民生水利工程運(yùn)行機(jī)制與管理對(duì)策

歐靖

羅定市引水工程管理服務(wù)中心 廣東 羅定 527200

引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)民生水利工程也提出了更高要求，然而在民生水利工程運(yùn)行管理中仍然存在著運(yùn)行機(jī)制不夠完善、運(yùn)行管理效率低下、管理資金嚴(yán)重不足、運(yùn)行管理水平太低等問(wèn)題，從而影響民生水利工程效益的有效發(fā)揮[1]。要解決民生水利工程運(yùn)行管理中的問(wèn)題就應(yīng)根據(jù)工程特點(diǎn)，從構(gòu)建運(yùn)行管理目標(biāo)體系、完善運(yùn)行管理法規(guī)制度、提升運(yùn)行管理隊(duì)伍綜合素質(zhì)等多方面采取措施[2]。運(yùn)行機(jī)制在打通民生水利工程“最后一米”中起著重要作用，不斷創(chuàng)新運(yùn)行管理機(jī)制才能讓民生水利工程發(fā)揮顯著優(yōu)勢(shì)[3]。

1 民生水利工程及運(yùn)行機(jī)制

1.1 民生水利工程

民生水利工程是指與人民日常生活密切相關(guān)的水利工程，例如生活用水工程、農(nóng)田水利工程、水土保持生態(tài)建設(shè)工程、江河綜合治理工程等。

1.2 民生水利工程運(yùn)行機(jī)制

民生水利工程運(yùn)行機(jī)制是指民生水利工程管理組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，通過(guò)運(yùn)行機(jī)制將民生水利工程管理系統(tǒng)組織成一個(gè)聯(lián)系緊密、相互配合的整體。運(yùn)行機(jī)制包括工程管理機(jī)制、工程維護(hù)機(jī)制、資金保障機(jī)制、水價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、管理人員激勵(lì)機(jī)制等。

2 民生水利工程運(yùn)行管理中存在的問(wèn)題

2.1 運(yùn)行體系不完善，運(yùn)行機(jī)制不健全

雖然民生水利工程在政府、社會(huì)推動(dòng)下取得相當(dāng)可觀的成績(jī)，但仍然存在比較突出的問(wèn)題，運(yùn)行管理體系不完善、運(yùn)行機(jī)制不健全等問(wèn)題。首先，重建輕管問(wèn)題嚴(yán)重。受到政績(jī)考核和政策導(dǎo)向作用影響，相關(guān)部門對(duì)于民生水利工程都非常重視，投入大量資金建設(shè)，但建成后對(duì)于維護(hù)管理未予足夠關(guān)注，從而導(dǎo)致民生水利工程效益未能充分發(fā)揮。其次，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。民生水利工程規(guī)模大多不是很大，多部門投資建設(shè)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)，形成“各掃門前雪”現(xiàn)象。再次，政策配套措施不足，接收方存在等、靠、要行為。民生水利工程具有公益性、政策性特點(diǎn)，政府積極推動(dòng)，但接收方例如村組對(duì)于籌資投勞并不積極。

2.2 運(yùn)營(yíng)不夠順暢，運(yùn)行效率較低

在政策上民生水利工程向老、少、邊、窮地區(qū)傾斜，不少工程處于偏遠(yuǎn)山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，地形復(fù)雜，交通不便，無(wú)法實(shí)施統(tǒng)一管理，運(yùn)營(yíng)不夠順暢，管理松懈甚至無(wú)人管理。由于長(zhǎng)時(shí)間都得不到有效養(yǎng)護(hù)和維修，民生水利工程運(yùn)行效率低下。主要原因如下：首先，民生水利工程規(guī)劃設(shè)計(jì)針對(duì)性不強(qiáng)，沒(méi)有針對(duì)具體情況采取科學(xué)的設(shè)計(jì)。其次，沒(méi)有充分發(fā)動(dòng)群眾，工程建設(shè)、管理停留在干部層面，上熱下冷，群眾積極性不高，籌資籌勞推進(jìn)緩慢，工程難以全面鋪開。再次，民生水利工程從審批到落實(shí)要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門，待辦項(xiàng)目流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，進(jìn)而影響項(xiàng)目運(yùn)行效率。

2.3 管理資金缺乏，管養(yǎng)保障不足

水利工程運(yùn)行必須投入一定的資金，目前針對(duì)農(nóng)村部分的財(cái)政支出仍然比較緊張，經(jīng)費(fèi)不足影響民生水利工程高效運(yùn)行，而經(jīng)費(fèi)不足主要體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)缺失和經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)兩個(gè)方面[4]。雖然用于水利工程的建設(shè)資金逐年增長(zhǎng)，然而用于民生水利工程例如農(nóng)田水利工程的資金占比仍然較低，并且相比建設(shè)資金來(lái)說(shuō)用于后期維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)更少，甚至不足建設(shè)資金的10%。由于缺乏足夠的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，民生水利工程老化快、易損毀，運(yùn)行壽命縮短。民生水利工程維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)自地方自籌，除了材料、易損配件等支出以外，管養(yǎng)人員薪金也要靠相應(yīng)的資金支撐，經(jīng)費(fèi)不足不但影響正常的維修管護(hù)工作的開展，更會(huì)打擊工作人員的積極性，使得管養(yǎng)工作懈怠和工作質(zhì)量下降。而且還存在挪用、擠占經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)、工程運(yùn)行效能低下。

2.4 人員素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)

基層水利服務(wù)人員存在年齡老化、素質(zhì)低的問(wèn)題。由于水利工程維修管護(hù)工作辛苦，薪資又不高，青壯年愿意從事水利維修管護(hù)工作的人很少，而年齡老化的工作人員往往學(xué)歷低、知識(shí)陳舊，對(duì)新技術(shù)、新觀念接受程度低，難以充分滿足民生水利工程管養(yǎng)要求。而且基層水利服務(wù)人員培訓(xùn)時(shí)數(shù)較少，每年只有十幾到二十多小時(shí)，而且培訓(xùn)缺乏嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)，很難達(dá)到預(yù)期的培訓(xùn)效果。同時(shí)水利工程運(yùn)行管理中的問(wèn)題有一定滯后性，在問(wèn)題不明顯時(shí)運(yùn)行管理人員思想上容易松懈，甚至消極怠工，這種情況顯然帶來(lái)嚴(yán)重的安全隱患。

3 完善民生水利工程運(yùn)行體系

3.1 完善民生水利工程運(yùn)行體系的必要性

首先，民生水利工程存在運(yùn)行體系不完善的問(wèn)題。由于民生水利工程隸屬公益性工程范疇，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“大鍋飯”管理模式，用水不收費(fèi)或很少收費(fèi)，缺少經(jīng)費(fèi)就難以開展運(yùn)行管理工作，而且無(wú)人對(duì)此負(fù)責(zé)，導(dǎo)致民生水利工程建成后快速老化、損毀乃至報(bào)廢，造成民生效益急劇衰退。為了響應(yīng)黨中央、水利部關(guān)于加強(qiáng)民生水利的方針政策，發(fā)揮民生水利工程效益，實(shí)現(xiàn)水資源高效利用、可持續(xù)利用的目標(biāo)要求，必須調(diào)動(dòng)廣大群眾用上水、管好水的積極性，因而有必要建立并完善民生水利工程運(yùn)行體系。其次，與大中型水利工程相比，小型民生水利工程缺資金、保障不足，尤其是許多小型水庫(kù)帶病運(yùn)行，已嚴(yán)重威脅農(nóng)村地區(qū)廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，有些地方甚至還存在飲水安全不能保障問(wèn)題，為此有必要建立完善的運(yùn)行體系以明晰產(chǎn)權(quán)、厘清管護(hù)主體責(zé)任，保證民生水利工程良好運(yùn)行，充分發(fā)揮民生水利工程的效能，讓廣大人民群眾切身利益得到充分保障。

3.2 民生水利工程良性運(yùn)行機(jī)制的建立

首先，建立良好的用人培訓(xùn)機(jī)制。通過(guò)引進(jìn)與培養(yǎng)相結(jié)合模式逐步提高民生水利工程運(yùn)行管理隊(duì)伍素質(zhì)。引進(jìn)那些學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、適應(yīng)民生水利工程管理崗位、專業(yè)技術(shù)能力較強(qiáng)的人才，并通過(guò)人才引進(jìn)改善民生水利工程運(yùn)行管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。定期組織專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，邀請(qǐng)水利科研院校教師、上級(jí)管理部門業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任培訓(xùn)班講師，為民生水利工程運(yùn)行管理隊(duì)伍提供理論知識(shí)、專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)。其次，建立組織內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。按照職業(yè)態(tài)度、工作能力、管理效果等因素綜合考核，績(jī)優(yōu)者在薪資待遇、升職等方面給予優(yōu)待，以鼓勵(lì)多勞多得、能者多酬。第三，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式優(yōu)選維修養(yǎng)護(hù)單位，運(yùn)用物業(yè)化管理方式對(duì)民生水利工程進(jìn)行管護(hù)。第四，建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。地方水利部門應(yīng)加強(qiáng)民生水利工程管護(hù)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，制定民生水利工程運(yùn)行管理規(guī)程、制度，落實(shí)管護(hù)單位責(zé)任與義務(wù)，并與其簽訂委托關(guān)系合同。水利部門聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)管護(hù)單位的運(yùn)行管理成效進(jìn)行監(jiān)督考核。第五，擴(kuò)大資金籌措渠道，建立經(jīng)費(fèi)良性機(jī)制。在政府財(cái)政撥款不能滿足民生水利工程運(yùn)行管理需要的情況下，要彌補(bǔ)資金缺口必須擴(kuò)大資金籌措渠道，例如融資入股、群眾自籌投勞等方式。第六，建立資金監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行?？顚Ｓ?，防止民生水利工程資金被違規(guī)截留、擠占和挪用。地方財(cái)政部門聯(lián)合水利、農(nóng)業(yè)等部門加強(qiáng)資金監(jiān)管，并建立資金使用臺(tái)賬、大宗物品實(shí)行政府采購(gòu)等制度。審計(jì)部門定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果作為下年度資金撥付的依據(jù)。

4 加強(qiáng)民生水利工程運(yùn)行管理的對(duì)策

4.1 加強(qiáng)制度建設(shè)，依法依規(guī)管理

進(jìn)一步完善法規(guī)制度，例如針對(duì)水價(jià)定價(jià)、水費(fèi)計(jì)收、機(jī)構(gòu)編制、水資源調(diào)配、防洪排澇等實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行更清晰的分類和管理，并且明晰責(zé)任。在民生水利工程的使用上應(yīng)建立許可證制度，制定許可標(biāo)準(zhǔn)，明確考核指標(biāo)，只有讓民生水利工程管理走上法制化、制度化軌道，才能做到有法可依、有規(guī)可循。在推動(dòng)制度建設(shè)的同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)法規(guī)的宣傳教育，讓基層群眾懂法、知法和守法，為此可利用廣播電視、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、微信公眾號(hào)等媒介加大宣傳力度，讓法規(guī)制度傳入機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、鄉(xiāng)村、企事業(yè)單位中。

4.2 深化機(jī)構(gòu)改革，理順功能關(guān)系

目前，水利工程管理機(jī)構(gòu)改革已取得一定成效，例如落實(shí)了管養(yǎng)分離、項(xiàng)目法人制等措施，但水利工程管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)較為復(fù)雜，有屬于事業(yè)單位性質(zhì)的，也有歸入企業(yè)性質(zhì)或集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的，如果單純按照管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)來(lái)梳理工程公益性和經(jīng)營(yíng)性的關(guān)系，難以制定清晰的政策。對(duì)民生水利工程公益性功能進(jìn)行管理，必須按照公益性功能要求配備專業(yè)人員，落實(shí)公益性功能崗位，同時(shí)也要根據(jù)水利工程經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)配置一定數(shù)量的經(jīng)營(yíng)性功能崗位，以減輕機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性功能崗位的人員必須落實(shí)醫(yī)保、社保政策，免除其后顧之憂，使其安心工作。

4.3 改革產(chǎn)權(quán)制度，厘清管理責(zé)任

民生水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是厘清管理責(zé)任，否則產(chǎn)權(quán)不明也難以取得預(yù)期管理成效。產(chǎn)權(quán)制度改革的原則是投資者為所有者、受益者負(fù)擔(dān)使用費(fèi)用。根據(jù)水利工程資產(chǎn)性質(zhì)可以劃分為純公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。純公益性資產(chǎn)運(yùn)行時(shí)也要產(chǎn)生費(fèi)用，應(yīng)由政府財(cái)政支出補(bǔ)償費(fèi)用。準(zhǔn)公益性資產(chǎn)包含部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)在補(bǔ)償公益性費(fèi)用之外通過(guò)經(jīng)營(yíng)維持收支平衡。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)則主要通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲取的收入維持運(yùn)行。劃分產(chǎn)權(quán)性質(zhì)后依法確定水利工程的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。純公益性產(chǎn)權(quán)的受益對(duì)象包含所有群眾，起著保障生命財(cái)產(chǎn)的重要作用，不能采用繳費(fèi)增值方式。

4.4 優(yōu)化管理模式，拓寬參與范圍

由于民生水利工程不同項(xiàng)目存在明顯專業(yè)與功能方面差別，管理模式也需更加靈活多樣，以適應(yīng)多樣化的服務(wù)需求。參與式管理適合農(nóng)村小型水利設(shè)施的管理，例如按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”原則采用承包經(jīng)營(yíng)模式管理小型農(nóng)田水利工程，按照“安全生產(chǎn)、服務(wù)為本”的原則采取用水戶協(xié)會(huì)管理模式負(fù)責(zé)供水到戶、水費(fèi)征收和工程維護(hù)等。

4.5 完善服務(wù)體系，探索管理模式

為提高民生水利工程管理成效，必須建立高效的基層水利服務(wù)體系，根據(jù)工程實(shí)際情況設(shè)置不同類別的崗位，打破人員編制局限，靈活配置崗位和引進(jìn)人才，如按照公開聘用、競(jìng)爭(zhēng)上崗、定期考核、合理流動(dòng)方式管理人員。在管理模式上積極探索新型模式，例如采用市場(chǎng)運(yùn)作模式開展工程維修養(yǎng)護(hù)，采用物業(yè)化管理模式進(jìn)行水利工程的日常管理。

4.6 加快設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)信息化管理

利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)民生水利工程進(jìn)行信息化管理，可以節(jié)省人力物力，提高管理效率，所以應(yīng)加快信息化工作進(jìn)程，積極開發(fā)信息化管理平臺(tái)，利用衛(wèi)星定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、客戶端App等信息化技術(shù)開展信息化管理，例如自動(dòng)采集水位、雨情等數(shù)據(jù)，自動(dòng)監(jiān)測(cè)閘站、水文信息，智能控制農(nóng)田灌溉與排澇等，逐步實(shí)現(xiàn)民生水利工程遠(yuǎn)程監(jiān)控、自動(dòng)化控制和信息化運(yùn)行管理。

5 結(jié)束語(yǔ)

民生水利工程對(duì)于改善地方經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境、解決農(nóng)村地區(qū)飲水安全問(wèn)題、抗洪防災(zāi)等民生問(wèn)題發(fā)揮著重要作用，但因民生水利工程不少位于農(nóng)村、山區(qū)等偏遠(yuǎn)地區(qū)，運(yùn)行管理水平不高，運(yùn)行機(jī)制不暢，影響民生水利工程效益的發(fā)揮，因此應(yīng)加強(qiáng)民生水利工程管理問(wèn)題的研究并提出良策，以推動(dòng)民生水利工程發(fā)展，充分發(fā)揮其保障民生、改善民生的作用。