自然資源與不動產(chǎn)登記信息化建設思考

王小燕

2013年11月召開的十八屆三中全會和2015年3月頒發(fā)的《不動產(chǎn)登記暫行條例》分別對自然資源確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記提出了更加清晰明了的權(quán)責分明的制度條例。而隨著這些工作的逐漸拉開序幕，使得自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記之間的聯(lián)系也變得更加密切。尤其進入了互聯(lián)網(wǎng)時代，使得我國自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。因此，了解自然資源確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記的時代背景，認清兩者之間的異同點，對建立起有效的信息化監(jiān)管系統(tǒng)是非常重要的。本文主要闡明了自然資源與不動產(chǎn)登記信息化建設當前的一些現(xiàn)狀，另外對當前信息化建設道路上一些亟待解決的問題提出了建議。

由于自然資源的登記工作是以將不動產(chǎn)進行登記為基礎的，因此自然資源的登記也應當是不動產(chǎn)登記的基礎，水流、森林、荒地和草原等自然資源都應該歸納為我國重要的資源資產(chǎn)，這也是我國進行生態(tài)文明體制改革的根本舉措，對這一自然資源進行登記管理可以推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革創(chuàng)新，使我國生態(tài)文明建設更為完整。而不動產(chǎn)登記同樣重要，它不僅僅是代表著相關(guān)政策的一種執(zhí)行力，也是對不動產(chǎn)所有者權(quán)利的一種保障，并可以推動整個社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

一、自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的發(fā)展歷程

2013年11月，我國通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要對水流和森林等自然生態(tài)空間進行管理和登記，同時還提出了第二點要求，要求對資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度進行明確的規(guī)范，要求必須有清楚的歸屬和監(jiān)管；緊接著，2014年開始我國自然資源部會同中央編辦、財政部等各單位組織建立起不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度并開始實施，并且還根據(jù)《決定》制定了一系列改革成果，比如《自然資源登記簿》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》等一系列確權(quán)登記試點方案；2016年終于由中共中央和國務院對建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制定了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，并做了要求，要將推進確權(quán)登記法治化，自然資源確權(quán)登記作為重要改革任務之一，同一年自然資源統(tǒng)一確權(quán)的試點工作也提上日程；2019年開始此項工作全面推開。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》在2015年3月1日正式開始落地實施，這意味著我國不動產(chǎn)登記統(tǒng)一的制度正式建立起來；2016年的1月21日，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》也由我國國土資源部陸續(xù)公布了，其中的內(nèi)容比較明確細致，關(guān)于房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有建設用地使用權(quán)等各種不動產(chǎn)登記的權(quán)利有了新要求；接著在2017年4月，國土部辦公廳也制定了不動產(chǎn)登記的實施方案，內(nèi)容包括：“要求各地方對登記的資料進行保護和移交，簡化登記移交工作流程，進行準確的人員劃轉(zhuǎn)，并明確登記辦理的時限要求等等”。直至2018年6月份，我國的不動產(chǎn)登記完成了全國聯(lián)網(wǎng)，這也意味著我國的不動產(chǎn)管理制度實現(xiàn)了新的突破。

二、自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的異同點

我們所說的自然資源可以理解為自然界所賦予或前人留下的自然資源，能滿足人類所需的資源，比如最基本像空氣、水、土地這些，還有森林、草原、野生生物這種自然資源，還有各種礦產(chǎn)資源等。自然資源給人類提供賴以生存、發(fā)展的重要資源，而不動產(chǎn)相對動產(chǎn)而言是對物的一種劃分，指的是不可移動或移動將會損害其價值的物，客體包括土地、房屋、林、草、海域等土地和附著于土地上和地下的改良物、附屬物。因為兩者的客體有著非常緊密的聯(lián)系，所以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記也有很多的關(guān)系。

正常來講，自然資源的所有權(quán)被稱作為自然資源確定權(quán)，土地和房屋的所有權(quán)被稱為不動產(chǎn)登記，而對于國家土地的所有權(quán)不進行不動產(chǎn)登記。

兩者有著基本相同的登記原則，都是堅持物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則。其中自然資源確權(quán)登記在《(試行)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》的第2條有說明：“我國在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作上，應該堅守統(tǒng)一確權(quán)登記原則，始終堅持資源公有、物權(quán)法定；而不動產(chǎn)登記，在《物權(quán)法》第5條也做了有關(guān)規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”；另外第10條“國家應該根據(jù)不同的登記事項而選擇提供權(quán)屬證明和不動產(chǎn)面積等必要性材料”。另外《不動產(chǎn)登記暫行條例》第4條“國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”，也說明了不動產(chǎn)登記實行的是統(tǒng)一登記原則。

兩者登記機構(gòu)也基本相同，都是由國家自然資源主管部門辦理登記，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的第6條“自然資源主管部門負責承擔自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的機構(gòu)，管轄登記需按照屬性和分級管理結(jié)合的方式進行?！敝袑Φ怯洐C構(gòu)做了規(guī)定；而不動產(chǎn)登記，雖然《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的是，由當?shù)氐闹陛犑?、縣級和社區(qū)人民政府進行統(tǒng)一辦理，但在實際操作過程中基本上是由適合性級別自然資源部門進行辦理的。

三、自然資源與不動產(chǎn)登記信息化建設目前現(xiàn)狀

1.信息化應用得不到重視并存在短板

信息化給我們的生活方式、思維觀念帶來了巨大的改變，所以自然資源確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記信息化的趨勢勢在必行，它也影響了政府部門工作人員的工作運行方式。部分政府登記機構(gòu)一方面由于缺乏改革創(chuàng)新的精神，另一方面對信息化也不夠重視，所以在政府部門工作人員實際操作中，用信息化處理業(yè)務的進度十分緩慢，覺得信息化的應用反而不如人工操作起來方便快捷，也不如人工操作安全靈活，甚至有的登記機構(gòu)對信息化建設并不看好。

2.信息化數(shù)據(jù)共享、信息整合不全面

自然資源的確權(quán)登記統(tǒng)一使用的是全國自然資源登記信息系統(tǒng)，而不動產(chǎn)登記是各省市采用集中的模式搭建起來的，所以就存在無論是在自然資源的確權(quán)登記上，還是在不動產(chǎn)登記上，信息化數(shù)據(jù)共享存在困難，信息化整合不夠全面，數(shù)據(jù)整合力度不夠，辦事不方便，資源重復建設的現(xiàn)象比比皆是。

3.財、人、物上面投入不足

有些地區(qū)政府部門在信息化建設問題上并不重視，所以信息化建設上所投入的資金也不夠充足。再者沒有專業(yè)的信息化建設團隊，而且大多找的都是軟件開發(fā)公司來運維信息化系統(tǒng)，所以就受人員流動性和業(yè)務能力的影響，并不能更好地給信息化系統(tǒng)提供持續(xù)長期穩(wěn)定的支撐。

4.缺少法律規(guī)定和規(guī)章制度的保障

我國現(xiàn)在關(guān)于信息化建設的法律法規(guī)并不多，也不明確，在計算機和網(wǎng)絡方面的法律法規(guī)太少，而且大多也不全面，僅僅是對計算機和網(wǎng)絡使用方面做了一些管理規(guī)定，信息化建設的應用上基本是空白的，而且不動產(chǎn)登記方面所應該遵守的法律法規(guī)并不全面，大多也是從保密、規(guī)范制度的角度去做相關(guān)制約，所以就導致不動產(chǎn)登記信息化并沒有相關(guān)健全的法律法規(guī)做依據(jù)。在規(guī)章制度方面，因為國家開展自然資源和不動產(chǎn)登記工作的時間存在較大差距，因此，各項規(guī)章制度和標準的內(nèi)容也有錯位和不同的情況，僅有的相關(guān)規(guī)章制度和信息標準也不全面，關(guān)于如何管理和應用都沒有給出具體的規(guī)章制度，信息標準也存在技術(shù)和管理方面的不統(tǒng)一。

四、自然資源與不動產(chǎn)登記信息化建設的一些意見

1.將創(chuàng)新為民的服務理念真正的落到實處

登記機構(gòu)既要把為人民服務作為宗旨、把公眾的需求作為核心、把實現(xiàn)便民利民作為導向、并認真落實“高效便捷，創(chuàng)新為民”的服務理念、提升服務的意識、創(chuàng)新服務的舉措；也要落實到執(zhí)行當中去，比如減少辦事環(huán)節(jié)、簡化明晰材料，設置科學流程、縮短辦理時間,真正能夠做到服務群眾，讓群眾少跑腿，從實際出發(fā)讓群眾獲得滿意，進而提升部門的社會形象。

例如2020年3月份安徽某公司負責人郝先生到馬鞍山市不動產(chǎn)登記中心辦理公司抵押權(quán)變更登記續(xù)抵押業(yè)務，急需抵押資金以周轉(zhuǎn)公司的新冠肺炎疫情防控工作。工作人員在受理過程中發(fā)現(xiàn)該企業(yè)廠房用地需要進行實地勘測、權(quán)籍調(diào)查等流程，為了簡化手續(xù)，方便企業(yè)辦證，工作人員通過“國土資源一張圖”衛(wèi)星定位和數(shù)據(jù)導入電子地圖進行了現(xiàn)場確認，最終以最快捷最準確的速度完成了權(quán)籍調(diào)查等手續(xù)，切實做到了讓群眾滿意的服務。受理過程中工作人員發(fā)現(xiàn)資料不夠的情況也給予了容缺受理，這讓郝先生為該中心快速高效的工作效率點贊。

2.樹立信息化新理念，提供智能化服務

計算機技術(shù)和信息化的快速發(fā)展使得人類社會進入了互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代。所以我們一方面提供智能化服務，確保交易的真實性；另一方面要樹立信息化新理念，將高新技術(shù)運用到信息化建設當中去。比如運用已經(jīng)比較成熟的區(qū)塊鏈技術(shù)、先進的AI人工智能、人臉識別等高新技術(shù)，以此來保證交易安全，相關(guān)的登記機構(gòu)也應該成立專項工作小組，定期開展網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全檢查工作，檢查是否存在安全漏洞，必要時要對信息化系統(tǒng)做維護工作，來保障信息化系統(tǒng)的安全。

例如2020年9月上海阿里和易居聯(lián)合推出的“不動產(chǎn)交易協(xié)作機制”，以區(qū)塊鏈技術(shù)作為支撐，通過兩庫三平臺對行業(yè)中斷房、二手房交易過程中的直客觸達難、營銷成本高等痛點問題給出了針對性的解決方案，提供了完整的新房、二手房等交易場景；還開發(fā)了房源入庫、驗真包裝等多項交易服務功能。此舉以強開放、講協(xié)作、趨公平的構(gòu)建原則，為不動產(chǎn)行業(yè)建立一個公平、開放、有序、互利、共贏的交易協(xié)作新機制。

3.從大局出發(fā)重視整體規(guī)劃，確保資源整合

自然資源與不動產(chǎn)登記信息化是政府信息化的重要組成部分，是關(guān)系到多部門、多個領(lǐng)域的一項綜合性工作。所以要先從劃分部門職責，明確登記范圍，規(guī)范登記內(nèi)容和流程等大局觀出發(fā)，多部門聯(lián)動起來統(tǒng)一做到信息共享。比如國家要對自然資源和不動產(chǎn)登記做整體規(guī)劃，搭建起統(tǒng)一的、高效信息化管理平臺，這樣一來不僅可以方便統(tǒng)一管理，也可以節(jié)約成本，提高工作效力，簡化工作流程。

例如2021年4月山東省自然資源廳印發(fā)了《2021年度自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作計劃》，明確提出“當前主要任務是對16條自然河流和18個自然保護地及90多個大型礦山的礦產(chǎn)資源等進行確權(quán)登記。并對確定開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的部分城市，如濟南、煙臺、青島、棗莊等城市指導做好預算編制、調(diào)查成果核實、實施方案編寫、數(shù)據(jù)庫建設等工作。指導各市建立推進機制，建立技術(shù)指導組，有序的部署了自然資源確權(quán)登記工作的進行?！?/p>

4.加大資金投入、加強人才隊伍擴建

首先，地方政府可以將不動產(chǎn)資源的登記納入本期的預算當中，制定合理的經(jīng)費支出方案。并調(diào)動社會各行業(yè)、各企業(yè)、各團體的積極性來進行招商引資，另一方面要加強復合型信息技術(shù)人才的引進，比如有針對性地開展定期培訓，制定合理的人才激勵機制，提高信息技術(shù)人才的待遇和晉升空間。

例如2020年湖南省湘潭縣自然資源局的年度工作計劃中提出“力爭爭取項目資金1.2億元，推進國土空間生態(tài)修復”。并為此指定了《2019-2025砂石土礦開采專項規(guī)劃》，把“推進綠色礦山建設、礦產(chǎn)資源整合”作為工作目標，另外2017年新疆維吾爾自治區(qū)伊犁州不動產(chǎn)登記中心也面向社會公開引進了4名高層次緊缺型人才。

5.完善監(jiān)督考核制度以確保實現(xiàn)登記信息化

引入新的考核制度也是體現(xiàn)各政府部門職能的最重要的手段，可以確保不動產(chǎn)登記信息化更加有序高效地進行，也是對工作人員進行評價的重大依據(jù)，一般通過審查和民主評議這兩種手段，對政府部門做好自然資源和不動產(chǎn)的登記工作進行評價和監(jiān)管，也可以通過社會的一些力量對公共權(quán)力進行制約，比如使用媒體、互聯(lián)網(wǎng)的公布方式在社會上進行公開，廣泛聽取群眾的意見和建議。

例如2018年甘肅省張掖市國土資源局采用了多項舉措建立不動產(chǎn)登記評價考核機制，把“放管服”改革、便民利民改革作為改革工作的重點，以“抓緊辦”和“跑一趟”為目標，開展窗口作風的整治與監(jiān)督工作，使不動產(chǎn)服務窗口的作風問題得以改善。其次，需要不斷提升不動產(chǎn)登記的服務能力，應用社會監(jiān)督的作用，國土監(jiān)督部門也需要建立不動產(chǎn)工作人員的工作指標和具體考核情況，將現(xiàn)場評價和電話回訪相結(jié)合，比如現(xiàn)場放置意見箱來征求群眾意見，落實業(yè)務辦理回訪電話等措施，加強窗口工作人員的監(jiān)管。并在9月份公布了群眾對市、縣窗口工作人員服務的滿意度，累計撥打回訪電話246多個，滿意度百分之百，并收到了12條群眾的建議，另外，在撥打回訪電話時認真記錄，每周反饋給各市、縣的登記機構(gòu)，真正做到了事后評價。

五、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟和信息的共同發(fā)展，自然資源與不動產(chǎn)登記信息化是一項迫在眉睫的工作，也是一項重大又繁瑣的工作。所以信息化建設不僅要把便民利企作為出發(fā)點，而且要立足于現(xiàn)有的登記信息化平臺，不斷的優(yōu)化和發(fā)展，才可以使這兩者之間得到更好地共享與連接，基于全球統(tǒng)一的自然資源管理平臺和不動產(chǎn)登記信息平臺，使各種管理手段能夠滿足我國當下的國情與需求?？傊?，自然資源確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記應當實現(xiàn)關(guān)聯(lián)，兩者對于規(guī)范管理我國自然資源及個人物權(quán)都有重要意義。