環(huán)境法廣義法源與環(huán)境法典的適配性研究

胡 靜，湯宇仲

引言

《全國(guó)人大常委會(huì)2021 年度立法工作計(jì)劃》提出，要研究啟動(dòng)環(huán)境法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作，[1]至此，環(huán)境法典的編纂從學(xué)界的呼吁上升為國(guó)家立法實(shí)務(wù)的工作重心。環(huán)境問(wèn)題的多樣性與階段性使環(huán)境法的體系格外龐雜，而這種龐雜下碎片化的環(huán)境法規(guī)范呈現(xiàn)高重復(fù)、高沖突兼有周延性和協(xié)調(diào)性不足的情況，[2](p8)構(gòu)成了環(huán)境法體系化和法典化的內(nèi)生動(dòng)力。環(huán)境法典的編纂可分為實(shí)質(zhì)編纂和形式編纂。形式編纂采取類似法國(guó)匯編式整合的方式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典對(duì)環(huán)境領(lǐng)域立法的大面積覆蓋。[3](p30-33)這種方法能提高找法的效率，也無(wú)所謂邊界問(wèn)題，但難以回應(yīng)前述環(huán)境法體系化的內(nèi)在需求。[4](p67)實(shí)質(zhì)編纂即“以完備的邏輯框架結(jié)構(gòu)為骨骼，并以相互耦合的規(guī)則系統(tǒng)為肌理”的實(shí)質(zhì)法典化，具體分為兩種。第一種是德國(guó)式邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)齊整，類似民法典等傳統(tǒng)法典編纂的高度法典化，[5](p16)但目前德國(guó)環(huán)境法典草案的通過(guò)基本已成泡影。第二種是瑞典式的適度法典化，即框架性編纂加授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)編纂模式。該模式雖沒(méi)有德國(guó)那么高的法典化程度，但同樣能回應(yīng)當(dāng)前對(duì)策法學(xué)所積累的問(wèn)題，在法典編纂的現(xiàn)實(shí)難度面前被視為較貼合國(guó)情的選擇。[6](p27-32)

“法典法+單行法”并行的適度法典化模式已在學(xué)界達(dá)成共識(shí)，[7](p15)“度”成為討論的焦點(diǎn)。環(huán)境法典應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？哪些立法或者與法律實(shí)施有關(guān)的文件適合編入法典？當(dāng)前學(xué)界的研究主要集中在污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、能源法等的全部還是部分納入法典（和法典體例結(jié)構(gòu)密切相關(guān)），總則規(guī)定什么內(nèi)容等方面。這些研究側(cè)重環(huán)境法上主體的各種權(quán)利、義務(wù)和規(guī)制性規(guī)范等環(huán)境法實(shí)體規(guī)則中哪些應(yīng)被納入環(huán)境法典以及法典體例如何編排的問(wèn)題，聚焦于典型環(huán)境法內(nèi)容的安排。但環(huán)境法體系的寬泛和龐雜與傳統(tǒng)部門法學(xué)存在差異，在廣義的法源下呈現(xiàn)法律關(guān)系上的牽連性和法律責(zé)任上的復(fù)合性等特征。[8](p20-22)環(huán)境法領(lǐng)域法的特性與本身的政策性導(dǎo)致其與其他法律、政策存在廣泛的交集。[9](p263-295)

根據(jù)德國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)，法學(xué)意義上的法源指法律工作者據(jù)以作出決定或裁判的規(guī)則。[10](p164)本文采用法源的概念，也包含法典編纂取材來(lái)源的含義。本文將典型環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法稱為狹義法源，環(huán)境法與其他法律、政策交叉部分則稱為環(huán)境法的廣義法源。對(duì)于這些廣義法源是納入環(huán)境法典，還是保留在單行法或其他法律之中，值得研究。呂忠梅教授認(rèn)為，“適度法典化”不是將現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)立法都納入法典編纂，而是借助“法典＋單行法”的雙法源格局，同時(shí)協(xié)調(diào)環(huán)境領(lǐng)域立法的內(nèi)部關(guān)系和與其他領(lǐng)域立法間的關(guān)系；[7](p16-17)彭峰研究員闡述了黨政聯(lián)合規(guī)范性文件與法典的關(guān)系；[11](p30-40)劉長(zhǎng)興教授從環(huán)境法典與傳統(tǒng)部門法的協(xié)調(diào)角度研究了環(huán)境法典的內(nèi)容取舍；[12](p8-15)李艷芳教授等從比較法的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)劃分了原生和次生環(huán)境問(wèn)題，認(rèn)為自然災(zāi)害主要在其產(chǎn)生環(huán)節(jié)與環(huán)境問(wèn)題有所聯(lián)系，而減災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)所涉及的社會(huì)關(guān)系已超出環(huán)境法范疇；[13](p15-18)吳凱杰博士從調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象、監(jiān)管主體等角度將環(huán)境法規(guī)范分為核心環(huán)境法規(guī)范和邊緣環(huán)境法規(guī)范，并提出在環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法交叉的領(lǐng)域，依據(jù)調(diào)整手段生態(tài)化程度的高低，將其分為適用型、改革型和創(chuàng)新型。[14](p158-174)但總體而言，對(duì)環(huán)境法廣義法源與環(huán)境法典間適配性的研究尚不夠系統(tǒng)和深入。本文擬提煉環(huán)境法典適配性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，將其與環(huán)境法廣義法源相對(duì)接，為環(huán)境法典調(diào)整范圍的確定提出建議。

一、環(huán)境法典適配性判斷的兩條標(biāo)準(zhǔn)

研究環(huán)境法典和環(huán)境法廣義法源的關(guān)系與確定特定法源是否應(yīng)該納入環(huán)境法典調(diào)整范圍是一體兩面。從法典的性質(zhì)出發(fā)，其內(nèi)容邊界的劃定需考慮兩方面的因素或者經(jīng)過(guò)兩層適配性篩選。一是根據(jù)內(nèi)容特點(diǎn)判斷是否應(yīng)入法典，即法典的適配性判斷，背后是特定內(nèi)容所具有的法治化程度是否與法典的要求相匹配。二是對(duì)于適合入法典的內(nèi)容是否應(yīng)入環(huán)境法典的判斷，即環(huán)境法典的適配性判斷，背后是環(huán)境法廣義法源的實(shí)在法體系歸屬問(wèn)題。

（一）法治化的程度

環(huán)境法由“法”到“典”的過(guò)程，是碎片化思維轉(zhuǎn)向體系化思維，并以基礎(chǔ)性環(huán)境法律統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境領(lǐng)域法律體系的過(guò)程。[15](p4-5)法典之“典”意指權(quán)威性和穩(wěn)定性，意味著對(duì)以安定性為核心的法治化程度具備較高的要求。[16](p4)因而必然與個(gè)人利益的聯(lián)系程度有關(guān)，畢竟個(gè)人根據(jù)法律形成的合理預(yù)期規(guī)劃個(gè)人行為。這種法治化程度的要求就構(gòu)成了法典適配性判斷的標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)具體作用在以下兩個(gè)方面：

一是特定法律規(guī)范因其當(dāng)前內(nèi)容上的特征難言安定，故將其排除。日本學(xué)者穗積陳重在其代表作《法典論》中提出法典范圍的排除標(biāo)準(zhǔn)，即以下四類不應(yīng)納入法典：（1）需要頻繁變更的法律；（2）僅在某一期限實(shí)施的法律；（3）要求規(guī)定特別細(xì)密的法律；（4）適用于一個(gè)地方一個(gè)民族的特別法。[17](p86)概括起來(lái)，就是不具備長(zhǎng)期或穩(wěn)定效力、過(guò)于細(xì)密或具有局部特點(diǎn)的內(nèi)容不宜入法典。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前環(huán)境立法的實(shí)踐，該標(biāo)準(zhǔn)還有一個(gè)隱含的延展，即特定制度可能因當(dāng)前的成熟程度呈現(xiàn)出了上述特征。這一延展是適度法典化的編纂定位所決定的，對(duì)于立法處于不成熟、不完備階段的；特定情況下針對(duì)特定對(duì)象的；在學(xué)術(shù)與實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的，[18](p30-31)均應(yīng)排除。

二是既有先行先試的實(shí)踐取得了成果，但此類實(shí)踐應(yīng)由法律授權(quán)規(guī)定的，應(yīng)盡量納入，從而使法典編纂工作優(yōu)化環(huán)境立法質(zhì)量效果最大化?！霸囼?yàn)性立法”作為平衡法律規(guī)范與社會(huì)變革之間張力的支點(diǎn)，[19](p84-85)在環(huán)境保護(hù)這一近年制度變遷快的領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)。新興環(huán)境治理工具最初皆以試點(diǎn)形式出現(xiàn)。但功能維度上的成功并不能當(dāng)然論證規(guī)范維度上的合理，試點(diǎn)仍需符合《立法法》對(duì)于法律保留的要求。試點(diǎn)制度主要依據(jù)《立法法》第13 條中全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所具有的授權(quán)，并應(yīng)當(dāng)在第8 條至第12 條的約束下進(jìn)行。其中，第8 條和第9 條明確了“司法制度”為全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)不得下放的法律保留事項(xiàng)，但當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度依據(jù)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》并無(wú)全國(guó)人大的授權(quán)，而是以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的黨政聯(lián)合文件的形式存在。第10 條和第11 條對(duì)于試點(diǎn)的時(shí)限和向法律的及時(shí)轉(zhuǎn)化提出了要求。①參見(jiàn)《立法法》第8—13條。這要求當(dāng)既有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的試驗(yàn)性工具面臨法治化程度的質(zhì)疑時(shí)，應(yīng)盡可能在立法工作中完成位階的轉(zhuǎn)換，將先行先試的成果規(guī)范化以緩和合法性與合目的性間的張力。

（二）實(shí)在法體系歸屬的衡量

適合入法典的內(nèi)容并非一定進(jìn)入環(huán)境法典，還存在入其他法典的選擇。故而需要在具備法典適配性的前提下，根據(jù)特定內(nèi)容的特點(diǎn)對(duì)納入哪個(gè)法典進(jìn)行判斷。對(duì)于屬于多個(gè)體系交叉或重疊地帶的內(nèi)容，到底納入哪部法典的回答的前提是將其歸屬哪個(gè)體系更有利于整體法秩序的判斷。

法典是體系化的載體。體系化分知識(shí)的體系化和思維的體系化，而知識(shí)的體系化服務(wù)于思維的體系化。這個(gè)過(guò)程一定程度上可借助法律文本來(lái)完成，但將所有環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律置于環(huán)境法典的效果有限。一者，載體體量龐大時(shí)，還需分編，無(wú)非是將一種體系變成另一種體系，將不同法律之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化成同一法律之內(nèi)各編之間的關(guān)系。二者，事實(shí)上無(wú)法消滅法典之外的單行法。法典外的單行法僅僅是變少了，而不是被消滅了。所以現(xiàn)代法典編纂的體系化，并不強(qiáng)求將所有法律規(guī)范盡數(shù)囊括，而旨在通過(guò)梳理同類法律規(guī)范背后的邏輯脈絡(luò)，借助思維的體系化，實(shí)現(xiàn)找法便利性和釋法科學(xué)性的提高。[15](p9-13)找法便利性和釋法科學(xué)性作為體系化的內(nèi)在動(dòng)力，也就成為是否有利于整體法秩序判斷的內(nèi)核。

環(huán)境法作為一個(gè)新興的交叉學(xué)科，既有法域劃分呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)性、對(duì)策性和隨意性的特征。[20](p128)這使得環(huán)境法在從法域到法典的過(guò)程中，其廣義法源在實(shí)在法上的體系歸屬問(wèn)題較為突出。要實(shí)現(xiàn)找法便利性和釋法科學(xué)性的提高，環(huán)境法典對(duì)內(nèi)容的取舍便不能僅僅考慮環(huán)境法自身的完整性和體系化的需求，還要尊重特定事項(xiàng)的內(nèi)在邏輯與既有的實(shí)踐狀況，斟酌如何安排可以取得更好效能。廣義法源的交叉性特點(diǎn)，使其在法體系上并非僅有唯一的歸屬，如環(huán)境刑法規(guī)定體系上可以歸屬于環(huán)境法和刑法。這是學(xué)理上的認(rèn)知，但在實(shí)在法尤其是在環(huán)境法典背景下，環(huán)境刑法應(yīng)該置于環(huán)境法典還是刑法中，需要比較實(shí)在法上兩種不同的體系歸屬的利弊，再結(jié)合國(guó)情做出判斷。比較法的觀察有益于編纂者分析特定事項(xiàng)的內(nèi)在邏輯，并推斷取與舍對(duì)于找法便利性和釋法科學(xué)性的影響。例如環(huán)境保護(hù)稅是納入稅法典或環(huán)境法典等內(nèi)容的取舍，也是諸如德國(guó)、意大利、瑞典等嘗試編纂環(huán)境法典國(guó)家共同面臨的問(wèn)題。

下文擬以前述的法治化程度與實(shí)在法體系歸屬兩層判斷法，通過(guò)分析環(huán)境法典與相關(guān)內(nèi)容的關(guān)系，結(jié)合比較法的經(jīng)驗(yàn)考察適配程度，進(jìn)而為環(huán)境法典對(duì)內(nèi)容的取舍提供參考。

二、傳統(tǒng)部門法與環(huán)境法典的適配性

環(huán)境法作為領(lǐng)域法，與傳統(tǒng)部門法的關(guān)系體現(xiàn)為重疊。[21](p80-90)根據(jù)重疊部分的部門法歸屬，可將其分為環(huán)境民法規(guī)范、環(huán)境刑法規(guī)范和環(huán)境行政法規(guī)范。而傳統(tǒng)部門法作為更成熟和穩(wěn)定的法律門類，其與環(huán)境法重疊的部分基本符合法治化程度的要求，即具備納入法典的可能，關(guān)鍵在于第二層實(shí)在法體系歸屬的判斷。這需要細(xì)致考察環(huán)境法典與傳統(tǒng)部門法的分工，判斷整合或銜接的方式。需要注意的是，重疊的內(nèi)容無(wú)論是放入環(huán)境法典還是保留在部門法的領(lǐng)域內(nèi)都可能存在對(duì)另一部分的割裂，甚至?xí)蔀閮煞N不同的碎片化風(fēng)險(xiǎn)間的抉擇。

（一）環(huán)境民法規(guī)范

環(huán)境民法規(guī)范在實(shí)在法體系上應(yīng)歸屬于民法“生態(tài)化”的射程范圍。環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)需要公私法的合力，公法和私法作為兩個(gè)互補(bǔ)秩序的傳統(tǒng)二元論是現(xiàn)代法律的基本架構(gòu)。民法疆域以私人自治等個(gè)體性基本原則為內(nèi)核，以公序良俗、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性基本原則為保護(hù)帶。[22](p69-70)環(huán)境公共利益的保護(hù)主要依賴以政府行政管理為主的行政法律制度，雖然通過(guò)民事法律途徑保護(hù)相關(guān)私人利益在客觀上有助于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但將環(huán)境管理制度與環(huán)境侵權(quán)等制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)整合存在難以逾越的障礙。民事法律途徑的有效性和公私法整合內(nèi)在邏輯上的障礙，意味著無(wú)論是從找法的便利性抑或是釋法科學(xué)性的角度看，將以保護(hù)私人利益為主的環(huán)境民法規(guī)范保留在民法體系內(nèi)是更好的選擇。[12](p11)環(huán)境法則更多以“轉(zhuǎn)介”條款的方式在民法預(yù)留的空間內(nèi)提供支持。[23](p12)而“轉(zhuǎn)介”條款的本質(zhì)是對(duì)法官平衡管制規(guī)范法益和民事行為效力的授權(quán)。[24](p20-21)德國(guó)環(huán)境法典專家委員會(huì)草案采取一方面梳理公法上的管制規(guī)范，另一方面以立法機(jī)關(guān)須給司法保留空間為由將民事相鄰權(quán)法排除在法典草案之外的做法，[25](p27)也可作為旁證。

需要另外對(duì)待的是近年發(fā)展出一些以私法手段保護(hù)公共利益的嘗試，即所謂“公法目的、私法手段”的新生制度。這些新生制度帶有極強(qiáng)的公共利益屬性，與傳統(tǒng)環(huán)境民法規(guī)范不可一概而論。[26](p880-881)第一類是綠色交易制度，即電力市場(chǎng)交易、用能權(quán)、碳權(quán)等市場(chǎng)的交易規(guī)則。該類制度雖多用“權(quán)利”“資產(chǎn)”等術(shù)語(yǔ)形容，但交易對(duì)象是從行政機(jī)關(guān)獲得的公共資源配額，這些制度對(duì)參與交易的主體形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，有利于在保證公共利益實(shí)現(xiàn)如碳排放量的總量控制上減少社會(huì)成本。而當(dāng)前市場(chǎng)從試點(diǎn)走向全面立法的障礙，也主要表現(xiàn)在不同類型的配額市場(chǎng)間的銜接、綠色交易制度與節(jié)能政策間的銜接、地方間配額的同質(zhì)性、既有試點(diǎn)如何向全國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化等帶有鮮明公法色彩的問(wèn)題。[27](p33-46)第二類是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度。環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的是以環(huán)境為媒介造成人身或財(cái)產(chǎn)上私益所受的侵害，而生態(tài)環(huán)境損害則是生態(tài)環(huán)境的組分或功能受影響后，所導(dǎo)致的環(huán)境公共利益所受的侵害。這類制度即便采取民事訴訟的方式，也并無(wú)民法中意思自治原則的適用空間。且若要生態(tài)修復(fù)到恢復(fù)其生態(tài)功能的程度，就不只是責(zé)任人單方面的工作所能完成的，而往往需要公權(quán)主體和公共機(jī)構(gòu)的介入，[28](p62-69)來(lái)監(jiān)管修復(fù)過(guò)程中的各個(gè)階段。因此，生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)機(jī)制可交由環(huán)境法加以解答。借鑒他國(guó)編纂環(huán)境法典的經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境損害也多單獨(dú)被納入環(huán)境法典中。比如《意大利環(huán)境法典》的第六部分對(duì)環(huán)境損害賠償進(jìn)行了專章規(guī)定；[29](p405-418)而德國(guó)的專家意見(jiàn)稿中雖未將環(huán)境損害賠償單獨(dú)成立成編，但第六章“企業(yè)環(huán)境保護(hù)、責(zé)任和其他經(jīng)濟(jì)手段”中的第二節(jié)也規(guī)定了環(huán)境責(zé)任。[25](p112-114)尤其是諸如生態(tài)環(huán)境責(zé)任的認(rèn)定、擔(dān)保準(zhǔn)備金等保險(xiǎn)機(jī)制多見(jiàn)于各國(guó)環(huán)境法典文本。以上兩類制度不同于傳統(tǒng)民法私法自治的邏輯脈絡(luò)，反倒與環(huán)境法限制私權(quán)保護(hù)環(huán)境公共利益的內(nèi)核更接近，故而更適合歸于環(huán)境法典之中。

綜上，主要保護(hù)私人利益的環(huán)境侵權(quán)雖然屬于民法和環(huán)境法的重疊地帶，但在中國(guó)《民法典》已有綠色原則，并對(duì)環(huán)境侵權(quán)進(jìn)行專章規(guī)定的情形下，留在《民法典》是更好的選擇。當(dāng)然，也可以在環(huán)境法典中設(shè)置“轉(zhuǎn)介”條款。“公法目的、私法手段”的新生制度則有必要納入環(huán)境法典。

（二）環(huán)境刑法規(guī)范

環(huán)境刑法規(guī)范的實(shí)在法體系歸屬更多取決于本國(guó)的刑法體系，當(dāng)前中國(guó)環(huán)境刑法規(guī)范更多應(yīng)歸屬于刑法而非環(huán)境法典。雖學(xué)界不乏觀點(diǎn)以環(huán)境刑法的行政從屬性為由，主張?jiān)诃h(huán)境法典中以行政刑法的方式實(shí)現(xiàn)刑事制裁與行政處罰的銜接，并更具針對(duì)性地保護(hù)生態(tài)法益；[30](p1-12)或是從生態(tài)法益的特殊性出發(fā)，主張將在預(yù)防為主觀念下改變犯罪構(gòu)成的創(chuàng)新型刑法規(guī)范入環(huán)境法典。[14](p172-174)但如德國(guó)專家委員會(huì)在編纂時(shí)所顧慮的：“行政從屬性很少是規(guī)則領(lǐng)域的問(wèn)題，而更多是不同法律領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)問(wèn)題。如將刑事規(guī)范剝離出刑法典，也將不可避免地出現(xiàn)碎片化效應(yīng)。且將有關(guān)環(huán)境的犯罪行為規(guī)定在環(huán)境法典，與之相關(guān)重要的一般原則和規(guī)則卻規(guī)定在刑法典，這種危險(xiǎn)將會(huì)更大?！盵25](p27)各國(guó)在編纂環(huán)境法典時(shí)對(duì)于環(huán)境刑法的吸納也有三種模式，德國(guó)將刑法規(guī)范保留在刑法典中；瑞典基于本身認(rèn)可法典外其他法律、行政立法性文件規(guī)定的犯罪行為的刑法體例，[31](p1)在易構(gòu)成犯罪但輕刑化的背景下將環(huán)境刑法納入環(huán)境法典中處罰的章節(jié)；[32](p1-14)意大利則對(duì)環(huán)境犯罪進(jìn)行了銜接方面的規(guī)定，其第六（乙）部分“涉環(huán)境保護(hù)的行政與刑事違法行為的處罰規(guī)定”中，僅對(duì)犯罪信息的移交、刑事訴訟的中止、罪行消滅等個(gè)別事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。[29](p423-426)

各國(guó)實(shí)踐差異的背后，是環(huán)境刑法規(guī)范單列的特別刑法模式的利弊互現(xiàn)。其一方面在新興的社會(huì)形勢(shì)和突發(fā)狀況前能夠有效解決規(guī)范供給不足的問(wèn)題，[33](p36-49)但另一方面也存在加大刑法規(guī)范之間在原則、指導(dǎo)思想、政策依據(jù)乃至具體內(nèi)容等方面的矛盾，以及重刑化傾向的風(fēng)險(xiǎn)。[34](p67-76)這種利弊互現(xiàn)的狀況，使得環(huán)境刑法規(guī)范在體例上是否納入，更多取決于本國(guó)刑法領(lǐng)域既有的整體路徑選擇。而自1997 年刑法修訂以來(lái)，中國(guó)基于1981 到1997 年間單行刑法與附屬刑法膨脹時(shí)刑法典約束國(guó)家權(quán)力的功能被消解、刑罰權(quán)過(guò)度擴(kuò)張、罪名過(guò)濫等教訓(xùn)，采用了“刑法典+修正案”的模式，并未認(rèn)可單行刑法和附屬刑法。[35](p46-62)就中國(guó)的選擇而言，當(dāng)下刑法仍采“法典+修正案”的體系化方式。若在此背景下唯獨(dú)環(huán)境刑法規(guī)范改旗易幟，選擇特別刑法模式，對(duì)于找法的便利性與釋法的科學(xué)性的提高效果存疑。

拒絕將環(huán)境刑事法律規(guī)范在環(huán)境法典中進(jìn)行整合，并不意味著環(huán)境法典中完全不出現(xiàn)刑法的相關(guān)內(nèi)容，兩者間仍存在銜接。由于行政犯的專業(yè)性和針對(duì)性，我國(guó)在該領(lǐng)域大量采用了空白罪狀，即對(duì)于構(gòu)成要件中的禁止內(nèi)容事項(xiàng)，援引其他非刑事法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范要素完備判斷的立法技術(shù)。[36](p64-72)以《刑法》破壞環(huán)境資源保護(hù)罪一節(jié)為例，其中便有“違反國(guó)家規(guī)定”“違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)”“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”這三類前置法指向籠統(tǒng)程度明顯不同的規(guī)范。然而罪刑法定原則作為刑法的基本原則，要求空白罪狀的補(bǔ)充規(guī)范應(yīng)達(dá)到一定的效力位階，盡量采取明確而非籠統(tǒng)授權(quán)的方式。否則，部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章都作為籠統(tǒng)授權(quán)下空白罪狀的補(bǔ)充規(guī)范，罪刑法定原則有被徹底顛覆的風(fēng)險(xiǎn)。[37](p35)因而，對(duì)于滿足補(bǔ)充規(guī)范效力條件的，應(yīng)予以明確授權(quán)。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》法律責(zé)任一章的第42—55 條，僅有第43、47、50、54這四條未涉及“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”這一規(guī)定。通過(guò)此類規(guī)定可減小空白罪狀與罪刑法定原則間的張力。

這種銜接方式，更多基于空白罪狀作為參照性規(guī)范的屬性。其在發(fā)揮了從行政不法向刑事不法的連接功能后，仍需運(yùn)用刑法解釋方法進(jìn)行刑事違法性的審查和轉(zhuǎn)換。[38](p98-99)刑事法律領(lǐng)域調(diào)整手段的特殊性使得環(huán)境刑法保留在環(huán)境法典之外，對(duì)于維持刑法的完整性更為妥當(dāng)，而且中國(guó)摒棄了附屬刑法的模式，因而，環(huán)境刑法不宜整體納入環(huán)境法典。需要注意的是，這種銜接也并非多多益善的掛件，而需要考察特定行政不法行為侵害刑法意義上生態(tài)法益的可能性。以《噪聲污染防治法》為例，其第87 條第2 款也使用了“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的條文，但噪聲作為能量而非污染物排放的擬制型污染，[39](p48-56)既難以在刑法的意義上對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生累積性的破壞，也難以與既有的污染環(huán)境罪中的罪名相匹配，有贅余之嫌。故而，此類單行法中的銜接也可借法典編纂之機(jī)加以梳理，從而提高立法質(zhì)量。

（三）環(huán)境行政法規(guī)范

環(huán)境行政法規(guī)范的體系歸屬，可還原為部門行政法和行政法總論的關(guān)系問(wèn)題。環(huán)境法體系以環(huán)境行政管理制度為核心，其主體是部門行政法。全國(guó)人大常委會(huì)也在立法計(jì)劃中將環(huán)境法典歸屬為“行政立法領(lǐng)域的法典”。就行政法總論和部門行政法的分工而言，行政法總論致力于將紛繁復(fù)雜的行政活動(dòng)型構(gòu)為行政行為，通過(guò)歸納整理不同類型行為的構(gòu)成要件和法律后果，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化行政決策和預(yù)防行政恣意的功能。[40](p33)行政法側(cè)重于設(shè)立行政的合法性框架從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制，而不太關(guān)注行政的合目的性，屬于調(diào)整手段型的法律。鑒于行政法總論的定位，具體行政活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的功能或目的往往保留給部門行政法。后者通過(guò)規(guī)制行政相對(duì)人來(lái)調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系。[41](p63)學(xué)理上對(duì)行政行為的分類，分為行政處分（中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的用法，相當(dāng)于中國(guó)大陸的具體行政行為）、行政命令（相當(dāng)于中國(guó)大陸的抽象行政行為）、行政契約、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)等等。此種分類的實(shí)益至少表現(xiàn)在行政救濟(jì)如行政訴愿（相當(dāng)于中國(guó)大陸的行政復(fù)議）或行政訴訟與行政程序的設(shè)計(jì)上。[42](p104)

環(huán)境法運(yùn)用具體規(guī)制工具，是功能性的，具有環(huán)境保護(hù)的目的，相對(duì)于行政法而言，是問(wèn)題導(dǎo)向型的法律。[43](p3-13)中國(guó)當(dāng)下的規(guī)制工具有環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)稅、企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)等。行政法總論和部門行政之間的分工是必要的，這一分工實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政活動(dòng)的宏觀和微觀、合法性和合目的性等維度的全面觀照。相應(yīng)地，在法律技術(shù)層面，行政法著眼于保證行政活動(dòng)合法性的抽象概念如行政行為，環(huán)境法著眼于保證行政活動(dòng)合目的性的具體規(guī)制工具。

在比較法的編纂經(jīng)驗(yàn)下，環(huán)境法典也更多地扮演起提煉規(guī)制工具的角色。無(wú)論是作為行政行為型式化理論起源地的德國(guó)、受羅馬法傳統(tǒng)影響深厚的意大利、抑或是瑞典等國(guó)在編纂環(huán)境法典草案時(shí)，均采取了先提煉環(huán)境影響評(píng)價(jià)、綜合許可等一般性環(huán)境法規(guī)制工具，后加入土壤、水體、危險(xiǎn)廢物等要素規(guī)制手段的體例。以德國(guó)環(huán)境法典草案為例，雖然其在第二章規(guī)劃、第三章項(xiàng)目、第四章產(chǎn)品、第五章干預(yù)措施和監(jiān)控中均大量采用行政許可的內(nèi)容，但并不以行政許可的邏輯推進(jìn)，而是以環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中不同事項(xiàng)的規(guī)制需求，各自吸納與行政許可相關(guān)的部分。[25](p65-102)

這一分工同樣體現(xiàn)在我國(guó)行政法典的編纂過(guò)程中。全國(guó)人大常委會(huì)正在推動(dòng)行政法典的研究工作。關(guān)于行政法典的內(nèi)容，學(xué)者見(jiàn)解不一，但對(duì)于應(yīng)該將行政程序法納入行政法典具有基本共識(shí)，[44](p103-122)而對(duì)于將環(huán)境行政規(guī)范通篇納入行政法典則鮮有主張者。各國(guó)和地區(qū)的行政程序法一般規(guī)定行政行為、行政合同、行政計(jì)劃、行政調(diào)查等，也就是行政活動(dòng)的基本類型，其類型化的標(biāo)準(zhǔn)是其法律效力、單方或雙方行為等抽象標(biāo)準(zhǔn)。既然行政程序法從抽象標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行類型化，環(huán)境法典就沒(méi)有必要重復(fù)這種劃分，而應(yīng)該以解決環(huán)境問(wèn)題的問(wèn)題導(dǎo)向來(lái)劃分，也就是按照規(guī)制工具劃分，并以此設(shè)計(jì)環(huán)境法典的體例。行政程序法保障程序合法性。作為規(guī)定具體執(zhí)行政策、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的工具的環(huán)境法典側(cè)重具體規(guī)制工具，需要有合目的性的考量。對(duì)于已成熟的行政程序，僅將環(huán)境法實(shí)踐中所探索的特殊規(guī)制形式納入法典，如行政處罰領(lǐng)域探索責(zé)令限期采取治理措施、責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境、限制特定物質(zhì)使用等帶有環(huán)境法特色的責(zé)任方式。[45](p36-44)

從學(xué)理上而言，行政法總論與環(huán)境法的具體規(guī)制工具各自特征鮮明，更適宜歸入不同體系。不過(guò)，中國(guó)現(xiàn)有行政程序法并不完整，僅有《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》。其他如行政計(jì)劃、行政命令、行政合同、行政調(diào)查等均缺乏相應(yīng)的程序性規(guī)定，在法律適用時(shí)無(wú)法援引。在暫時(shí)法律供給不足時(shí)，應(yīng)該在環(huán)境法典中補(bǔ)齊本應(yīng)屬于行政程序的內(nèi)容，但需要根據(jù)環(huán)境行政的特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

三、非環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)行的法律與環(huán)境法典的適配性

全國(guó)性的法律大多具備進(jìn)入法典的潛力，符合第一層判斷的要求。但當(dāng)特定法律主要由環(huán)境監(jiān)管部門之外的部門執(zhí)行時(shí)，意味著其更適宜納入其他法典而非環(huán)境法典，即難以通過(guò)第二層次環(huán)境法典適配性的檢視。這種由其他部門執(zhí)行的分工，一則說(shuō)明該法律實(shí)施時(shí)雖與環(huán)境保護(hù)存在關(guān)聯(lián)，但在立法目的上其他的領(lǐng)域法相較于環(huán)境法更突顯特定法律關(guān)系的特殊性，[14](p167-168)納入環(huán)境法典不符合釋法科學(xué)性的要求；二則說(shuō)明該法律已然有了其他實(shí)在法體系歸屬和實(shí)施路徑，將其變更后納入環(huán)境法典面臨更大的變動(dòng)成本，與提高找法便利性的目的背道而馳。

（一）環(huán)境保護(hù)稅法

第一個(gè)典型的例子是《環(huán)境保護(hù)稅法》。環(huán)境保護(hù)稅的征收主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)。生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)將排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰情況等環(huán)境保護(hù)相關(guān)信息，定期交送稅務(wù)機(jī)關(guān)。①參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)稅法》第15條。稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人的納稅申報(bào)數(shù)據(jù)資料異常或者納稅人未按照規(guī)定期限辦理納稅申報(bào)的，可以提請(qǐng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)核。②參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)稅法》第20條。這意味著生態(tài)環(huán)境主管部門的職責(zé)是涉稅監(jiān)管信息的交送和復(fù)核，而稅收繳納的流程、減免事項(xiàng)、納稅人的監(jiān)管等內(nèi)容均由稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境主管部門無(wú)須也無(wú)權(quán)作出行政征收行為。在法律實(shí)踐中，涉及環(huán)境保護(hù)稅征收的違法行為時(shí)，被監(jiān)督的對(duì)象是稅務(wù)機(jī)關(guān)而非環(huán)境主管部門。③參見(jiàn)最高人民檢察院發(fā)布的行政公益訴訟典型案例：江西省贛州市環(huán)境保護(hù)稅行政公益訴訟案。該案中人民檢察院針對(duì)多家工程施工單位未依法申報(bào)繳納環(huán)境保護(hù)稅，應(yīng)收稅款未及時(shí)足額入庫(kù)的狀況，向稅務(wù)主管部門發(fā)送檢察建議?！董h(huán)境保護(hù)稅法》生效前，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)征收和使用排污費(fèi)，如果當(dāng)時(shí)制定環(huán)境法典，排污費(fèi)的征收和使用的內(nèi)容自然有必要納入環(huán)境法典。德國(guó)的環(huán)境法典草案、瑞典和意大利的環(huán)境法典均未吸納環(huán)境保護(hù)稅。德國(guó)環(huán)境法典專家委員會(huì)草案對(duì)此專門做出解釋：“生態(tài)稅務(wù)改革牽涉整個(gè)稅務(wù)體系乃至在憲法上都有重大影響，邏輯清晰的環(huán)境法典更適宜吸納非稅收性質(zhì)的環(huán)境征費(fèi)?！盵25](p26)究其緣由，環(huán)境保護(hù)稅法雖以環(huán)境保護(hù)為立法目的，但并不妨礙其稅的本質(zhì)，即在立法技術(shù)上通過(guò)量能課稅等原則可實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入與納稅人權(quán)利保護(hù)間的平衡。[46](p79-89)有稅法學(xué)者主張制定《稅法典》，在“稅種制度”（分編）編中，建立統(tǒng)一的綠色稅制體系。[47](p94-103)法體系的定位上，稅法本身已形成相對(duì)完整的體系，由《環(huán)境保護(hù)稅法》等實(shí)體法和《稅收征管法》等程序法相互配合。環(huán)境保護(hù)稅現(xiàn)實(shí)糾紛中的找法需求和釋法原理也更貼近稅法體系，故《環(huán)境保護(hù)稅法》不宜也不必入環(huán)境法典。

一個(gè)模型是否有效，必須通過(guò)一定的方法進(jìn)行檢驗(yàn)。在實(shí)際應(yīng)用中，通常采用殘差檢驗(yàn)、相關(guān)度檢驗(yàn)和后驗(yàn)差檢驗(yàn)等方法進(jìn)行檢驗(yàn)。本文采用后驗(yàn)差檢驗(yàn)對(duì)模型精度進(jìn)行檢驗(yàn)。

（二）工作環(huán)境保護(hù)法

第二個(gè)例子是勞動(dòng)者的工作環(huán)境保護(hù)法或稱工作環(huán)境法的內(nèi)容。工作環(huán)境雖屬于廣義的環(huán)境，但并非面向不特定的公眾。勞動(dòng)者的工作環(huán)境保護(hù)旨在保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益，指向的義務(wù)對(duì)象為用人單位。工作環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管與糾紛解決需要更多地考慮工作性質(zhì)和內(nèi)容，而非環(huán)境要素乃至生態(tài)規(guī)律方面的內(nèi)容。對(duì)于工作環(huán)境是否符合國(guó)家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、能否保障勞動(dòng)者職業(yè)活動(dòng)中的健康，也主要由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門、勞動(dòng)保障行政部門監(jiān)管。①參見(jiàn)《職業(yè)病防治法》第9條?！度鸬洵h(huán)境法典》在適用范圍上明確將“工作中疾病和事故的預(yù)防，以及其他主要與工作環(huán)境相關(guān)的事項(xiàng)”保留給《工作環(huán)境法》。[48](p4)其他國(guó)家在法典編纂中則未專門提及此內(nèi)容。中國(guó)《噪聲污染防治法》第3 條第2 款規(guī)定，“因從事本職生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作受到噪聲危害的防治，適用勞動(dòng)保護(hù)等其他有關(guān)法律的規(guī)定”。②參見(jiàn)《噪聲污染防治法》第3條第2款。最高人民法院在環(huán)境侵權(quán)的司法解釋中也排除了“勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中因污染損害發(fā)生的糾紛”這一情形。③參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第17條第2款：“相鄰污染侵害糾紛、勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中因受污染損害發(fā)生的糾紛，不適用本解釋?！笨梢?jiàn)，工作環(huán)境法置于勞動(dòng)法的體系更具妥當(dāng)性，無(wú)合并入環(huán)境法典的必要。

四、行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督機(jī)制與環(huán)境法典的適配性

全國(guó)人大常委會(huì)將環(huán)境法典列入行政立法領(lǐng)域的法典，因而環(huán)境法典為行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管行為提供依據(jù)并對(duì)其予以規(guī)范。針對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管行為的監(jiān)督機(jī)制，有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和黨政監(jiān)督等。立法監(jiān)督來(lái)自立法機(jī)關(guān)，由憲法性法律文件加以規(guī)定，姑且不論。以下著重討論行政訴訟、環(huán)境行政公益訴訟等司法監(jiān)督，行政復(fù)議即行政監(jiān)督，以及屬于黨政監(jiān)督的中央環(huán)保督察。④中央實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，設(shè)立專職督察機(jī)構(gòu)，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)等組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。

（一）行政訴訟、行政公益訴訟和行政復(fù)議

適度法典化須沿特定的邏輯主線展開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)分散規(guī)范的整合。[49](p73-74)行政訴訟、行政公益訴訟和行政復(fù)議的內(nèi)容與環(huán)境法典的邏輯主線的差異意味著將其納入環(huán)境法典可能不是最好的安排。法典化所做的體系化工作，是整合并呈現(xiàn)單個(gè)法規(guī)范之間、規(guī)則相互之間以及它們與法規(guī)范主導(dǎo)原則之間的意義脈絡(luò)。[50](p548-549)現(xiàn)有的環(huán)境法律體系內(nèi)容、為環(huán)境法律界所習(xí)慣的歸類模式、當(dāng)前編纂工作中討論的基本原則與總分結(jié)構(gòu)下的污染防治編、自然資源編、生態(tài)保護(hù)編等篇章，[51](p2-14)主要都是為個(gè)人設(shè)定法律權(quán)利和義務(wù)，為監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管行為是否符合合法性與合目的性要求進(jìn)行實(shí)體判斷提供依據(jù)。環(huán)境法典編纂體系化的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)實(shí)體判斷依據(jù)的統(tǒng)一，這和直接對(duì)行政機(jī)關(guān)加以監(jiān)督的行政訴訟、行政公益訴訟和行政復(fù)議的程序規(guī)則的目的存在本質(zhì)差異。這種差異令其缺乏與環(huán)境法典的適配性，強(qiáng)行納入對(duì)于釋法科學(xué)性易造成更多阻礙而非助力。

監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行，更多取決于各類監(jiān)督機(jī)制間的分工，而非其與環(huán)境法規(guī)范整合的程度。這意味著其即便入環(huán)境法典對(duì)于回應(yīng)對(duì)策法學(xué)這一適度法典化的動(dòng)力也收效寥寥。行政訴訟、行政公益訴訟、行政復(fù)議等監(jiān)督機(jī)制并非僅適用對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的行為，而是適用于各類行政機(jī)關(guān)的行為。行政訴訟和行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行合法性審查，行政復(fù)議進(jìn)行合法性和合理性審查。這種做法照顧到了對(duì)各類行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的平等性要求，也是維護(hù)監(jiān)督機(jī)制體系性的需要。中國(guó)當(dāng)下已有專門的《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，這也是各國(guó)和地區(qū)的通行做法。從比較法角度看，各國(guó)環(huán)境法典并未吸納行政訴訟法等。在中國(guó)已經(jīng)制定《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的情況下，既有的找法路徑已然成型，有關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行為的行政訴訟、行政公益訴訟和行政復(fù)議不宜入環(huán)境法典，但可以通過(guò)“轉(zhuǎn)介”條款加以銜接。

（二）中央環(huán)保督察機(jī)制

環(huán)保督察等規(guī)定是否入環(huán)境法典的問(wèn)題面臨法治化程度這一標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)。中央環(huán)保督察當(dāng)前主要依據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》執(zhí)行。該規(guī)定由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布，具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)。是否應(yīng)該借這次機(jī)會(huì)進(jìn)入環(huán)境法典？最初的中央環(huán)保督察表現(xiàn)了一定的運(yùn)動(dòng)式治理特征，故而有學(xué)者主張通過(guò)法治化的方式讓環(huán)保督察擺脫運(yùn)動(dòng)式治理的窠臼。[52](p176-187)但也有學(xué)者指出，環(huán)保督察的效果一定程度上來(lái)源于其“非常規(guī)”“運(yùn)動(dòng)式”的特征，即以政治邏輯而非行政邏輯整合資源，側(cè)重專項(xiàng)顯性績(jī)效而非全面績(jī)效，從而克服層級(jí)傳遞時(shí)的執(zhí)行偏差。只要還需要環(huán)保督察發(fā)揮中央政府破除地方政府“生態(tài)共謀”的功能，就不會(huì)從根本上改變?cè)摍C(jī)制的性質(zhì)。[53](p157-164)到底應(yīng)該將運(yùn)動(dòng)式的環(huán)保督察法治化，還是在保留運(yùn)動(dòng)式治理以對(duì)常規(guī)治理機(jī)制加以補(bǔ)充的前提下加強(qiáng)銜接，此問(wèn)題本身存在爭(zhēng)議。我們認(rèn)為，環(huán)保督察法治化的方向是必然的，而且《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》也是這項(xiàng)工作法治化的體現(xiàn)。但反對(duì)者的聲音說(shuō)明法治化的方式和程度確有商榷的余地。

中國(guó)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系并存并行，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度和國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查制度呈現(xiàn)分立的雙軌制結(jié)構(gòu)。[54](p27-28)因此，作為黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)中央環(huán)保督察的規(guī)范保留在黨內(nèi)法規(guī)體系同樣能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。且環(huán)保督察的具體內(nèi)容不只是對(duì)環(huán)境行政違法行為的懲處，督察的結(jié)果還與當(dāng)?shù)毓賳T的考評(píng)、升遷息息相關(guān)，①參見(jiàn)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第24 條：“督察結(jié)果作為對(duì)被督察對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，按照干部管理權(quán)限送有關(guān)組織（人事）部門?！倍h的紀(jì)律處分、干部選拔等內(nèi)容當(dāng)前歸屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇。②參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條：“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)；（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法；（三）黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障；（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督。凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?！?/p>

進(jìn)一步而言，中央環(huán)保督察的內(nèi)容決定了其不必借由制定環(huán)境法典的契機(jī)進(jìn)入國(guó)家法律體系。中央環(huán)保督察的目的和行政訴訟、行政公益訴訟、行政復(fù)議有所不同。相應(yīng)地，監(jiān)督?jīng)Q定的效力也有所不同。行政訴訟和行政公益訴訟中，法院的判決結(jié)果是：駁回原告的訴訟請(qǐng)求；行政行為被撤銷或者部分撤銷；行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為；履行法定職責(zé)；履行給付義務(wù)；行政行為被確認(rèn)違法；行政行為被直接變更。行政復(fù)議中，行政復(fù)議決定的結(jié)果是：維持；履行法定職責(zé)；撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法；重新作出具體行政行為。判決結(jié)果和行政復(fù)議的結(jié)果直接關(guān)乎行政相對(duì)人和利害關(guān)系人，涉及個(gè)人利益的保護(hù)，法治化程度要求較高。中央環(huán)保督察的結(jié)果有兩方面的效力，一方面是作為對(duì)被督察對(duì)象即領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，按照干部管理權(quán)限送有關(guān)組織（人事）部門；另一方面是被督察對(duì)象應(yīng)當(dāng)按照督察報(bào)告制定督察整改方案并按照整改方案要求抓好整改落實(shí)工作。前一項(xiàng)效力作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)，與行政行為沒(méi)有關(guān)系。后一項(xiàng)效力涉及的整改方案效力根據(jù)被督察對(duì)象有所區(qū)別。如果被督察對(duì)象是有關(guān)中央企業(yè)，督察報(bào)告事實(shí)上直接發(fā)生法律效果，影響中央企業(yè)的法律權(quán)利和義務(wù)；如果被督察對(duì)象是省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)督察報(bào)告制定的督察整改方案則僅會(huì)涉及被督察對(duì)象自身的行為，或者要求其他有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法行政，只有在有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)遵循整改方案內(nèi)容實(shí)施行政行為時(shí)，通過(guò)行政行為的法律效力才會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人或利害關(guān)系人的權(quán)利或義務(wù)的發(fā)生、變更、消滅或被確認(rèn)。無(wú)論是哪種效力，對(duì)相對(duì)人和利害關(guān)系人的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生法律效果的因果鏈條都較為遙遠(yuǎn)和間接；即便產(chǎn)生效力，其前提是行政機(jī)關(guān)遵循整改方案作出行政行為，因而也具有不確定性。法治化程度與個(gè)人利益直接關(guān)聯(lián)，與個(gè)人利益聯(lián)系越密切，法治化程度應(yīng)當(dāng)越高。既然中央環(huán)保督察和個(gè)人利益聯(lián)系較為疏遠(yuǎn)，難以形成法律上嚴(yán)密的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其法治化程度應(yīng)較行政訴訟、行政公益訴訟、行政復(fù)議更低，[55](p24-25)與法典化對(duì)行政機(jī)關(guān)要求的依法行政原則存在程度差異。

中央環(huán)保督察的規(guī)定置于黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)，獨(dú)立于國(guó)家法律運(yùn)行，且其內(nèi)容與個(gè)人利益聯(lián)系較為疏遠(yuǎn)，法治化程度要求不高。從制度性質(zhì)與實(shí)踐狀況上看，不宜納入環(huán)境法典。

五、政策與環(huán)境法典的適配性

本文語(yǔ)境下的政策指向的是指導(dǎo)或影響行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的文件。政策作為行政機(jī)關(guān)行政的工具，被視為行政法的不成文法源，或者是在合法性范圍內(nèi)進(jìn)行合理性說(shuō)明的內(nèi)容，不是行政依據(jù)，但是構(gòu)成行政理由。行政官員不是從法律而是從政策中尋找其授權(quán)，他們以政策為中心。行政官員視法律為一套掛衣鉤，將政策掛在上面。[56](p165)尤其在中國(guó)，政策對(duì)環(huán)境立法、司法和執(zhí)法產(chǎn)生的影響尤為重要。[57](p47-55+220)當(dāng)環(huán)境政策中特定事項(xiàng)的實(shí)踐不滿足于靈活性的嘗試時(shí)，就會(huì)通過(guò)環(huán)境政策法律化的方式穩(wěn)定下來(lái)，環(huán)境政策與法律共同服務(wù)于中國(guó)環(huán)境法治的進(jìn)程。[58](p134-140)在中國(guó)，政策法律化是一種常見(jiàn)現(xiàn)象。如中國(guó)在2017年修訂《水污染防治法》時(shí)，大量吸納了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的內(nèi)容，包括依照后者提出的“全面推行排污許可，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍”，①參見(jiàn)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第7 條第23 項(xiàng)“全面推行排污許可”中的規(guī)定：“以改善水質(zhì)、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍?！币?guī)定“排污許可證應(yīng)當(dāng)明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求”等。②參見(jiàn)《水污染防治法》第23 條第2 款：“應(yīng)當(dāng)安裝水污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的重點(diǎn)排污單位名錄，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)本行政區(qū)域的環(huán)境容量、重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的要求以及排污單位排放水污染物的種類、數(shù)量和濃度等因素，商同級(jí)有關(guān)部門確定。”經(jīng)過(guò)運(yùn)行表明，行之有效的政策被法律所確認(rèn)是充實(shí)和改善法律的重要途徑。

政策是否入法典，不能一概而論，而要基于政策的具體類型經(jīng)受前述標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。有學(xué)者提出，臨時(shí)性的文件、應(yīng)對(duì)某一具體問(wèn)題的文件、道德類的文件不建議轉(zhuǎn)化為法律；涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的文件、涉及生態(tài)環(huán)境法律具體制度的文件必須銜接；生態(tài)文明宏觀改革類、執(zhí)行類文件視情況轉(zhuǎn)化銜接。[11](p30-40)本文就文件內(nèi)容發(fā)揮效力的機(jī)理而言，將政策分為目標(biāo)性政策和手段性政策加以討論。

（一）目標(biāo)性政策

目標(biāo)性政策是基于政策實(shí)際內(nèi)容的分類，既包括起統(tǒng)籌和導(dǎo)向作用的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》等文件，也包括具體實(shí)施的政策中原則、目的等導(dǎo)向性的內(nèi)容。在統(tǒng)籌性設(shè)置整體目標(biāo)的文件中也可能存在手段性政策的部分內(nèi)容，如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見(jiàn)》中對(duì)于生物多樣性監(jiān)測(cè)機(jī)制的要求。③參見(jiàn)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見(jiàn)》第4 條，其中規(guī)定，每五年更新《中國(guó)生物多樣性紅色名錄》。實(shí)質(zhì)上的目標(biāo)性政策作為行政目標(biāo)，隨時(shí)有調(diào)整的可能，與第一層法治化程度判斷中的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性相沖突。目標(biāo)性政策更多起抽象引領(lǐng)和統(tǒng)籌全局的作用，其落實(shí)則依賴手段性政策乃至具體的法律來(lái)完成。目標(biāo)性政策本身對(duì)立法活動(dòng)更多起動(dòng)力來(lái)源和價(jià)值引領(lǐng)的作用，不宜作為法律或法典的內(nèi)容?；诘谝粚优袛?，目標(biāo)性政策不宜納入環(huán)境法典。

（二）手段性政策

手段性政策能否納入環(huán)境法典在第一層判斷上則需要區(qū)別對(duì)待。手段性政策依內(nèi)容可分為具體制度類、階段計(jì)劃類、區(qū)域方案類和具體行動(dòng)類四類。其中僅服務(wù)于完成階段性目標(biāo)的手段性政策；或者沒(méi)有明確為實(shí)現(xiàn)某一暫行目標(biāo)的手段，但根據(jù)手段的內(nèi)容或性質(zhì)可以判斷具有暫時(shí)性的，不宜入法典。而經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估具有長(zhǎng)期適用的必要性和可行性的，可進(jìn)入第二層與環(huán)境法典適配性的判斷來(lái)衡量其入法典的可能。

具體制度類，即政策針對(duì)特定問(wèn)題相關(guān)制度的具體設(shè)計(jì)，確定性與操作性較高，在國(guó)法和黨紀(jì)兩個(gè)維度均有體現(xiàn)。國(guó)法維度上的制度類政策，調(diào)整的是個(gè)人實(shí)體性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可視其具體內(nèi)容與環(huán)境法典體系的適配性納入法典。適配性極高的，如《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》歸屬于環(huán)境法無(wú)甚爭(zhēng)議。該文件對(duì)于劃定紅線的方法和流程、劃定過(guò)程中及劃定后各級(jí)政府的責(zé)任的規(guī)定，①《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》第3 條第9 項(xiàng)規(guī)定：“生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，只能增加、不能減少，因國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級(jí)政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門提出審核意見(jiàn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。因國(guó)家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)后予以安排勘查項(xiàng)目。”都具備操作性。作為環(huán)境管理領(lǐng)域典型的特色制度有必要將其納入環(huán)境法典。適配性中等的，應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典但需要考慮當(dāng)前試點(diǎn)的成熟狀況，分階段納入。如《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》雖面臨與其他環(huán)境訴訟的銜接問(wèn)題，但其中的適用范圍、賠償權(quán)利人、磋商流程等內(nèi)容都有清晰的規(guī)定。賠償范圍、賠償義務(wù)人等尚未明確的內(nèi)容，也已通過(guò)“各地區(qū)開(kāi)展環(huán)境健康損害賠償探索性研究與實(shí)踐”“各地區(qū)提出相關(guān)立法建議”等方式下放授權(quán)。②《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第3條、第4條。且如前文所述，政策對(duì)試點(diǎn)的授權(quán)需符合《立法法》所規(guī)定的法律保留要求，即需要以全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)補(bǔ)強(qiáng)。故盡可能將該類政策納入環(huán)境法典，但可視其學(xué)理和實(shí)務(wù)上的成熟程度，在適度法典化的過(guò)程中分階段納入環(huán)境法典。適配性相對(duì)較低的，如《關(guān)于對(duì)電力行業(yè)嚴(yán)重違法失信市場(chǎng)主體及其有關(guān)人員實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》對(duì)實(shí)施聯(lián)合懲戒的對(duì)象和措施做了非常清晰的規(guī)定，能深刻影響公民實(shí)體的權(quán)利義務(wù)，具備入法典的可行性。然而《電力法》雖屬于能源法范疇，但電力行業(yè)的失信行為中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容很少，故而難以通過(guò)第二層與環(huán)境法典適配性的判斷。黨紀(jì)維度上的制度類政策，則是在“黨政同責(zé)”的背景下規(guī)定黨政人員的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，如《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等，屬于對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的黨政監(jiān)督。該部分理由上文已說(shuō)明，不再贅述。

階段計(jì)劃類，指在特定周期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)暫定目標(biāo)而開(kāi)展的工作計(jì)劃。既包括宏觀上的規(guī)劃綱要，如《全國(guó)環(huán)境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》《關(guān)于印發(fā)全國(guó)水情教育規(guī)劃（2015—2020 年）的通知》；也包括新興的階段工程，如《關(guān)于實(shí)施革命文物保護(hù)利用工程（2018—2022 年）的意見(jiàn)》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》等。宏觀上的規(guī)劃綱要多為對(duì)工作安排的部署，難以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度化安排，不符合第一層判斷的要求。但新興的階段工程類計(jì)劃，則不乏補(bǔ)充原有法律的制度創(chuàng)新，一定程度上起暫行條例的作用。如《水污染防治法》將《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》確立的各項(xiàng)制度措施規(guī)范化、法制化?？梢?jiàn)階段計(jì)劃中實(shí)施的暫行制度，若取得良好成效，也可在法典編纂中將其納入加以規(guī)范。

區(qū)域方案類，即針對(duì)特定空間設(shè)置行動(dòng)計(jì)劃的政策。這種計(jì)劃既可以是該區(qū)域的特性所要求的特別政策，如《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》；也可以是服務(wù)于宏觀改革的先行先試實(shí)驗(yàn)區(qū)，如《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（江西）實(shí)施方案》等。在第一層的判斷下，方案中局部性的部分不適宜納入環(huán)境法典，而具備普遍性的成功經(jīng)驗(yàn)有入法典的可能。若是針對(duì)大運(yùn)河、黃河等流域或試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)癥下藥，更傾向于特別地區(qū)局部的特別法，至多以單行法的形式呈現(xiàn)。如生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)中森林綠化率目標(biāo)、生態(tài)旅游等內(nèi)容更傾向于基于地方發(fā)展戰(zhàn)略定位的特別法。但諸如海南的海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點(diǎn)、貴州的林業(yè)碳匯參與碳排放交易市場(chǎng)、水權(quán)交易市場(chǎng)等探索，從屬于綠色交易市場(chǎng)這一宏觀制度的局部嘗試，若試點(diǎn)的效果和擴(kuò)散的潛力符合全國(guó)推廣，而非局部推廣或政策夭折的狀況，[59](p42-52)可將具備推廣性的部分提煉后納入環(huán)境法典。

具體行動(dòng)類，是針對(duì)實(shí)踐的需求采取對(duì)應(yīng)行動(dòng)的政策。既包括對(duì)實(shí)踐中突發(fā)問(wèn)題的回應(yīng)，如《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，也包括開(kāi)展的宣傳教育等作用于社會(huì)或市場(chǎng)的活動(dòng)，如《關(guān)于開(kāi)展“美麗中國(guó)，我是行動(dòng)者”主題實(shí)踐活動(dòng)的通知》《關(guān)于促進(jìn)綠色消費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等。該類政策文件的內(nèi)容具備較明顯的時(shí)效性和寬泛性，不應(yīng)納入環(huán)境法典。

結(jié)論

環(huán)境法典編纂的內(nèi)在動(dòng)力是環(huán)境法體系化的需求。環(huán)境法體系內(nèi)容較為廣泛，除典型環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法的狹義法源外，還包括大量與環(huán)境法實(shí)施密切相關(guān)的廣義法源。在“適度法典化”的共識(shí)下，狹義法源應(yīng)視自身的成熟程度、立法技術(shù)能力盡可能納入。而廣義法源下與環(huán)境法實(shí)施有關(guān)的內(nèi)容是否納入，則需要經(jīng)過(guò)其法治化程度是否應(yīng)入法的法典適配性的判斷；如果不存在法典適配性的疑問(wèn)，則對(duì)其在不同整合路徑下的找法便利性與釋法科學(xué)性加以比較，進(jìn)行環(huán)境法典的適配性判斷?？疾鞆V義法源與環(huán)境法典的適配性以確定環(huán)境法典調(diào)整范圍為目的，系為制定環(huán)境法典進(jìn)行的基礎(chǔ)性研究。

環(huán)境侵權(quán)法、環(huán)境刑法規(guī)范等環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法重疊的部分，環(huán)境保護(hù)稅法和工作環(huán)境保護(hù)法等由非環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)行的法律，行政訴訟法、行政復(fù)議法等監(jiān)督機(jī)制從整體法秩序考量，更適于歸屬其他部門法體系，無(wú)法通過(guò)環(huán)境法典的適配性篩選。不過(guò)，鑒于中國(guó)行政程序法尚付闕如，可以在環(huán)境法典中結(jié)合環(huán)境行政的特點(diǎn)規(guī)定環(huán)境行政程序。私法手段保護(hù)公共利益的制度如綠色交易制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度也有進(jìn)入環(huán)境法典的必要。中央環(huán)保督察的規(guī)定屬于黨內(nèi)法規(guī)，和國(guó)家法律分屬不同體系。而且該監(jiān)督機(jī)制法治化程度要求不高，不能通過(guò)法典適配性篩選，并不具備進(jìn)入環(huán)境法典的前景。目標(biāo)性政策不具備長(zhǎng)期性或穩(wěn)定性，不能通過(guò)法典的適配性篩選。手段性政策中，明確清晰、涉及公民實(shí)體的權(quán)利義務(wù)、經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證行之有效的，符合法典的適配性，具備進(jìn)入環(huán)境法典的前景。試點(diǎn)政策亟須法律彌合合法性與合目的性間張力的，應(yīng)視成熟程度分階段納入。不宜進(jìn)入環(huán)境法典的內(nèi)容，可在環(huán)境法典中規(guī)定“轉(zhuǎn)介”條款建立聯(lián)系。