以人為本視角下的水電移民安置問(wèn)題研究綜述

常州大學(xué)懷德學(xué)院 顧晨霞

一、前言

水電移民安置是指因水電資源開發(fā)而發(fā)生的、較大規(guī)模的、有組織的人口遷移與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)[1]?！耙匀藶楸尽笔强茖W(xué)發(fā)展觀的核心，是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)。從水電移民的視角分析，水電移民安置屬于非自愿性移民活動(dòng)，一般是政府行政命令的結(jié)果，水電移民安置意愿呈現(xiàn)出消極被動(dòng)性。這一特性對(duì)移民安置工作的部署和推進(jìn)都帶來(lái)了一定的負(fù)面影響效果。但移民安置的非自愿性和消極被動(dòng)性不是絕對(duì)的，也不是不能被轉(zhuǎn)化的，移民安置意愿可能會(huì)隨著移民安置工作的科學(xué)發(fā)展而相應(yīng)改變。本文在“以人為本”的視域下，從水電移民角度出發(fā)，總結(jié)目前水電移民安置中存在的問(wèn)題和研究方向方法，為更為科學(xué)和可持續(xù)地進(jìn)行移民安置工作提供一定的參考。

根據(jù)目前研究進(jìn)展，為提高水電移民安置意愿，順利推進(jìn)移民安置工作，在以人為本視域下，存在以下三類重點(diǎn)問(wèn)題。第一，水電移民的生存和發(fā)展問(wèn)題；第二，在移民安置過(guò)程中，如何將移民安置與地方發(fā)展相結(jié)合，達(dá)到協(xié)同發(fā)展，互相促進(jìn)的問(wèn)題；第三，移民安置過(guò)程中，存在水電項(xiàng)目、地方政府、移民群體利益矛盾問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)多方利益，達(dá)到共同利益最大化的問(wèn)題。

二、水電移民生存和發(fā)展問(wèn)題

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，“國(guó)家對(duì)水電工程建設(shè)移民實(shí)行開發(fā)性移民的方針，按照前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安排移民的生產(chǎn)和生活，保護(hù)移民的合法權(quán)益?！逼渲?，“前期補(bǔ)償”對(duì)應(yīng)水電移民的生存問(wèn)題，目前主要存在移民群體生存能力不足、水電移民實(shí)際補(bǔ)償不高、現(xiàn)狀安置方式有待優(yōu)化等問(wèn)題；“后期扶持”則對(duì)應(yīng)了水電移民的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，目前水電移民工作主要仍著眼于前期補(bǔ)償問(wèn)題，但目前已有學(xué)者對(duì)后期扶持方式進(jìn)行了研究，主要包括開發(fā)性移民方針、移民長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制、移民后期補(bǔ)償基金等。

（一）水電移民的生存問(wèn)題

1.水電移民群體生存能力不足

目前我國(guó)的水電移民的主要群體，為山區(qū)、農(nóng)村居民，根據(jù)水電部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大多數(shù)工程移民屬于貧困人口，占全國(guó)總貧困人口的25%以上，在許瑋、石智雷[2]等對(duì)工程移民貧困問(wèn)題的研究中，指出其原因在于兩方面，一是多數(shù)水電移民家庭本身帶有原生貧困的性質(zhì)，二是由于政策和外力的介入，導(dǎo)致移民生活環(huán)境在短期內(nèi)巨變，形成“介入型次生貧困”。從水電移民角度來(lái)說(shuō)，大中型水電工程建設(shè)直接占用了他們賴以生存的土地資源，而此類群體本身并不具備除土地資源之外的社會(huì)資源，在經(jīng)歷水電工程移民安置這一巨大的生活、環(huán)境的變化過(guò)程之后，在失去土地資源后，加上移民群體本身人員素質(zhì)的影響，很難在短期內(nèi)在新的生活環(huán)境中找到生存方法。

2.水電移民實(shí)際補(bǔ)償不高

首先，從實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)用方面分析，根據(jù)水電部門的統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)“十五”期間，全國(guó)水電建設(shè)征地和移民安置費(fèi)平均為每千瓦1332元，西北地區(qū)為405元[3]。第二，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面分析，20世紀(jì)80年代，庫(kù)區(qū)淹沒土地補(bǔ)償費(fèi)按被淹沒耕地年產(chǎn)值的5倍計(jì)算；進(jìn)入21世紀(jì)后，庫(kù)區(qū)淹沒土地補(bǔ)償費(fèi)提高到了被淹沒耕地年產(chǎn)值的16倍。這種補(bǔ)償方式可以理解為給移民提供了16年的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，但是按這一補(bǔ)償方法，只補(bǔ)償了移民的生活和生產(chǎn)資料，而忽略了人力資本和社會(huì)資本的補(bǔ)償，因此從移民角度出發(fā)，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然存在生存風(fēng)險(xiǎn)[4]。

在對(duì)現(xiàn)狀水電移民安置補(bǔ)償費(fèi)用的研究中，劉靈輝[5]博士對(duì)于水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行了調(diào)查研究，采用條件價(jià)值法對(duì)四個(gè)水利水電工程的移民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查分析，引導(dǎo)出受訪者最低受償意愿或購(gòu)買農(nóng)地最高支付意愿，從而分析推算土地合理補(bǔ)償價(jià)格。但將這一合理補(bǔ)償價(jià)格與水電移民的實(shí)際補(bǔ)償價(jià)格相比，實(shí)際補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于研究分析結(jié)果。

3.水電移民安置方式有待優(yōu)化

在水電移民生存問(wèn)題上，世界銀行的研究成果認(rèn)為：世界上工程建設(shè)移民工作普遍存在“重工程，輕移民”的問(wèn)題，部分移民安置賠償工作較為簡(jiǎn)單粗暴，缺乏細(xì)致的移民安置計(jì)劃，且對(duì)移民安置資金估計(jì)不足，影響移民的生存狀況。

馬巍[6]等在研究水電工程移民安置方式的過(guò)程中，指出目前我國(guó)大部分水電移民均采取大農(nóng)業(yè)安置。但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，單純的大農(nóng)業(yè)安置越來(lái)越無(wú)法滿足移民不斷增長(zhǎng)的多樣化社會(huì)需求，并在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題上存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。

（二）水電移民的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題

我國(guó)移民安置的目標(biāo)為“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能發(fā)展”，在搬得出的問(wèn)題得到基本解決后，后續(xù)扶持就成為最為關(guān)鍵的問(wèn)題之一。移民安置除去前期的補(bǔ)償方式和費(fèi)用的分析計(jì)算，針對(duì)移民安置的后續(xù)扶持也逐漸成為地方政府的關(guān)注重點(diǎn)之一，目前學(xué)者研究主要集中在開發(fā)性移民方針、移民長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制、移民后期補(bǔ)償基金等多個(gè)方面。

首先，后續(xù)扶持可以結(jié)合移民安置的總體方針，考慮開發(fā)性移民安置方針，變消極賠償為積極創(chuàng)業(yè)，變救濟(jì)生活為扶助生產(chǎn)[7]。移民安置與庫(kù)區(qū)開發(fā)結(jié)合起來(lái)，因地制宜，廣開門路，多種方式安置移民，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高移民資金的投資效益。

第二，后續(xù)扶持的推進(jìn)可考慮在常規(guī)的移民安置補(bǔ)償制度上，增加可靠的補(bǔ)償機(jī)制。羅用能[8]博士論文中提出，可以將移民長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制作為補(bǔ)充，發(fā)揮其托底作用，一定限度上解決移民安置政策和移民群體意愿的矛盾，形成“移民長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制+城鎮(zhèn)化和多樣性安置+后期扶持”的路徑。

第三，后續(xù)扶持的資金來(lái)源問(wèn)題需要重視。水電移民后期補(bǔ)償資金來(lái)源不穩(wěn)定，原國(guó)家計(jì)委等四部委關(guān)于設(shè)立移民后期扶持資金的規(guī)定，1986年后投產(chǎn)的水電站的庫(kù)區(qū)移民扶持資金從發(fā)電收入中提取每度電最高不超過(guò)5厘錢。李祥[9]在水庫(kù)移民與水電工程效益共享安置模式的研究中指出，由于部分大型電站受防洪、灌溉等功能影響，每年來(lái)水情況并不穩(wěn)定，從發(fā)電效益提取的后期補(bǔ)償資金，量不大且不穩(wěn)定。因此，在后續(xù)扶持方案的擬定中，需要重點(diǎn)注意資金來(lái)源問(wèn)題，確定可靠穩(wěn)定的扶持資金來(lái)源，能夠有效推動(dòng)后續(xù)扶持方案的落實(shí)。

三、水電移民安置與地方發(fā)展結(jié)合問(wèn)題

可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)基本國(guó)策的核心體現(xiàn)，著眼到移民安置問(wèn)題上，即是要尋求“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。水電工程移民安置到新的生活區(qū)域時(shí)，移民群體的可持續(xù)發(fā)展勢(shì)必與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，只有將兩者有機(jī)結(jié)合，才能將移民安置問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域共同發(fā)展。目前，學(xué)者主要從以下兩個(gè)方面分析水電移民安置與地方發(fā)展結(jié)合的問(wèn)題。

第一，商德鐘、何雪松等[10]提出，水電移民離開原有熟悉的生產(chǎn)生活環(huán)境，出現(xiàn)人力資本積累的斷裂，在遭受工程建設(shè)意義等外界精神壓力的同時(shí)，也遭受著融入新生活區(qū)域的心理壓力。而朱文龍[11]、施國(guó)慶、徐俊新[12]等提出移民遷入也會(huì)對(duì)安置區(qū)原居民的政治、文化、心理等造成沖擊，移民安置政策的實(shí)施和移民安置設(shè)施的配套建設(shè)也會(huì)對(duì)原安置區(qū)居民造成心理沖擊。因此，對(duì)于水電移民安置來(lái)說(shuō)，遷入人員和安置區(qū)原住民均有一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理壓力，將水電開發(fā)效益、移民安置發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌發(fā)展，將對(duì)移民安置區(qū)域乃至周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。

因此，水電移民安置不應(yīng)被孤立為單純的移民問(wèn)題，在移民安置的全過(guò)程中，移民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必定會(huì)與安置區(qū)原居民產(chǎn)生一定的資源上的沖突，只有綜合考慮遷入移民與安置地的共同發(fā)展，將移民資金與地方發(fā)展資金統(tǒng)籌運(yùn)用，協(xié)調(diào)移民安置與安置區(qū)社會(huì)的發(fā)展步調(diào)，才能夠達(dá)到移民與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的效果。

第二，大中型水電工程是多目標(biāo)多任務(wù)的建設(shè)工程項(xiàng)目，承擔(dān)著發(fā)電、防洪、灌溉、供水、旅游等多項(xiàng)工程任務(wù)。目前地方政府大多將水電項(xiàng)目的灌溉、旅游、供水等非電屬性納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃中，有學(xué)者提出，如果能夠?qū)⒁泼癜仓门c水電工程的非電屬性發(fā)展相結(jié)合，能夠更好地解決移民群體的發(fā)展問(wèn)題。

四、移民在水電工程建設(shè)中的利益分配問(wèn)題

在對(duì)水電移民安置的研究中，世界銀行認(rèn)為：利益分配缺乏公平。在大壩建設(shè)中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)搬遷安置的移民很少能恢復(fù)生計(jì)，遭受損失的人群并沒有獲得等量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！妒澜绱髩挝瘑T會(huì)公民指南》[13]指出：“由于結(jié)構(gòu)性不公平，文化差異和歧視，及經(jīng)濟(jì)、政治上的邊緣化，水壩常常忽視土著和部落居民的要求，他們也無(wú)足夠能力爭(zhēng)取公平對(duì)待，因而承受水壩更多的負(fù)面影響，卻享受不到水壩的利益?！币虼?，從水電移民角度分析，水電移民應(yīng)享有相應(yīng)的水電工程利益的分配，而這一分配方式則是研究重點(diǎn)之一，學(xué)者在這一方面的研究主要著眼于以下幾個(gè)方面。

（一）分配優(yōu)先權(quán)問(wèn)題

分配優(yōu)先權(quán)是指水電移民在水電開發(fā)的權(quán)益分配中得到保障的限度問(wèn)題。王長(zhǎng)文[14]在對(duì)自然資源開發(fā)與當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益關(guān)系的研究中指出，自然資源與當(dāng)?shù)鼐用竦脑紮?quán)益關(guān)系具有天然的不可侵犯性，當(dāng)?shù)鼐用裨谧匀毁Y源存在及開發(fā)中應(yīng)享有優(yōu)先受惠權(quán)。對(duì)于水電開發(fā)來(lái)說(shuō)，優(yōu)先受惠權(quán)可以體現(xiàn)在水電開發(fā)的勞務(wù)安排優(yōu)先權(quán)、利益初次分配的優(yōu)先權(quán)、當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)水電開發(fā)的動(dòng)議權(quán)以及對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的維護(hù)權(quán)。

（二）開發(fā)方式問(wèn)題

目前我國(guó)水電開發(fā)實(shí)行國(guó)有企業(yè)壟斷開發(fā)，經(jīng)營(yíng)水資源產(chǎn)權(quán)，紅利由業(yè)主和政府分享。從產(chǎn)權(quán)交易角度來(lái)看，開發(fā)商獲得開發(fā)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，只需與地方政府談判形成交易合約，而對(duì)庫(kù)區(qū)居民的安置工作由地方政府去具體實(shí)施。這一過(guò)程中，沒有考慮庫(kù)區(qū)移民身份所應(yīng)有的權(quán)益，除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，應(yīng)考慮產(chǎn)權(quán)利益分享。對(duì)于產(chǎn)權(quán)利益分享方式，目前研究方向有兩種，一是按股權(quán)形式安排所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，二是憑所有權(quán)向經(jīng)營(yíng)權(quán)征收水資源經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。無(wú)論采取哪種利益共享方式，都應(yīng)堅(jiān)持利益共享，堅(jiān)持權(quán)責(zé)利益結(jié)構(gòu)對(duì)稱。

（三）共享機(jī)制問(wèn)題

在理論研究方面，孔令強(qiáng)[15]利用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)租金”理論分析移民安置共享效益的方式，并總結(jié)出了5種共享機(jī)制：水電稅費(fèi)共享、移民發(fā)展基金、移民入股水電開發(fā)、移民享受長(zhǎng)效補(bǔ)償，移民享受優(yōu)惠電價(jià)。認(rèn)為在水電開發(fā)中引入合適的共享機(jī)制，才能夠形成“在共建中共享，在共享中共建”的各方利益均衡的局面。

在實(shí)際工程建設(shè)中，目前已有項(xiàng)目試圖用水庫(kù)工程帶動(dòng)移民安置，主要方式是將水庫(kù)帶來(lái)的水產(chǎn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)優(yōu)先分配給水庫(kù)移民，是一種移民共享機(jī)制的初步嘗試。但在項(xiàng)目后續(xù)的反思中發(fā)現(xiàn)，這種合作的緊密性仍然較淺，移民參與還有很大的空間。因此，在移民安置中應(yīng)引入更為完善的效益共享機(jī)制，才能使得工程效益和移民效益能夠得到同步提高。

五、結(jié)論

綜上所述，在水電工程移民安置中，從移民本身的視角出發(fā)，存在多種重點(diǎn)問(wèn)題。首先，水電移民群體本身生存能力不強(qiáng)，大部分為山區(qū)、農(nóng)村居民，在受到移民政策的壓力搬遷至安置區(qū)后，在融入新環(huán)境，適應(yīng)新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形式上存在困難，而目前移民安置的政策和后續(xù)補(bǔ)償機(jī)制難以完全滿足需求；其次，水電移民安置是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，需要有較為完善的配套設(shè)施，如果移民安置工程建設(shè)能夠與地方發(fā)展建設(shè)有機(jī)結(jié)合，則能夠給兩者都帶來(lái)有益的影響；最后，水電移民作為工程建設(shè)的最大損失方，卻難以在工程建設(shè)后享受到足量的工程建設(shè)獲益，目前學(xué)者在水電移民安置多方利益協(xié)調(diào)分配的問(wèn)題上，進(jìn)行了多種方向的研究和嘗試，包括分配的優(yōu)先權(quán)、開發(fā)方式的探討、移民參與機(jī)制和共享機(jī)制選擇等，試圖尋求能夠給水電移民帶來(lái)更為公平的工程利益分配。對(duì)于水電工程移民安置問(wèn)題，應(yīng)更多地從移民角度出發(fā)分析問(wèn)題，切實(shí)為因工程建設(shè)而產(chǎn)生社會(huì)生產(chǎn)資源損失的移民謀求一個(gè)更公平、合理、有效、可持續(xù)的利益分享方式，才能夠更為高效地在工程建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。