提高縣域治理法治化對策研究

張欠欠

（中共安陽市委黨校）

一、推進(jìn)縣域治理法治化的必要性

（一）提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

法治是治國理政的基本方式，也是衡量一個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綜合指標(biāo)。小智治事，中智治人，大智立法。治理一個(gè)國家、一個(gè)社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律就是治國理政最大最重要的規(guī)矩。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，最早是在黨的十八屆三中全會上提出要提高黨依法執(zhí)政水平和人民群眾依法管理國家各項(xiàng)事務(wù)的能力。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持依法治國，把良法善治的要求貫穿到國家治理和社會治理的全過程和各方面，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供可靠的法治保障。

“郡縣治，天下安?！笨h域作為國家與社會、城市與鄉(xiāng)村的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本單元，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的根基，是推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)最直接、最有效力的治理層級。

（二）推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇

縣域是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)向的內(nèi)在要求，是整個(gè)國家實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須立足于國內(nèi)國際兩個(gè)大局，立足于全面建成小康社會的新階段，把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)上，著眼于發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用。因此，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須提高縣域治理的法治化水平。國無法不治，民無法不立。加強(qiáng)縣域法治建設(shè)，是確保全面依法治國各項(xiàng)部署要求在基層落地落實(shí)的關(guān)鍵，是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。習(xí)近平總書記指出，“縣域是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)”，并強(qiáng)調(diào)“縣一級工作做好了，黨和國家的全局工作就有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。在邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程中，推進(jìn)全面依法治國，必須以加強(qiáng)縣域法治建設(shè)為著力點(diǎn)。

（三）滿足人民群眾對美好生活的期待

“十四五”規(guī)劃《建議》明確提出，實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，居民收入增長和經(jīng)濟(jì)增長基本同步，分配結(jié)構(gòu)明顯改善，基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出：“我們提出全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)定不移厲行法治，一個(gè)重要意圖就是為子孫萬代計(jì)、為長遠(yuǎn)發(fā)展謀。”法治不僅要立足于解決當(dāng)下的矛盾和問題，更要進(jìn)行著眼于可持續(xù)發(fā)展和長遠(yuǎn)目標(biāo)的戰(zhàn)略謀劃，要為人民美好生活提供“利長遠(yuǎn)”的保障作用?？h域治理法治化，是為了滿足人民群眾對公平、正義、民主、法治的期待，是化解社會矛盾的關(guān)鍵。

二、當(dāng)前縣域治理法治化存在的問題

（一）依法行政、依法履職意識不夠強(qiáng)

一是部分政府工作人員法治意識不夠強(qiáng)，對依法行政的要求理解不太到位，個(gè)別人存在為達(dá)到行政目的，不講行政規(guī)范、執(zhí)法程序，違法取證、超期辦案等情況；部分領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職能力不夠強(qiáng)，不作為、不規(guī)范作為的現(xiàn)象客觀存在，特別是在政府信息公開領(lǐng)域，個(gè)別執(zhí)法人員怠于履職、不正確履職。二是政府個(gè)別工作人員依法行政的效率和為民服務(wù)的意識不夠強(qiáng)，原有的管理思維仍存在，在與企業(yè)、群眾打交道的過程中，政府職能轉(zhuǎn)變還不夠到位、服務(wù)意識和行政效率仍有待提高。三是行政執(zhí)法行政裁決運(yùn)用不足，縣域范圍內(nèi)，對于糾紛的解決仍存在靠人情、找關(guān)系，或者是通過訴訟方式，很少有人通過行政裁決的方式解決糾紛。部分行政機(jī)關(guān)對行政裁決的重要性認(rèn)識不足，行政裁決宣傳少、適用少、質(zhì)量不高，行政裁決化解民事糾紛的作用沒有得到充分發(fā)揮，群眾對行政裁決知曉度不高。

（二）公共法律服務(wù)供給不足

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，法律服務(wù)需求不斷提升，涉及的法律專業(yè)知識也愈加細(xì)化，縣域內(nèi)法治工作隊(duì)伍建設(shè)薄弱，專業(yè)人才少，各專業(yè)人才配置不科學(xué)，導(dǎo)致法律服務(wù)隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平不夠高，法律服務(wù)人才匱乏。律師是法律服務(wù)的主力軍，是法治建設(shè)的重要力量，但一般縣域內(nèi)的律師、基層法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人數(shù)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律服務(wù)市場絕大多數(shù)由基層法律服務(wù)所提供，基層法律服務(wù)工作人員數(shù)量少，并呈逐年遞減趨勢，突出的供需矛盾成為制約基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)的瓶頸，基層群眾“找法難”“用法成本高”問題仍然存在。

（三）全民守法氛圍尚未形成

一是群眾法治意識淡薄，法律知識缺乏，“守法成本低、違法成本高”未形成社會共識。遇到涉法問題，只有少部分群眾會找法律服務(wù)工作者尋求有償法律服務(wù)，大部分群眾還是習(xí)慣于求助于信訪、公安等部門，導(dǎo)致公共服務(wù)資源不能充分發(fā)揮其作用。二是法治宣傳教育方法手段有待創(chuàng)新。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信等新興載體傳播方式的能力和支持不足，有影響力的普法節(jié)目、欄目不多，法治文化產(chǎn)品思想性、藝術(shù)性和地方特色性不夠強(qiáng)。

三、縣域治理法治化的對策建議

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維及法治方式處理和解決問題的能力

法治思維就是以法治觀念為基礎(chǔ)，在法治精神、法治原則的指引下，建立良法良規(guī)體系，并運(yùn)用法律規(guī)范、原則等對有關(guān)事項(xiàng)、問題進(jìn)行綜合分析、判斷、推理的理性認(rèn)識過程，與其相對應(yīng)的是人治的思維方式。而法治方式就是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維支配法治方式，領(lǐng)導(dǎo)干部有什么樣的思維方式，就可能會有什么樣的行為方式。領(lǐng)導(dǎo)干部是推動(dòng)縣域治理法治化的關(guān)鍵，村看村，戶看戶，群眾看干部，只有切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維法治方式的能力，才能為實(shí)現(xiàn)縣域治理法治化發(fā)揮示范、引領(lǐng)作用。

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識。法治意識是人們關(guān)于法治的知識、觀點(diǎn)和心理的總稱。法治意識很大程度上體現(xiàn)在人們對法律的尊崇和信任程度上?？h域治理是國家治理的“縮小版”，既上接“天線”又下接地氣。領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，是推進(jìn)縣域社會治理進(jìn)程的政府依法行政的中堅(jiān)力量，在國家治理中肩負(fù)著重要責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部重視法治、厲行法治，就能更好地發(fā)揮法治在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，從其踏入干部隊(duì)伍的那一天起就要開始抓，教育引導(dǎo)他們把法治的第一?？圩涌酆谩６菆?jiān)定領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念。領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹立在憲法和法律范圍內(nèi)決策行事的理念，要建立和完善重大決策合法性審查機(jī)制。做到每項(xiàng)重大決策出臺前，首先要對照檢查是否符合憲法和法律法規(guī)，如違反必須堅(jiān)決制止，如適應(yīng)社會要求又符合以人為本的理念，也要以憲法和法律法規(guī)為依據(jù)，改變過去處理問題時(shí)常用的行政思維和行政方式，決不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。同時(shí)，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和可行性論證、聽證，防止誘發(fā)不安定因素。只有領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)定法治理念，才能依法辦事，遵紀(jì)守法。

（二）加快構(gòu)建現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系

司法部印發(fā)的《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2021—2025年)》明確到2035年，基本形成與法治國家、法治政府、法治社會基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作?，F(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的三個(gè)基本特征就是服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠。

一是優(yōu)化資源配置，加大公共法律服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化發(fā)展?？s小城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)差距，加大對農(nóng)村法律服務(wù)傾斜力度，制定村（居）法律顧問服務(wù)指南地方標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)村（居）法律顧問全覆蓋。重點(diǎn)服務(wù)保障特殊群體權(quán)益，將殘疾人、農(nóng)民工等群體作為法律援助的重點(diǎn)對象。加強(qiáng)青少年法治教育，從小培養(yǎng)青少年的法治意識。二是堅(jiān)持融合發(fā)展，加快推進(jìn)大平臺一體化建設(shè)。在現(xiàn)有的科技支撐下，公眾獲取法律服務(wù)的途徑主要有實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺。在實(shí)體平臺建設(shè)方面，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口數(shù)量、環(huán)境條件和公共法律服務(wù)需求，合理確定公共法律服務(wù)實(shí)體平臺的布局和規(guī)模。在熱線平臺建設(shè)方面，可以由上級相關(guān)行政部門統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)熱線平臺建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。在網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)方面，可以通過完善門戶網(wǎng)站、移動(dòng)客戶端等網(wǎng)絡(luò)平臺功能，加強(qiáng)智慧公共法律服務(wù)建設(shè)，提供智能精準(zhǔn)、方便快捷、安全可靠的網(wǎng)絡(luò)公共法律服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，地方政府可以牽頭，推進(jìn)三大平臺融合運(yùn)行，提高公共法律服務(wù)效能。

（三）扎實(shí)推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)

數(shù)字時(shí)代已經(jīng)到來，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)45.5萬億元，占GDP比重達(dá)39.8%，數(shù)字已經(jīng)成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。在數(shù)字時(shí)代，各級政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能都離不開信息化支撐。由此帶來的數(shù)字化治理體系正在構(gòu)建。數(shù)字化治理體系必將對傳統(tǒng)政府的機(jī)構(gòu)組織、服務(wù)模式、監(jiān)管行為及內(nèi)部流程帶來一定的挑戰(zhàn)。在縣域治理法治化的進(jìn)程中，要充分發(fā)揮數(shù)字法治政府建設(shè)的示范帶動(dòng)作用。

一是樹立整體政府理念。我們說政府是由部門組成的，但不應(yīng)成為“部門政府”。在數(shù)字時(shí)代，各部門之間不是簡單的個(gè)體，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通成為構(gòu)建數(shù)字政府的關(guān)鍵，這就需要首先樹立整體協(xié)同與民主法治并重的理念。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任，統(tǒng)籌好數(shù)據(jù)開發(fā)利用、隱私保護(hù)和公共安全之間的關(guān)系。要結(jié)合地方數(shù)據(jù)利用和相關(guān)立法實(shí)踐，加快研究界定數(shù)據(jù)要素市場各參與方的權(quán)利義務(wù)，有效保護(hù)數(shù)據(jù)來源者、數(shù)據(jù)持有者、數(shù)據(jù)處理者的合法權(quán)益。三是實(shí)行政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享。數(shù)據(jù)只是簡單的代碼，單純的數(shù)字不會產(chǎn)生治理效能，必須讓數(shù)據(jù)流動(dòng)起來，才能產(chǎn)生效能。這就需要理順信息與數(shù)據(jù)的關(guān)系，為數(shù)據(jù)治理提供組織法與行為法上的支撐，使得政務(wù)數(shù)據(jù)在各部門之間流通。四是加強(qiáng)公眾與政府互動(dòng)，建立數(shù)據(jù)治理一體化管理制度，對政府信息公開、數(shù)據(jù)開放、信息安全和信息資源管理、個(gè)人信息保護(hù)等問題進(jìn)行整體考量。

（四）深化普法宣傳教育

縣域社會的普法宣傳重點(diǎn)是在農(nóng)村，從“一五”到“八五”全民普法工作的開展，可以說對于不斷增強(qiáng)民眾的法治意識，黨和國家一直在努力。新時(shí)代新征程中，如何將普法工作深入民心是我們當(dāng)前工作的重點(diǎn)。2021年“八五”普法將學(xué)習(xí)宣傳習(xí)近平法治思想作為基層普法工作的首要任務(wù)，目的就是要不斷推動(dòng)習(xí)近平法治思想深入人心。

一是持續(xù)深入開展憲法宣傳教育活動(dòng)。憲法是國家根本法，是人民權(quán)利的保障書，必須將憲法的宣傳教育久久為功，持續(xù)推進(jìn)。普法宣傳也要做到針對性，比如民法典、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等與老百姓關(guān)系密切的法律法規(guī)要不斷加大宣傳力度，要在社會上大力弘揚(yáng)社會主義法治精神。二是廣泛開展群眾性法治文化活動(dòng)，將普法宣傳融入群眾的日常生活。每個(gè)村（居）至少有一個(gè)法治文化陣地，發(fā)揮好各類基層普法陣地作用，讓法治文化有形呈現(xiàn)、生動(dòng)表達(dá)。三是創(chuàng)新普法形式和載體。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展豐富了人民群眾的生活，在進(jìn)行普法宣傳的時(shí)候可以依托大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)加強(qiáng)對群眾法治需求分析，開展對象化、分眾化普法宣傳，推動(dòng)普法工作由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變。四是深化法治鄉(xiāng)村建設(shè)。加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問工作，實(shí)施農(nóng)村學(xué)法用法示范戶培育、鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，建設(shè)更高水平的“民主法治示范村（社區(qū)）”。