近20年我國(guó)高校規(guī)制治理的方式與演變

尤 莉 張 莉

(河南科技大學(xué) 管理學(xué)院，河南洛陽(yáng) 471000)

一、引 言

政府規(guī)制方式對(duì)高校治理體系建設(shè)和治理能力提升有著重要影響。因此，政府與高校之間規(guī)制方式的合理應(yīng)用一直是國(guó)內(nèi)外高校治理的核心話題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為高?！爸卫眢w系”是由組織成員、基礎(chǔ)設(shè)施、制度資源等要素共同構(gòu)成的開放性系統(tǒng)，其通過(guò)不同排列組合形成的學(xué)術(shù)體系、行政體系和政治體系，共同影響著高校人員行為。一方面，在資源有限、目標(biāo)模糊、人員流動(dòng)頻繁的環(huán)境下,高校組織在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面矛盾凸顯，內(nèi)部諸多利益集團(tuán)之間的爭(zhēng)斗愈演愈烈。[1]另一方面，高校組織面對(duì)多樣化的外部需求,其在科研、社會(huì)服務(wù)等方面的新使命需要新的組織形式，但這與傳統(tǒng)抽象而一元化的學(xué)術(shù)目標(biāo)相沖突。[2]面對(duì)世界萬(wàn)千變化，社會(huì)服務(wù)功能的擴(kuò)張逐漸導(dǎo)致高校組織沖突的增長(zhǎng)。[3]這種“沖突”的存在制約了高校組織發(fā)展的活力與生命力。

簡(jiǎn)·帕庫(kù)爾斯基(Jan Pakulski)認(rèn)為代表政治權(quán)力的政府應(yīng)通過(guò)權(quán)威型手段來(lái)制止沖突與平衡利益，[4]但也有學(xué)者提出高校組織具有多重性質(zhì)，政府應(yīng)使用多種規(guī)制方式來(lái)協(xié)調(diào)。如果政府只是單一強(qiáng)調(diào)權(quán)威型規(guī)制方式，其本質(zhì)反映的是政府大包大攬，將利益相關(guān)者拒之門外，進(jìn)而使治理層面產(chǎn)生危機(jī)。近年來(lái)學(xué)界倡導(dǎo)政府領(lǐng)導(dǎo)方式革新，鼓勵(lì)政府利用多元化領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)解決高校內(nèi)部不同利益集團(tuán)權(quán)力博弈問(wèn)題。其中,多元主體共治模式頗受關(guān)注，里昂·塔克曼(Leon Trakman)[5]、宣勇[6]和周光禮[7]比較英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)高校，總結(jié)了教授治校、公司模式、董事會(huì)模式、利益相關(guān)人模式和公共模式。但無(wú)論是哪種模式，政府對(duì)高校規(guī)制的方式手段主要包括權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、象征引導(dǎo)型等。

上述研究對(duì)政校之間規(guī)制方式進(jìn)行了深入描述，且多從定性角度分析，這為本文研究提供了理論契機(jī)。由于我國(guó)高校具有鮮明的政治屬性，政府規(guī)制方式也更具有中國(guó)特色。特別是黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會(huì)以后，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是辦好教育的根本保證。這一堅(jiān)定論斷，為新時(shí)代我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展確定了基調(diào)。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度最寶貴、最重要的經(jīng)驗(yàn)，也是辦好中國(guó)特色、世界一流高校的最大政治優(yōu)勢(shì)。因此，理性對(duì)待政府和高校關(guān)系，明晰政府對(duì)高校管理的政策特點(diǎn)，設(shè)計(jì)有效政策體系保障高校發(fā)展，也更具有現(xiàn)實(shí)意義。

本文采用內(nèi)容分析法，從量化角度分析我國(guó)2001—2020年的相關(guān)政策文本，主要探究以下問(wèn)題：我國(guó)政府對(duì)高校組織的規(guī)制方式有哪些類型？每種規(guī)制方式的特征是什么？這些規(guī)制方式的演變呈現(xiàn)怎樣的內(nèi)在邏輯？其未來(lái)的演變趨勢(shì)如何？對(duì)這些問(wèn)題的闡述形成了本文的研究順序。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是描述顯性傳播內(nèi)容的研究方法，遵循客觀、定量和系統(tǒng)原則，[8]研究者會(huì)在收集的政策文本歸類、定量分析基礎(chǔ)上，探析政策制定者的傾向及目的。二戰(zhàn)時(shí)期，該方法在政治學(xué)、新聞學(xué)領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，而后拉斯韋爾(Lasswell)和貝雷爾森(Berelson)等以方法論為邏輯起點(diǎn)對(duì)該方法加以補(bǔ)充、完善。直至當(dāng)今，已形成一套規(guī)范化研究過(guò)程，其步驟一般有：①問(wèn)題或假設(shè)的提出；②樣本抽??；③分析單元的選?。虎芊治鲱惸拷?gòu)；⑤定量處理和計(jì)算。近些年，內(nèi)容分析法在教育政策領(lǐng)域同樣應(yīng)用廣泛，涉及教育信息公開、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估等眾多研究主題,展現(xiàn)出極強(qiáng)的適用性。

對(duì)本研究而言，對(duì)政策文本進(jìn)行定量分析有利于精準(zhǔn)研判政府規(guī)制方式。一方面，政策文本是政策制定者思想的物化，其中規(guī)制方式的詳細(xì)描述為其規(guī)制活動(dòng)的展開提供了方向；另一方面，政策文本以文字記錄的形式詮釋了政策演變規(guī)律，對(duì)于探討管理方式發(fā)展趨勢(shì)而言，是較容易獲取且較為客觀的一手資料。[9]實(shí)際上，政策文本大多以質(zhì)化形式呈現(xiàn)，而內(nèi)容分析法可借助“編碼”達(dá)到去“質(zhì)化”效果，使政策文本質(zhì)化內(nèi)容演變成可直接量化分析的定量數(shù)據(jù)。因此，本文采用內(nèi)容分析法探析我國(guó)政府規(guī)制方式的歷史發(fā)展概況與演進(jìn)邏輯。

(二)文本分析框架

所謂規(guī)制(regulation)，即依據(jù)設(shè)定的法律、制度和道德準(zhǔn)則對(duì)特定主體行為進(jìn)行某種管束，以持續(xù)性關(guān)注來(lái)嘗試改變他人行為，使規(guī)制對(duì)象行為合規(guī)。[10]

從規(guī)制主體角度，在同質(zhì)性高校居多的背景下，對(duì)高校治理實(shí)施權(quán)威型規(guī)制，有利于提高剛性約束效率和制度規(guī)范程度。但隨著高校異質(zhì)性特點(diǎn)的突出，規(guī)制主體逐漸引進(jìn)以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提的激勵(lì)型政策工具，與以道德人假設(shè)為前提的能力建設(shè)型和象征引導(dǎo)型政策工具進(jìn)行多元治理。也就是說(shuō)，對(duì)高校的治理方式由對(duì)立走向合作，規(guī)制對(duì)象逐漸有了自主合規(guī)空間。目前學(xué)術(shù)界認(rèn)可度較高的是施耐德和英格拉姆(Schneider & Ingram)關(guān)于政策工具的分類，二者將政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力工具、學(xué)習(xí)和規(guī)勸工具，同樣與合規(guī)動(dòng)機(jī)密不可分。因?yàn)閷W(xué)習(xí)工具與規(guī)勸工具有較多相同之處，故在這兩類工具的基礎(chǔ)上加以擴(kuò)充、完善后，形成了象征引導(dǎo)型規(guī)制。由此，本文將規(guī)制類型分為權(quán)威型規(guī)制、激勵(lì)型規(guī)制、能力建設(shè)型規(guī)制和象征引導(dǎo)型規(guī)制(見(jiàn)表1)。

表1 政府規(guī)制方式分類及比較

(1)權(quán)威型規(guī)制。規(guī)制主體多以行政命令為基礎(chǔ)，規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)許可或同意的形式施于規(guī)制對(duì)象，具有不可變通性。[11]政府雖然不是他們所管制的交易一方，卻是各方之間交易的裁判，是規(guī)制主體。[12]具體的，該方式分為行政許可、檢查、執(zhí)法等。政策執(zhí)行的效果在于規(guī)制對(duì)象本身的意愿。如果規(guī)制對(duì)象沒(méi)有足夠的自愿行動(dòng)或進(jìn)展，權(quán)威型規(guī)制肯定會(huì)發(fā)生。 (2)激勵(lì)型規(guī)制。規(guī)制主體以資金及政策支持方式，利用正面激勵(lì)手段對(duì)被規(guī)制者行為活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，從而使被規(guī)制者產(chǎn)生規(guī)制主體預(yù)期的某些行為。其提倡自愿，約束力相對(duì)較弱，更注重合作和激發(fā)被規(guī)制者的積極性。因此，被規(guī)制者也具有更大自主權(quán)，可以參與到?jīng)Q策制定與實(shí)施過(guò)程中，塑造合作式規(guī)制關(guān)系。 (3)能力建設(shè)型規(guī)制。規(guī)制主體給予被規(guī)制者資源、培訓(xùn)、教育等方面的支持，通過(guò)減少不確定性來(lái)提高被規(guī)制者的能力，使其遵守規(guī)制要求。[13]目的在于充分挖掘被規(guī)制者潛力，并提升其效力持久性，實(shí)現(xiàn)教育環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，能力建設(shè)型規(guī)制注重構(gòu)建合作支持關(guān)系，為高等教育的可持續(xù)發(fā)展提供有利環(huán)境條件。 (4)象征引導(dǎo)型規(guī)制。規(guī)制主體通過(guò)說(shuō)服、勸誡等方式使規(guī)制對(duì)象依賴于政策啟發(fā)，自覺(jué)遵守合理合法的規(guī)制規(guī)則，常常表現(xiàn)為一種政策信號(hào)。[14]這種以信號(hào)釋放、引導(dǎo)預(yù)期為目的的規(guī)制方式主要表現(xiàn)為社會(huì)監(jiān)督、政策宣傳等。鑒于高校自我規(guī)制主動(dòng)傾向的加強(qiáng)，在放松規(guī)制的影響下，象征引導(dǎo)型規(guī)制已成為規(guī)制方式中重要替代規(guī)制工具，這一趨勢(shì)也順應(yīng)了高校自主權(quán)的變遷浪潮，為高校高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)。

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源及編碼

準(zhǔn)確性和代表性是文本分析的基本要求，本文選擇教育部高等教育司2001—2020年司局通知，政策文本源自“中華人民共和國(guó)教育部”官網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)。初期將“高校管理”作為檢索關(guān)鍵詞，共計(jì)得到政策文本數(shù)為537份。在逐一對(duì)其進(jìn)行內(nèi)容分析,依照關(guān)聯(lián)性、規(guī)范性準(zhǔn)則剔除不必要文本后，最終得到有效文本199份，并逐一對(duì)其進(jìn)行分類編碼。之所以選擇教育部高等教育司，是考慮到地方教育行政部門和高校多是在其政策指導(dǎo)下活動(dòng),具有戰(zhàn)略引領(lǐng)性。此外，2001—2020年正是我國(guó)高等教育規(guī)模擴(kuò)張、高等教育毛入學(xué)率大幅提升階段，也是高校逐步注重內(nèi)涵式發(fā)展的重要時(shí)期。

本研究編碼操作如下。首先，文本分析按照“規(guī)制條目—規(guī)制方式—規(guī)制類型”的方式進(jìn)行編碼。其次，以自然句為分析單元，對(duì)其中涉及的關(guān)鍵詞進(jìn)行分析。最后，未參與編碼工作的成員對(duì)首輪編碼工作進(jìn)行審核，確保編碼可信度。對(duì)編碼中有爭(zhēng)議的內(nèi)容，由編碼員共同協(xié)商討論后確定結(jié)果。如此步驟反復(fù)操作兩次后得出最終編碼結(jié)果(見(jiàn)表2)。例如，“001-03-01”的具體含義為：第一條規(guī)制—第三種規(guī)制方式(能力建設(shè)型)—第一個(gè)規(guī)制類型(教師評(píng)聘)。

表2 編碼示例

(四)關(guān)鍵詞篩選

ROST CM作為文本分析工具，能夠?qū)Ａ抠Y料進(jìn)行組織、檢索和利用并從中歸納出具有說(shuō)服力的結(jié)論。目前，該工具已被劍橋大學(xué)、北京大學(xué)等近百所高校教師作為研究工具使用，實(shí)用性強(qiáng)。因此本研究采用ROST CM進(jìn)行統(tǒng)計(jì)操作。借助軟件對(duì)合并文本執(zhí)行分詞工作，而后將初步分詞結(jié)果導(dǎo)入詞庫(kù)進(jìn)行再次分詞并做詞頻統(tǒng)計(jì)。在符合研究契合度原則的基礎(chǔ)上，剔除非相關(guān)關(guān)鍵詞并以規(guī)制方式和規(guī)制類型為分類依據(jù)進(jìn)行歸類(詳情見(jiàn)表3)。

表3 關(guān)鍵詞及詞頻統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

續(xù)表

三、現(xiàn)狀分析

(一)整體分析

通過(guò)匯總199份有效政策文本，得出四類規(guī)制手段出現(xiàn)的總頻次為844次。就使用情況來(lái)講(見(jiàn)表4)，四類規(guī)制手段均有所涉及，但受青睞程度不同。將四類規(guī)制手段以降序方式進(jìn)行排列，可得到如下結(jié)果：權(quán)威型規(guī)制>象征引導(dǎo)型規(guī)制>激勵(lì)型規(guī)制>能力建設(shè)型規(guī)制。

表4 2001—2020年政府規(guī)制方式使用頻次統(tǒng)計(jì)(單位：條)

表4顯示了不同時(shí)段規(guī)制方式使用頻次走向。2001年后權(quán)威型規(guī)制方式使用頻次走向呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)，激勵(lì)型規(guī)制及象征引導(dǎo)型規(guī)制方式均在2011—2015年時(shí)段后呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。但總體來(lái)說(shuō)，兩類規(guī)制方式所占比重仍保持中位不變，能力建設(shè)型規(guī)制方式使用頻次則在25條左右上下浮動(dòng)。

(二)分項(xiàng)分析

在權(quán)威型規(guī)制中，政府主要通過(guò)檢查、專項(xiàng)活動(dòng)和行政許可來(lái)強(qiáng)化剛性約束和權(quán)威，其中檢查是使用頻率最高的規(guī)制類型，涉及范圍廣、時(shí)間持久。2019年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)高等教育法開展執(zhí)法檢查，在進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、確保辦學(xué)方向、聚焦國(guó)家需求和提升服務(wù)支撐能力方面提出重要檢查意見(jiàn)。[15]專項(xiàng)活動(dòng)通過(guò)教育行政機(jī)構(gòu)立項(xiàng)的形式，集聚學(xué)術(shù)人員、行政人員、學(xué)生等相關(guān)利益群體，以激發(fā)參與者潛力更好實(shí)現(xiàn)政治權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、行政權(quán)三權(quán)“協(xié)力”為主要目的。2017年，教育部明確繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生的國(guó)家專項(xiàng)計(jì)劃、地方專項(xiàng)計(jì)劃和高校專項(xiàng)計(jì)劃。[16]行政許可指政府根據(jù)高校申請(qǐng)，依法審查后，通過(guò)頒發(fā)許可證等方式來(lái)賦予高校從事某種活動(dòng)的資格。2014年，教育部公開了專門針對(duì)高校的17項(xiàng)“行政許可”事項(xiàng)目錄。[17]

激勵(lì)型規(guī)制以注重合作，推進(jìn)高等教育分類管理和特色發(fā)展為重點(diǎn)。政府通過(guò)資金、政策支持來(lái)引導(dǎo)規(guī)制對(duì)象做出規(guī)制主體預(yù)期行為。研究發(fā)現(xiàn)，激勵(lì)型規(guī)制使用頻率低開高走。2001—2005年，總計(jì)使用頻次較低。近年來(lái)，為促進(jìn)高校特色發(fā)展,激勵(lì)型規(guī)制方式逐漸受到青睞。一是激勵(lì)型規(guī)制通過(guò)政策支持促進(jìn)高?？茖W(xué)定位。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》強(qiáng)調(diào)分類建設(shè)世界一流高校，建立完善的分類發(fā)展政策體系，引導(dǎo)高校科學(xué)發(fā)展與特色辦學(xué)。[18]二是激勵(lì)型規(guī)制通過(guò)“經(jīng)費(fèi)”發(fā)放、“補(bǔ)貼”資助等方式緩解規(guī)制對(duì)象資金壓力，為高校提供了一系列資金支持。2007—2020年，國(guó)家針對(duì)“對(duì)口支援”專項(xiàng)活動(dòng)設(shè)立專項(xiàng)資金。2017年，中央依據(jù)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法(暫行)》對(duì)納入建設(shè)范圍的相關(guān)高校給予經(jīng)費(fèi)支持。[19]政府通過(guò)政策支持和資金激勵(lì)，以“看得見(jiàn)的手”的方式深入高校辦學(xué)，成效顯著。

能力建設(shè)型規(guī)制強(qiáng)調(diào)構(gòu)建合作支持關(guān)系，注重高校各項(xiàng)能力培養(yǎng)。從整體來(lái)看，該類規(guī)制方式關(guān)注度有限，在四類政策工具中占比最少。近年來(lái)，該類工具比例逐步上升。特別是，政府高度重視高校教師隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)、高端人才引進(jìn)和培養(yǎng)、改革人才評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)確保人才有效流入與師資水平提高?；趯幦蔽銥E原則，2016年教育部不斷嚴(yán)格教師評(píng)聘遴選程序和聘任要求，確保師資隊(duì)伍的高質(zhì)高量。為提升教師科學(xué)素養(yǎng)，2018年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》以創(chuàng)新教師培養(yǎng)模式和加大培訓(xùn)的支持力度來(lái)提升教師的各項(xiàng)業(yè)務(wù)水平。[20]2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，為構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際、具有世界水平的評(píng)價(jià)體系指明了方向。[21]其中，強(qiáng)調(diào)要深化高校教師評(píng)價(jià)制度改革，突出師德師風(fēng)第一標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)將教育教學(xué)實(shí)績(jī)擺在更加突出的位置，教師科研評(píng)價(jià)的質(zhì)量導(dǎo)向進(jìn)一步凸顯。

象征引導(dǎo)型規(guī)制強(qiáng)調(diào)以釋放信號(hào)、引導(dǎo)預(yù)期的形式來(lái)達(dá)成政策目標(biāo)。研究發(fā)現(xiàn)，象征引導(dǎo)型規(guī)制主要以信息公開和示范創(chuàng)建為主。一是鼓勵(lì)高校信息公開、接受社會(huì)監(jiān)督，以此規(guī)范高校工作。二是通過(guò)示范創(chuàng)建來(lái)引導(dǎo)高校發(fā)揮示范輻射作用，以提升綜合水平。2016年，教育部要求各高校將編制和公布年度報(bào)告作為落實(shí)清單的重要內(nèi)容和推動(dòng)信息公開工作的重要抓手，切實(shí)增強(qiáng)公開實(shí)效。此外就示范創(chuàng)建而言，政府推動(dòng)建立各種形式的“產(chǎn)學(xué)研用”聯(lián)盟。例如，“一帶一路”工科高校戰(zhàn)略聯(lián)盟等都是通過(guò)示范創(chuàng)建的方式來(lái)促進(jìn)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。不同類型高校之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟與互動(dòng)，也間接避免它們?cè)谵k學(xué)目標(biāo)、育人特色和核心競(jìng)爭(zhēng)力的不相符甚至沖突。

(三)特點(diǎn)分析

從199份政策文本歸納出的844條數(shù)據(jù)詞頻來(lái)看，四類規(guī)制方式總體呈現(xiàn)偏好差異化特點(diǎn)。其中，權(quán)威型規(guī)制方式呈現(xiàn)高偏好,總占比高達(dá)47.4%,在高校治理中起著至關(guān)重要的作用;象征引導(dǎo)型規(guī)制次之,占比達(dá)26.2%，較為受青睞;激勵(lì)型規(guī)制與能力建設(shè)型規(guī)制占比平穩(wěn),占比分別為14.7%、11.7%。

綜合來(lái)看，近20年我國(guó)政府對(duì)高校的規(guī)制方式體現(xiàn)如下特點(diǎn)。一是規(guī)制主體綜合運(yùn)用多種規(guī)制方式，權(quán)威型規(guī)制方式占比最高，象征引導(dǎo)型數(shù)量不斷攀升，激勵(lì)型和能力建設(shè)型占比平穩(wěn)。二是規(guī)制主體在不同外部環(huán)境下，展現(xiàn)出良好的制度適應(yīng)性與權(quán)變性。我國(guó)高等教育從規(guī)模擴(kuò)張到內(nèi)涵式發(fā)展階段，政府對(duì)高等教育質(zhì)量愈加重視，高校和社會(huì)等第三方力量的增長(zhǎng)也加大了規(guī)制客體的異質(zhì)性，這些都在推動(dòng)規(guī)制主客體之間的強(qiáng)制性和對(duì)抗性元素逐步降低，柔性與合作性元素不斷增加。規(guī)制資源的多樣化加速了多元權(quán)力主體共治共享共建的新趨勢(shì)。

四、政府規(guī)制方式的演變邏輯與制度建構(gòu)

政府對(duì)高校組織采用何種規(guī)制方式，取決于政府和高校組織所處的歷史文化、社會(huì)性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)治理體系，不是簡(jiǎn)單對(duì)西方大學(xué)制度的復(fù)制，而是在中國(guó)的社會(huì)土壤中成長(zhǎng)起來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷改革和創(chuàng)新以及長(zhǎng)期實(shí)踐積累而來(lái)，是同我國(guó)高等教育發(fā)展實(shí)際相結(jié)合的結(jié)果，是政策創(chuàng)新、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度堅(jiān)守的成果，體現(xiàn)出深刻的歷史邏輯、理論邏輯和價(jià)值邏輯，成功推進(jìn)和拓展了中國(guó)式現(xiàn)代化。

第一，歷史邏輯——權(quán)力規(guī)制與制度供給。薩拉蒙認(rèn)為，每一種工具規(guī)定行動(dòng)的結(jié)構(gòu)，它不是隨意的或臨時(shí)的，而是一種制度化的行動(dòng)模式，即它規(guī)定誰(shuí)有權(quán)操作公共項(xiàng)目、其角色是什么、與他人關(guān)系如何。從規(guī)則角度來(lái)看，規(guī)制工具可被設(shè)定為一種制度化的行動(dòng)模式。政府通過(guò)為高校發(fā)展定規(guī)則，為行政人員、學(xué)術(shù)人員等不同個(gè)體和團(tuán)體提供發(fā)展資源，降低外部不確定性因素，規(guī)范人員行為邊界，促使利益相關(guān)人群行為受到規(guī)制。進(jìn)一步說(shuō)，高等教育治理水平也體現(xiàn)為政府對(duì)一系列權(quán)力規(guī)制的能力。政府為高等教育共同體內(nèi)的每一種重要行為提供約束性規(guī)則，規(guī)制和協(xié)調(diào)行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和其他權(quán)力，如保障學(xué)術(shù)權(quán)力、限制行政權(quán)力、規(guī)范不良風(fēng)險(xiǎn)。

在我國(guó)近20年高等教育治理體系中，政府使用權(quán)威性規(guī)制方式呈現(xiàn)高偏好,這對(duì)我國(guó)各類高校發(fā)展起著重要作用。那么，這種規(guī)制方式好不好？它與西方政府對(duì)高校的治理方式有何不同？從國(guó)內(nèi)外高等教育發(fā)展歷史看，政府對(duì)高校組織的權(quán)力規(guī)制基本分為三種范式：“學(xué)者范式”、“科層范式”和“政治范式”。在“學(xué)者范式”中，學(xué)者是學(xué)?；顒?dòng)中心，治理的權(quán)威來(lái)自于學(xué)術(shù)專長(zhǎng)，學(xué)術(shù)權(quán)力獨(dú)大。然而，克拉克·克爾(Clark Kerr)指出這種是紐曼意義上的“理想大學(xué)”，在現(xiàn)代大學(xué)轉(zhuǎn)型中已成為“幻想”。[22]行政權(quán)力和政治權(quán)力式微，降低了高校運(yùn)行效率和國(guó)家責(zé)任，導(dǎo)致高校運(yùn)轉(zhuǎn)“脫軌”。在“科層范式”中，韋伯(Weber)“科層制”是主要的解釋框架，即學(xué)術(shù)和政治向行政讓位，高校治理主要依賴組織內(nèi)成文規(guī)則和領(lǐng)導(dǎo)的制度權(quán)威。該模式弊端體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)僵化、忽略非理性因素，以及“集體無(wú)意識(shí)”逐權(quán)狀態(tài)、“官本位”現(xiàn)象叢生、學(xué)術(shù)特征被異化。[23]維克多·鮑爾德里奇(Victor Baldridge)在對(duì)紐約大學(xué)進(jìn)行個(gè)案研究后，提出解決問(wèn)題的“政治范式”，[24]作為對(duì)這兩種范式的補(bǔ)充，但同樣未能揭示權(quán)力沖突的根源，忽視了“官僚”和“學(xué)者”不同群體的日常影響。同時(shí)，西方學(xué)界雖關(guān)注不同群體間微觀政治，但更多是在大學(xué)內(nèi)部微觀的利益博弈，未在更宏大國(guó)家視野中探討政治治理問(wèn)題。這也為研究中國(guó)特色高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制提供了空間。

任何單一的權(quán)力體系都無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校和社會(huì)之間的平衡。以多維權(quán)力為基礎(chǔ)來(lái)規(guī)制高校權(quán)力體系才能構(gòu)建政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)有序參與的格局。近20年來(lái)，我國(guó)正是以政治、行政和學(xué)術(shù)為基礎(chǔ)來(lái)建立健全中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)治理體系，這比單純從學(xué)術(shù)和行政出發(fā)更具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?，高校不講學(xué)術(shù)就會(huì)失去身份，不講行政就會(huì)忽視效率，不講政治就看不到大圖。學(xué)術(shù)和政治不分，會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)管理政治化和治理行動(dòng)學(xué)術(shù)化，忽視學(xué)術(shù)活動(dòng)特殊性和巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)；學(xué)術(shù)和行政不分，會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力行政化和行政權(quán)力學(xué)術(shù)化，出現(xiàn)“學(xué)霸”“學(xué)閥”現(xiàn)象；行政和政治不分，會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力政治化和政治權(quán)力行政化，加劇高校內(nèi)部監(jiān)督失效和各類腐敗。因此，新時(shí)代中國(guó)高校治理要實(shí)現(xiàn)善治，需要政府充分發(fā)揮政治勢(shì)能，有效協(xié)調(diào)資源，厘清權(quán)責(zé)邊界，對(duì)各種事務(wù)和人員行為進(jìn)行合法性規(guī)制。

有效的政府規(guī)制不是大包大攬，而是以政治權(quán)力的身份融入到高校發(fā)展，為其提供一系列高質(zhì)量“制度供給”。比如，高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，就是一種中國(guó)特有的高校權(quán)力分配制度。該制度規(guī)定了黨委、校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)三類機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界，由書記和校長(zhǎng)構(gòu)成“雙子權(quán)力系統(tǒng)”完善了學(xué)校決策和執(zhí)行機(jī)制，有效避免了以往西方高校發(fā)展中學(xué)術(shù)人員和行政人員身份沖突、職能沖突、利益沖突，提升了學(xué)校辦學(xué)活力和自我監(jiān)管能力。

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，新時(shí)代中國(guó)高校治理要實(shí)現(xiàn)善治，必須要充分利用特有的制度優(yōu)勢(shì)，完善“中國(guó)模式”，突破以西方大學(xué)治理為圭臬的現(xiàn)象。這不僅是治國(guó)理政的政治根基，也是中國(guó)高校治理改革的重要現(xiàn)實(shí)需求和根本要求。

第二，理論邏輯——工具屬性與環(huán)境匹配性。制度配合現(xiàn)實(shí)的政策才能顯示其真實(shí)的績(jī)效狀況，同樣的制度安排在不同的政策目標(biāo)下所產(chǎn)生的社會(huì)效益會(huì)有所不同。所以在執(zhí)行政策時(shí)，選擇何種規(guī)制方式，對(duì)規(guī)制主體能否達(dá)成既定政策目標(biāo)尤為重要。這就要對(duì)政策工具屬性和環(huán)境匹配性進(jìn)行探析。什么樣的政策工具和環(huán)境是匹配的呢？這取決于國(guó)家發(fā)展的歷史時(shí)期，取決于高校組織發(fā)展特定目標(biāo)和戰(zhàn)略。對(duì)于我國(guó)高校發(fā)展而言，不同時(shí)期具有不同發(fā)展要求，因此對(duì)政策工具的選擇也不同。

權(quán)威型規(guī)制以制定嚴(yán)格統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為突出特點(diǎn)，其短期效果顯著，適用于高校同質(zhì)化程度較高的發(fā)展時(shí)期，規(guī)制主體對(duì)高校治理的落實(shí)高效且迅速，由此規(guī)制效果確定性較強(qiáng)。但高校對(duì)權(quán)威型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的遵守多表現(xiàn)出被動(dòng)態(tài)勢(shì)，積極性不高。究其根本，一方面，權(quán)威型規(guī)制方式供給過(guò)度時(shí)，高校合規(guī)行為僅是為了逃避懲罰，且剛性命令抑制了高校能動(dòng)性的發(fā)揮；另一方面，隨著高校異質(zhì)化的增強(qiáng)，單一的規(guī)制方式已無(wú)法滿足高校自身發(fā)展要求，規(guī)制主體借助自身專業(yè)和信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)為規(guī)制對(duì)象提供幫助逐漸成為理想型規(guī)制方式。

激勵(lì)型、能力建設(shè)型及象征引導(dǎo)型規(guī)制不以“背離-懲罰”為基本假設(shè)，其提倡主動(dòng)遵守，強(qiáng)調(diào)合作式規(guī)制。對(duì)立性元素有所收縮,彈性、協(xié)同性元素穩(wěn)步擴(kuò)張,順應(yīng)了多主體共享共建共治的發(fā)展趨勢(shì)。其中，激勵(lì)型規(guī)制以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，其合規(guī)行為是基于權(quán)衡利弊后做出的行為反應(yīng)，一定程度上有助于減少政府規(guī)制成本，提高治理有效性。能力建設(shè)型和象征引導(dǎo)型規(guī)制以道德人假設(shè)為基礎(chǔ)，也就是說(shuō)，兩類規(guī)制方式要符合教育規(guī)律、教育理念，契合社會(huì)發(fā)展的秩序、規(guī)則及合理正當(dāng)。[25]二者本質(zhì)都是基于規(guī)制主體引導(dǎo)，從而自覺(jué)做出合規(guī)行為。但各類規(guī)制工具之間不是孰優(yōu)孰劣的關(guān)系，而是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系。權(quán)威型規(guī)制蘊(yùn)含的權(quán)威性治理合規(guī)是初始階段的硬性手段，為自主性治理合規(guī)在其基礎(chǔ)上完善、超越奠定了基礎(chǔ)和前提。

沒(méi)有完美的政策工具，任何政策工具都有“擅長(zhǎng)”和“不擅長(zhǎng)”的地方，唯有與時(shí)俱進(jìn)的不斷調(diào)試。權(quán)威型規(guī)制在以往高校治理主體單一的情境下，更為“好使”。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)外部環(huán)境和內(nèi)部條件不斷變化，高校面臨治理實(shí)踐的復(fù)雜性、多層次性和特色發(fā)展歷史使命，激勵(lì)型、能力建設(shè)型及象征引導(dǎo)型規(guī)制更為“好使”。特別是，在立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，政府要逐步減少?gòu)?qiáng)制性和對(duì)抗性要素，逐步擴(kuò)張柔性和協(xié)同性要素，逐步搭建開放多元合作的高質(zhì)量發(fā)展框架。要堅(jiān)持從“數(shù)量追趕”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量追趕”，資源聚集形式從“有沒(méi)有”為主轉(zhuǎn)向“好不好”為主，提高人財(cái)物資源配置效率，及時(shí)釋放累積的風(fēng)險(xiǎn)，促使高校能有效應(yīng)對(duì)外部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革和資源環(huán)境壓力。

第三，實(shí)踐邏輯——自組織機(jī)制和責(zé)任監(jiān)管。從價(jià)值屬性看，高等教育組織具有非營(yíng)利性、利益相關(guān)性、模糊性、趨同性、社會(huì)責(zé)任等內(nèi)在特點(diǎn)。這些屬性之間既有相互排斥、相互對(duì)立之處，也有相互協(xié)同、相互補(bǔ)充之處。如果僅依賴政府“指定選擇”，或者環(huán)境的“隨機(jī)選擇”，這些屬性之間無(wú)法自我協(xié)調(diào)，這對(duì)高等教育整體發(fā)展極為不利。因此，我國(guó)政府一直致力于建立邊界清晰、目標(biāo)明確、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和要素合規(guī)的高等教育生態(tài)系統(tǒng)，讓高校組織成為具備內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，能與動(dòng)態(tài)環(huán)境共生、共演和共創(chuàng)。這一點(diǎn)，可從“十一五”到“十三五”一系列促進(jìn)高等教育政策看出。

“十四五”以來(lái)，我國(guó)高等教育已步入到大眾化階段，內(nèi)涵式發(fā)展要求高校組織更加注重與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)，更加注重人才培養(yǎng)模式與國(guó)家重大戰(zhàn)略需求對(duì)接，更加注重資源的有效集成與區(qū)域產(chǎn)業(yè)的布局規(guī)劃。從這點(diǎn)看，自組織演化既是各類高校內(nèi)涵式發(fā)展的要求，也是高等教育系統(tǒng)積極適應(yīng)外部環(huán)境主動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)化和創(chuàng)新的新趨勢(shì)。自組織系統(tǒng)的整體性要求不同利益人群要有共同愿景，因?yàn)楣餐繕?biāo)是促進(jìn)不同組織協(xié)同合作的重要紐帶。但是，現(xiàn)實(shí)中高校組織由于缺乏對(duì)內(nèi)涵式發(fā)展的正確理解，忽視了質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益和安全之間相互協(xié)調(diào)，制約了我國(guó)高等教育高質(zhì)量發(fā)展。為此，政府需繼續(xù)推進(jìn)高校、社會(huì)和公眾對(duì)高校分層分類發(fā)展的充分理解，科學(xué)設(shè)計(jì)不同類型高校教學(xué)、科研與社會(huì)服務(wù)的功能比重，通過(guò)分層指導(dǎo)、分類推進(jìn)、分步實(shí)施，引領(lǐng)不同類型高校之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟與互動(dòng)，促使不同類型高校與我國(guó)高等教育整體保持一致，避免它們?cè)谵k學(xué)目標(biāo)、育人特色和核心競(jìng)爭(zhēng)力的不相符甚至沖突。

同時(shí)，還要完善高等教育系統(tǒng)責(zé)任審核與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。持續(xù)矯正以往注重經(jīng)濟(jì)價(jià)值的高校組織審核與評(píng)價(jià)機(jī)制，尤其在人才培養(yǎng)、教師考核、科研創(chuàng)新、文化傳承方面，強(qiáng)化高校組織對(duì)社會(huì)責(zé)任的重視，包括學(xué)生、教師和不同群體的社會(huì)責(zé)任養(yǎng)成、社會(huì)責(zé)任聲譽(yù)和社會(huì)責(zé)任考核，保障我國(guó)高等教育系統(tǒng)能主動(dòng)回應(yīng)利益相關(guān)方要求，以及社會(huì)組織“賦責(zé)”需要，為高等教育生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展提供制度性保障。正如，我國(guó)近年來(lái)就持續(xù)把紀(jì)律建設(shè)作為高校治理重點(diǎn)工程，就是要將校黨委會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、紀(jì)律、監(jiān)察部門協(xié)同起來(lái)，在歷史的發(fā)展演變中，逐步走向共同治理模式，[26]形成相互支持和相互約束的競(jìng)合態(tài)勢(shì)。換言之，責(zé)任型規(guī)則與程序的構(gòu)建是提升我國(guó)高校自組織演化的重要因素。政府要繼續(xù)對(duì)高等教育生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)則與程序的“責(zé)任改造”，以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重標(biāo)準(zhǔn)去界定高校組織中個(gè)體和群體行為，最終形成能激發(fā)個(gè)體和群體主動(dòng)踐行高校使命的規(guī)則機(jī)制和程序機(jī)制。