機構(gòu)是全球金融治理的主要參與者，不過鑒于數(shù)字貨幣在未來可能產(chǎn)生的重要影響，一些國家開始以集團為單位展開治理合作，意圖主導(dǎo)未來數(shù)字貨幣發(fā)展和國際規(guī)則制定的方向。在臉書公司提出“天秤幣”的設(shè)想以后，G7在2019年底迅速聯(lián)合IMF和CPMI成立了數(shù)字穩(wěn)定幣工作組，探討全球穩(wěn)定幣的監(jiān)管框架。2020年初，G7國家央行又與BIS成立CBDC研究小組，共同探討CBDC的設(shè)計原則與標(biāo)準(zhǔn)制定。幾乎同時，以日本前經(jīng)濟部長甘利明為首的議員團體建議G7將CBDC列入2020年峰會日程，以應(yīng)對數(shù)字人民幣可能在新興經(jīng)濟體廣泛傳播并對美元主導(dǎo)的國際貨幣體系構(gòu)成的挑戰(zhàn)。這些集團化的治理活動，可能加速推動由西方主要國家主導(dǎo)的數(shù)字貨幣國際監(jiān)管框架和標(biāo)準(zhǔn)體系的形成。

中國參與數(shù)字貨幣全球治理的對策建議

為把握數(shù)字貨幣全球治理的戰(zhàn)略機遇期，我國應(yīng)積極參與相關(guān)治理活動，以體系思維提前布局，并努力拓展多層次國際合作。

首先，我國應(yīng)以主動姿態(tài)積極參與數(shù)字貨幣的全球治理。數(shù)字貨幣的全球治理工作已全面展開，我國參與數(shù)字貨幣的全球治理刻不容緩。對于數(shù)字貨幣的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)則等問題，我國與西方國家因社會、文化差異，難免存在不同意見，宜以變通之法積極化解分歧，如考慮國際治理與國內(nèi)使用采取不同方案—國際治理以融合為本、國內(nèi)使用以國情為準(zhǔn)。鑒于我國在數(shù)字貨幣個別領(lǐng)域的全球領(lǐng)先經(jīng)驗，即使在部分問題上做出讓步，仍能夠在其他問題上獲得認可和尊重。以CBDC為例，國際上比較傾向于分布式架構(gòu)，不同于我國國內(nèi)采用的中心化架構(gòu)，但是中國人民銀行已經(jīng)在此領(lǐng)域探索八年，其所確立的二元運營體系和各種技術(shù)嘗試對于其他國家央行具有寶貴的借鑒意義，因此，技術(shù)架構(gòu)的妥協(xié)未必會影響中國人民銀行在CBDC全球治理中發(fā)揮重要作用。

其次，我國應(yīng)以體系思維在參與數(shù)字貨幣治理時提前布局。數(shù)字貨幣的全球治理工作步入整合階段，未來數(shù)字貨幣體系將由數(shù)字穩(wěn)定幣和CBDC共同構(gòu)成。我國參與數(shù)字貨幣全球治理也應(yīng)秉承體系思維，雖可依據(jù)國情有所側(cè)重，但要避免疏漏錯失機會。美國的數(shù)字貨幣發(fā)展策略有值得借鑒之處。在美元體系下，美聯(lián)儲對官方發(fā)行數(shù)字美元一直持謹慎態(tài)度，而十分支持私人數(shù)字貨幣的創(chuàng)新和使用，但同時也并未放棄在CBDC國際標(biāo)準(zhǔn)制定中的主導(dǎo)作用，還加入了G7國家央行與BIS開展的CBDC研究合作。我國的情況恰好相反，率先發(fā)展CBDC更有利于促進人民幣的國際使用，而私人數(shù)字貨幣現(xiàn)階段在國內(nèi)則被禁止。美國的經(jīng)驗提醒我們，即使我國暫不在國內(nèi)發(fā)展私人數(shù)字貨幣，但是對私人數(shù)字貨幣的全球治理工作應(yīng)予以重視，因為其將是未來數(shù)字貨幣體系的有機組成部分。

最后，我國要努力拓展多層次國際合作以應(yīng)對外部壓力。數(shù)字貨幣治理的集團化趨勢，可能成為影響未來數(shù)字貨幣全球競爭格局的關(guān)鍵因素。面對“咄咄逼人”的G7，中國除積極參與多邊治理活動外，還要努力在雙邊和區(qū)域?qū)用鎸で蠛献?。對于合作國家和區(qū)域的選擇，可優(yōu)先考慮以下三類：一是與中國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密的周邊國家（區(qū)域），如東盟國家等；二是有多元化匯率風(fēng)險需求的國家（區(qū)域），如非洲一些國家；三是有強烈去美元化需求的國家（區(qū)域），如俄羅斯等。對于跨境支付工具的選擇，數(shù)字人民幣未必是唯一選項，應(yīng)允許更加包容的方案。其一，合作各方的數(shù)字主權(quán)貨幣可在跨境支付平臺上同時運行，由收、付款雙方自行決定選擇何種貨幣。其二，由合作各方主權(quán)貨幣以一定權(quán)重構(gòu)成的超主權(quán)數(shù)字貨幣可作為專門的跨境支付工具，如在東亞地區(qū)打造數(shù)字亞元、在RECP框架下打造數(shù)字RCEP元等。（參考文獻略）