環(huán)境司法的三大難點(diǎn)

王芳

2013年6月，最高人民法院通過制定司法解釋加大了污染環(huán)境、破壞資源犯罪的懲治力度。2014年，最高人民法院成立了專門的環(huán)境資源審判庭，目前，全國各級法院共設(shè)立了382個環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭。這些制度的出臺，使環(huán)境司法建設(shè)力度進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年到2013年，全國各級法院受理環(huán)境資源類案件年平均量為3萬起；2014年，我國全國各級法院審結(jié)各類環(huán)境案件達(dá)到1.6萬起。與前幾年相比，環(huán)境案件數(shù)量快速上升，呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，其中不乏亮點(diǎn)與創(chuàng)新，當(dāng)然，由于新環(huán)保法實(shí)施時間不長，一些亟待解決的疑難問題也相對突出。近日，由最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所主辦的“環(huán)境司法生態(tài)文明”典型環(huán)保案例評選活動中，從事環(huán)境司法審判研究的法官、學(xué)者就以上問題進(jìn)行了座談。

環(huán)境案件呈多樣化

據(jù)河南大學(xué)法學(xué)院副院長、教授張建偉分析，我國環(huán)境案件近年來呈現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素影響力大。根據(jù)最高法的統(tǒng)計，去年一年環(huán)境刑事案件集中在浙江、河北、山東、天津、廣東、福建和江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，超過全國案件總數(shù)的80%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)更為緊張，不過，實(shí)質(zhì)上反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公眾的環(huán)境品質(zhì)要求和環(huán)境案件處理能力有著巨大的影響力。

第二，環(huán)境案件的利益主體多元化更為凸顯。早期的環(huán)境案件主要是通過處罰污染者賠償受害者的方式來解決。從2013年民事訴訟法確立環(huán)境公益訴訟以來，環(huán)境公益訴訟成為公民參與環(huán)境治理的有效手段，也取得了良好的效果。

第三，環(huán)境案件呈現(xiàn)多樣化。水污染和大氣污染是最常見的環(huán)境案件，除此以外，噪聲污染、放射性物質(zhì)污染以及土地、林業(yè)資源確權(quán)的案件也不斷增多。從處理手段上來看，早期的環(huán)境案件主要是以停止侵害和賠償損失為主，體現(xiàn)了末端治理的思想，而隨著全面防治和風(fēng)險預(yù)防理念的深入，提前介入案件、懲治與生態(tài)修復(fù)并存的處理手段能更有效地應(yīng)對環(huán)境問題。例如2010年6月，吉林省法院在對兩名非法采伐國家重點(diǎn)保護(hù)植物的被告人判刑的同時，責(zé)令被告人在案發(fā)地共同補(bǔ)種樹苗4000株，義務(wù)看護(hù)三年，并保證成活率達(dá)到90%以上。

環(huán)境相關(guān)法制需及時配套

我國的資源環(huán)境審判法庭制度是2014年從國外引進(jìn)的，由于引入國外經(jīng)驗時側(cè)重強(qiáng)調(diào)優(yōu)點(diǎn)、忽略缺點(diǎn)，沒有立足我國國情加以深入調(diào)研、考察，致使很多制度引進(jìn)后水土不服。從事環(huán)境審判的專家，環(huán)境資源審判庭法官對近年來審理的案件做了總結(jié)，大致存在以下幾點(diǎn)問題。

第一，可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)實(shí)質(zhì)是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和資源環(huán)境的支撐能力相適應(yīng)，而實(shí)際上，長期的GDP考核制度使得地方政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)。當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，一方面地方政府通過推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實(shí)節(jié)能減排和生態(tài)文明建設(shè)；另一方面地方政府面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，也很可能會規(guī)避法律責(zé)任繼續(xù)忽略環(huán)境保護(hù)。發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變需要長期的過程，特別是對于地方政府而言，作為執(zhí)法者，應(yīng)在制度上強(qiáng)化責(zé)任來促使可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)的落實(shí)。

第二，配套的相關(guān)法律制度構(gòu)建沒有跟上。古諺有云“徒法不能以自行”，單靠一部新環(huán)保法也不可能解決所有的環(huán)境問題。處理環(huán)境案件需要行政執(zhí)法和司法相互配合，但實(shí)際上，與環(huán)保法相配套的相關(guān)法律制度都不完善，行政執(zhí)法方式、訴訟制度都相對缺失，例如環(huán)境公益訴訟多針對污染企業(yè)，但是對執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為作用不大，影響了新環(huán)保法的效力。最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所環(huán)境司法研究中心主任韓德強(qiáng)認(rèn)為，一些環(huán)保案件缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，比如一方煤礦企業(yè)正常開采煤礦，遇到地下水要抽干繼續(xù)工作，但由于抽取地下水而導(dǎo)致地上農(nóng)作物死亡，農(nóng)民告誰呢？雙方都沒有違法事實(shí)，沒有超出范圍。類似這些新型案件，法官無法可依，這就為其帶來巨大裁定空間，運(yùn)用不好很容易帶來權(quán)力尋租。

第三，信息公開和公眾參與不足。雖然新環(huán)保法專章規(guī)定了信息公開，但是從現(xiàn)實(shí)的情況來看，信息公開力度并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。信息公開是公眾參與的前提，公眾通過政府企業(yè)公開的信息了解資源環(huán)境狀況，從而參與到環(huán)境治理的實(shí)踐中去，另外，公眾通過信息可以監(jiān)督政府企業(yè)的行為。信息公開也是公眾參與的結(jié)果，公眾參與性越高，信息公開度就越大。

第四，環(huán)境審判改革面臨相關(guān)人員專業(yè)性欠缺的問題，資源環(huán)境審判庭的法官多是從民事庭轉(zhuǎn)崗過來的，缺少專門從事資源環(huán)境審判的法官。法官對于環(huán)保中涉及的專業(yè)問題，知識儲備不足，為判案帶來一些困難。

提高環(huán)境司法公信力

與會專家表示，現(xiàn)階段環(huán)境司法還處于建設(shè)的初級階段，很多制度都還在探索中，但是以當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)和司法改革為契機(jī)，推動環(huán)境司法的逐步發(fā)展和完善成為環(huán)境司法戰(zhàn)線上各位法官與研究者共同的心愿。長久以來，我國有著輕司法的傳統(tǒng)，環(huán)境司法又是新生事物，因此，對于環(huán)境司法建設(shè)來說，提高公信力是核心所在。環(huán)境司法公信力體現(xiàn)在兩個方面，一個是司法權(quán)威，一個是司法能力。

第一，嚴(yán)格環(huán)境責(zé)任。健全征集考核制度，強(qiáng)化對地方政府以及行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任考核，完善追責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格行政執(zhí)法程序，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，對于污染環(huán)境和破壞生態(tài)零容忍，落實(shí)“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”的整體思路。韓德強(qiáng)認(rèn)為，一定要摒棄運(yùn)動式的環(huán)境案件，司法也要在法律框架內(nèi)實(shí)施，執(zhí)法更要合法，不要讓剛剛建立起來的法制環(huán)境受到損害。

第二，相關(guān)制度建設(shè)。新環(huán)保法在立法理念、目的、原則和制度上有很多突破和創(chuàng)新，但是與之相關(guān)的制度還有待完善，例如環(huán)境補(bǔ)償制度的細(xì)化，信息公開的制度與信息公開條例的銜接，環(huán)境公益訴訟制度與訴訟法的銜接等等，應(yīng)加快清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與新環(huán)境法不適應(yīng)的內(nèi)容，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，要以新環(huán)境法為核心，形成一套行之有效的環(huán)境保護(hù)法律制度體系，才能保證環(huán)境法的實(shí)效。

第三，加強(qiáng)法律的教化作用。重慶大學(xué)法學(xué)院院長、教授黃錫生強(qiáng)調(diào)，對社會的環(huán)境法治教育，光執(zhí)法還不夠，法律執(zhí)行得再好，公民沒有教化好，社會還是沒有得到有效的治理，環(huán)境一樣得不到好的改善。法律教育要讓公民學(xué)會自律，如果教化得好，法律只是高壓線。這是環(huán)境和社會治理的根本出路。

第四，加強(qiáng)公益訴訟。中關(guān)村漢德環(huán)境觀察研究所所長唐大為從事環(huán)境司法多年，她指出，目前我國有700多家公益組織有資格提起公益訴訟，但并未出現(xiàn)井噴式的訴訟局面，原因之一是NGO在司法中良性互動的參與機(jī)制尚待明確。山東省東營市中級人民法院環(huán)保庭庭長楊秀梅建議，在司法解釋中，檢測機(jī)關(guān)和環(huán)保行政機(jī)關(guān)也可以作為公益訴訟主體支持起訴，如果類似機(jī)關(guān)積極參與，將對我國環(huán)境司法建設(shè)起到指導(dǎo)意義。

第五，法官加強(qiáng)學(xué)習(xí)。環(huán)保法官環(huán)?；A(chǔ)知識薄弱，是這一階段的特征。河南省開封市政法委副書記趙凡聚曾從事20多年環(huán)保工作，他強(qiáng)調(diào)，所有環(huán)保法官要進(jìn)行嚴(yán)格專業(yè)的培訓(xùn)，一些基本的規(guī)則程序內(nèi)容都應(yīng)該清楚，既包括理念性問題也包括知識性問題，以彌補(bǔ)辦案的不足。同時，要學(xué)會借力，注重借助科學(xué)家和專家證人的輔助作用，建議每個環(huán)境資源審判庭聘請一兩位環(huán)境技術(shù)方面專家作為陪審員，利用好社會資源參與環(huán)境司法案件。