我國(guó)小額信貸“目標(biāo)漂移”問(wèn)題研究

丁 山

摘要：我國(guó)小額信貸商業(yè)化推廣后在快速發(fā)展同時(shí)產(chǎn)生了“目標(biāo)漂移”現(xiàn)象。小額貸款公司逐利性動(dòng)機(jī)太強(qiáng)，傾向于選擇中小企業(yè)，貸款被中小企業(yè)大量吸收，三農(nóng)由于對(duì)資金缺乏有效需求而被小額貸款公司忽視，這是造成“目標(biāo)漂移”現(xiàn)象的重要原因。將發(fā)展社會(huì)企業(yè)作為小額信貸主體，幫助三農(nóng)增強(qiáng)綜合實(shí)力，是小額信貸事業(yè)堅(jiān)持服務(wù)三農(nóng)政策初衷的有效辦法。

一、引言

20世紀(jì)70年代開(kāi)始，小額信貸在世界上多個(gè)地區(qū)取得了成功。小額信貸為那些處于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、從事農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)人、家庭、小作坊及小微企業(yè)提供小額度、抵押靈活的貸款服務(wù)，幫助其順利完成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，改善貧困的生活狀態(tài)，從而提高社會(huì)整體福利。

我國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題一直是改革與發(fā)展過(guò)程中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題，農(nóng)村金融改革是其中相當(dāng)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。從80年代政府投入財(cái)政資金用于扶貧，到引入格萊珉銀行小額信貸技術(shù)與制度安排，再到推動(dòng)小額信貸商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，小額信貸從資金來(lái)源和制度安排兩個(gè)方面不斷探索?！百Y金”加“機(jī)制”是小額信貸發(fā)展的關(guān)鍵所在（周孟亮、李明賢等，2012）。2005年商業(yè)性小額信貸開(kāi)始試點(diǎn)，政府希望通過(guò)“政策引導(dǎo)”加“資金優(yōu)勢(shì)”加“專業(yè)能力和信息優(yōu)勢(shì)”的思路發(fā)展能夠與新農(nóng)村建設(shè)相匹配的專業(yè)化金融機(jī)構(gòu)。此后小額貸款公司數(shù)量急劇增加，中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)共有小額貸款公司6080家，貸款余額5921億元。與此同時(shí)，公益性小額信貸機(jī)構(gòu)數(shù)量則減少至100多家。小額貸款公司已經(jīng)成為小額信貸領(lǐng)域的主導(dǎo)力量，但其經(jīng)營(yíng)已嚴(yán)重偏離服務(wù)三農(nóng)的目標(biāo)，平均幾十萬(wàn)元額度的貸款遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際上業(yè)內(nèi)認(rèn)可的1000美元的水平。

二、我國(guó)小額信貸與三農(nóng)發(fā)展的歷史聯(lián)系

從小額信貸在我國(guó)的發(fā)展歷程來(lái)看，其始終是圍繞三農(nóng)問(wèn)題不斷改革發(fā)展的。發(fā)展農(nóng)村金融是全面建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，相比于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式，小額信貸的一系列技術(shù)和制度創(chuàng)新的特征使得其更合適對(duì)接農(nóng)村金融需求。正是在這樣的條件和環(huán)境下，小額信貸被引入和發(fā)展。

（一）我國(guó)小額信貸發(fā)展的幾個(gè)階段

我國(guó)小額信貸發(fā)展大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：①1986年至1990年，為了幫助農(nóng)村貧困人群，增強(qiáng)其自助、自我發(fā)展的能力，國(guó)家運(yùn)用大量的財(cái)政扶貧資金為農(nóng)戶提供扶貧貼息貸款；②1990年至1996年，借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行（Grameen Bank，以下簡(jiǎn)稱GB）的成功經(jīng)驗(yàn)，非政府組織（NGO）開(kāi)始在國(guó)內(nèi)創(chuàng)立發(fā)展公益性小額信貸機(jī)構(gòu)，借鑒并推廣GB的“小組聯(lián)保”等先進(jìn)模式服務(wù)三農(nóng)及社會(huì)貧困群體。③1996年至1999年，在NGO機(jī)構(gòu)對(duì)GB模式進(jìn)行探索之后，政府將財(cái)政扶貧資金通過(guò)新的小額信貸技術(shù)加以運(yùn)用，由地方政府扶貧辦組織發(fā)放扶貧貸款。④1999年至2005年，農(nóng)村信用合作社在國(guó)家相關(guān)文件的指導(dǎo)下廣泛開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)。㈤2005年開(kāi)始，商業(yè)性小額貸款公司開(kāi)始設(shè)立試點(diǎn)運(yùn)行，2008年在全國(guó)范圍推廣。

（二）小額信貸服務(wù)三農(nóng)的使命

根據(jù)世界銀行“扶貧協(xié)商小組”的定義，小額信貸以反貧困、促發(fā)展為宗旨，主要服務(wù)于社會(huì)人群中的極貧者、貧困者、脆弱的非貧困者以及一般收入者。從我國(guó)近30年來(lái)的小額信貸發(fā)展來(lái)看，服務(wù)三農(nóng)、幫助農(nóng)村貧困人口脫貧始終是小額信貸最重要目標(biāo)。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的長(zhǎng)期以來(lái)存在問(wèn)題，它是調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)廣大低收入人群的生活水平，對(duì)于提高整體社會(huì)福利和完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重要意義。我國(guó)從上世紀(jì)80年代向農(nóng)村大量投入扶貧資金開(kāi)始至今，向農(nóng)村提供金融服務(wù)經(jīng)歷了5個(gè)不同階段。在這一過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)不清、代理機(jī)制問(wèn)題、信貸技術(shù)缺陷、資金來(lái)源約束、可持續(xù)性等問(wèn)題阻礙了農(nóng)村金融發(fā)展。解決這些問(wèn)題的過(guò)程，也就是小額信貸這一模式被選擇、運(yùn)用、改進(jìn)，最后推動(dòng)商業(yè)化發(fā)展的過(guò)程。起初，由政府運(yùn)用財(cái)政資金投向農(nóng)村地區(qū)，這一階段突出的問(wèn)題是由于產(chǎn)權(quán)不清，資金所有者缺位導(dǎo)致的尋租，資金無(wú)法到達(dá)真正有迫切需求的人手中。NGO機(jī)構(gòu)將國(guó)外先進(jìn)的小額信貸模式引入后，一定程度解決了小額信貸發(fā)放過(guò)程中道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的困難，但是NGO機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源十分有限，僅依靠捐贈(zèng)資金和自有資金無(wú)法覆蓋廣大的目標(biāo)人群。農(nóng)信社雖然具有資金實(shí)力雄厚，專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但其業(yè)務(wù)模式仍具有大型金融機(jī)構(gòu)的特征。經(jīng)過(guò)這幾個(gè)階段后，依靠“小組聯(lián)?！钡葎?chuàng)新的信貸技術(shù)模式，吸引社會(huì)上大量的閑散資金，商業(yè)性小額貸款公司開(kāi)始試點(diǎn)。2008年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”），指引商業(yè)性小額信貸進(jìn)入正式推廣階段。指導(dǎo)意見(jiàn)中明確指出小額貸款公司設(shè)立的政策意圖：“引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?！?/p>

由此可見(jiàn)，小額信貸在我國(guó)的產(chǎn)生及發(fā)展的過(guò)程，自始自終是以服務(wù)三農(nóng)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)為首要任務(wù)的。

三、小額信貸目標(biāo)漂移的原因分析

小額信貸這一概念在國(guó)際上公認(rèn)的含義是指專門(mén)向農(nóng)村和半農(nóng)村地區(qū)發(fā)放的小金額貸款，額度通常在1000至8000元人民幣。而國(guó)內(nèi)通常所指的小額信貸包括幾十萬(wàn)元甚至上百萬(wàn)元的額度，這是由于國(guó)內(nèi)銀行習(xí)慣性將中小企業(yè)貸款稱為“小額貸款”，以區(qū)別于幾千萬(wàn)元、上億額度的貸款。

雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定了小額貸款公司的服務(wù)對(duì)象和使命，但是在實(shí)際發(fā)展中，我國(guó)商業(yè)性小額信貸的業(yè)務(wù)重心出現(xiàn)偏移，根據(jù)中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)公布的2011年競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)小額貸款公司的數(shù)據(jù)來(lái)看，其平均單筆貸款額度達(dá)到了64.4萬(wàn)，面向?qū)ο笠仓饕獮橹行∑髽I(yè)。

（一）小額信貸目標(biāo)漂移現(xiàn)狀

考慮到溫州等地區(qū)在我國(guó)民間金融發(fā)展過(guò)程中的重要性和代表性，以浙江省近年來(lái)小額信貸的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)分析。根據(jù)浙江省發(fā)布的一份監(jiān)管報(bào)告，浙江省的小額信貸表現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)。

1.平均貸款額度過(guò)高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省2010全年累計(jì)平均每筆貸款達(dá)到118萬(wàn)元。全年單筆額度100萬(wàn)元以下的貸款占累計(jì)發(fā)放貸款金額的比例達(dá)到約49%。從貸款額度來(lái)看，浙江省內(nèi)的小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)已經(jīng)完全偏離國(guó)際意義上所說(shuō)的改善貧困的小額信貸。

2. 貸款發(fā)放對(duì)象中純農(nóng)業(yè)占比過(guò)低

從貸款發(fā)放對(duì)象來(lái)看，到2010年底浙江省小額貸款公司向農(nóng)戶發(fā)放貸款金額已增長(zhǎng)至所有貸款總量的29%左右，投向農(nóng)戶與個(gè)體工商戶這兩類貸款對(duì)象的貸款占到總數(shù)的63%左右。從貸款金額上看，小額貸款資金投向農(nóng)戶的比例雖然達(dá)到29%，但是這其中卻有很大一部分是發(fā)放給農(nóng)產(chǎn)品加工等中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)，真正用于種養(yǎng)殖業(yè)的資金僅僅占到總發(fā)放貸款的6%到8%。

從上述小額貸款公司發(fā)放貸款的平均額度、目標(biāo)人群等結(jié)構(gòu)特點(diǎn)可以看出，當(dāng)前小額貸款公司發(fā)放貸款的對(duì)象以中小企業(yè)為主體，流向工業(yè)的資金量占比較大。在投向農(nóng)業(yè)的部分中也以農(nóng)副產(chǎn)品加工等具有一定規(guī)模的企業(yè)或組織為主、只有不到8%的資金流向種養(yǎng)殖業(yè)，這與印度、孟加拉國(guó)的扶貧性小額貸款有很大差別。

（二）引起小額信貸目標(biāo)漂移的因素分析

商業(yè)性小額信貸目標(biāo)漂移主要有三方面原因：一是金融市場(chǎng)空白較大，市場(chǎng)上資金短缺方并非只有三農(nóng)；二是促成商業(yè)性小額信貸快速擴(kuò)張的參與者多以盈利為首要目標(biāo)；三是三農(nóng)自身缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)資金運(yùn)用能力有限。

1. 中小企業(yè)與三農(nóng)形成直接的資金競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

我國(guó)的金融市場(chǎng)空缺不僅僅只包含廣大農(nóng)村地區(qū)貧困人群、家庭作坊及小微企業(yè)構(gòu)成的市場(chǎng)空間，也包括數(shù)量眾多的中小型企業(yè)。主流金融機(jī)構(gòu)傾向于向央企、國(guó)企及實(shí)力雄厚的大型企業(yè)提供服務(wù)，中小企業(yè)融資難是長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題。在這樣的市場(chǎng)環(huán)境中，小額信貸資金與目標(biāo)群體的對(duì)接就存在兩方面問(wèn)題：第一，當(dāng)小額貸款公司向市場(chǎng)中提供資金時(shí)，資金匱乏的中小企業(yè)就會(huì)主動(dòng)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，吸收資金；第二，從小額貸款公司、以及開(kāi)展小額信貸的銀行的角度看，更傾向于選擇中小企業(yè)客戶。向中小企業(yè)提供貸款在處理道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等問(wèn)題上更容易把控，在監(jiān)督貸款者行為上成本更低，業(yè)務(wù)的集中度更高。相比服務(wù)三農(nóng)而言，為中小企業(yè)提供貸款成本和技術(shù)要求都更低。

2. 多數(shù)小額貸款公司并非以服務(wù)三農(nóng)為初始目的

自商業(yè)化運(yùn)作以來(lái)，小額貸款公司的數(shù)量、規(guī)模呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)。據(jù)估計(jì)到2013年末小額貸款公司的數(shù)量將達(dá)到8000家。這個(gè)增長(zhǎng)并不是真正的服務(wù)三農(nóng)的小額信貸機(jī)構(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)，而是民間資金在當(dāng)前市場(chǎng)和政策環(huán)境下尋找出路的結(jié)果。首先，社會(huì)閑置資金投資渠道局限性較大。利率市場(chǎng)化改革尚未完成、股票債券市場(chǎng)不完善、國(guó)際經(jīng)濟(jì)形式不明朗等因素導(dǎo)致資金急于尋找增值保值的出路。其次，由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)形式下滑，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲、人民幣升值等原因?qū)е轮行∑髽I(yè)實(shí)業(yè)運(yùn)作困難，恰逢國(guó)家推進(jìn)小額信貸發(fā)展，因此轉(zhuǎn)向金融領(lǐng)域成為其可選的路徑。最后，中小企業(yè)融資困難、急缺資金的現(xiàn)狀創(chuàng)造了旺盛的資金需求市場(chǎng)。在小額貸款合法化之前，我國(guó)地下金融活動(dòng)就普遍存在。地下金融通過(guò)成立小額貸款公司的途徑合法化，成為小額貸款公司快速擴(kuò)張的重要構(gòu)成部分。從經(jīng)營(yíng)歷史來(lái)看，這些小額貸款公司是以逐利為動(dòng)機(jī)，以高利率為特征的，與傳統(tǒng)的扶貧為宗旨的小額信貸截然不同。

3. 低收入農(nóng)戶有效利用資金能力有待提高

部分農(nóng)戶，包括貧困戶，沒(méi)有能力或者沒(méi)有資金從事非農(nóng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致對(duì)生產(chǎn)性信貸需求不足，大部分依靠種植業(yè)收入和外出務(wù)工收入的貧困戶缺乏有效需求（劉西川、黃祖輝等，2007）。我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是有多方面原因的。建國(guó)后面對(duì)特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況以及復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)等一系列戰(zhàn)略都對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻影響。從交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商品市場(chǎng)建設(shè)、醫(yī)療、教育、科技等生產(chǎn)和消費(fèi)的各個(gè)方面，農(nóng)村地區(qū)都相對(duì)落后。而這些因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須具備的客觀條件，缺少完整完善的市場(chǎng)環(huán)境，即使資金到位，目標(biāo)群體使用資金的效率也不高。

四、結(jié)論及建議

小額信貸在我國(guó)發(fā)展已有30年，近年來(lái)在商業(yè)化運(yùn)作下快速擴(kuò)張。在這一過(guò)程中，已成為小額信貸主導(dǎo)力量的小額貸款公司卻違背了小額信貸事業(yè)發(fā)展的初衷，不再以服務(wù)三農(nóng)為主要目標(biāo)。中小企業(yè)對(duì)資金的爭(zhēng)奪、小額貸款公司的逐利動(dòng)機(jī)、三農(nóng)對(duì)資金的利用率較低是造成這一現(xiàn)象的三個(gè)重要因素。

（一）發(fā)展社會(huì)企業(yè)成為小額信貸活動(dòng)主體

根據(jù)塞烏克（SEUK）的定義，社會(huì)企業(yè)是指實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的組織，其誕生于20世紀(jì)70年代，如今已在世界上多個(gè)地方取得成功。傳統(tǒng)的慈善性小額信貸專注于社會(huì)價(jià)值，但是在財(cái)務(wù)的可持續(xù)性和規(guī)模的擴(kuò)張上遭遇困境。商業(yè)性小額信貸由于逐利性動(dòng)機(jī)太強(qiáng)與服務(wù)三農(nóng)的政策意圖相沖突。不同于公益性組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)，社會(huì)企業(yè)同時(shí)兼顧商業(yè)化運(yùn)營(yíng)和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因此其更適合成為小額信貸事業(yè)的主要力量。

（二）幫助提高三農(nóng)及貧困人群的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，使資金得以有效利用

對(duì)于社會(huì)貧困人群，從更多維的角度給予幫助，真正增強(qiáng)其在社會(huì)活動(dòng)中的勞動(dòng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)能力，比單一的資本輸入更為重要。在解決三農(nóng)發(fā)展落后問(wèn)題的過(guò)程中，全面改善農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的外部條件和環(huán)境，完善農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的軟、硬件設(shè)施，使三農(nóng)發(fā)展能夠有效利用好資金，是小額信貸持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是三農(nóng)發(fā)展的內(nèi)在要求。

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