建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐與建議

何文景 王紅岱

保障和提升工程質(zhì)量是一項(xiàng)“功在當(dāng)代，利在千秋”、打基礎(chǔ)管長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，也是一項(xiàng)與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)大局穩(wěn)定緊密相關(guān)的工作。建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)（IDI）試點(diǎn)是保險(xiǎn)服務(wù)工程質(zhì)量提升和保障民生的制度嘗試，核心是引入獨(dú)立于既有參建各方的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)（TIS）。自2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文推動(dòng)工程質(zhì)量保險(xiǎn)以來(lái)，IDI逐步從試點(diǎn)向非試點(diǎn)城市展開(kāi)，本文通過(guò)總結(jié)全國(guó)其它地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合武漢光谷地區(qū)試點(diǎn)實(shí)踐，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究與歸納，并給出了可供參考的解決思路，以期能為建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的深化發(fā)展提供借鑒。

一、各地借助IDI制度提升工程質(zhì)量的經(jīng)驗(yàn)做法

1. 我國(guó)開(kāi)始推動(dòng)IDI試點(diǎn)進(jìn)程可以概況為以下四個(gè)階段

（1）理論探索階段。2002年，原建設(shè)部借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)后提出在我國(guó)現(xiàn)有的工程質(zhì)量管理體系中引入工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，并在北京、上海部分住宅項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)；2005年，原建設(shè)部、原保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》（建質(zhì)〔2005〕133號(hào)）明確工程保險(xiǎn)由建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)、工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)和相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)等一系列保險(xiǎn)產(chǎn)品組成；2006年，上海市建委、原保監(jiān)會(huì)上海監(jiān)管局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（滬建交聯(lián)〔2006〕307號(hào)）明確了具體的保險(xiǎn)責(zé)任和期限。

（2）局部試點(diǎn)階段。2011年，上海市人大常委會(huì)印發(fā)《上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理?xiàng)l例》，明確建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)繳納“物業(yè)保修金”或投?！肮こ藤|(zhì)量保證保險(xiǎn)”，實(shí)行保證金繳納和保險(xiǎn)雙軌并行；2012年，上海市建委、房管局、金融辦、原保監(jiān)會(huì)上海監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的試行意見(jiàn)》，是國(guó)內(nèi)首個(gè)對(duì)IDI操作模式予以具體規(guī)定的文件，明確IDI承保模式為共保，引入風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)TIS機(jī)構(gòu)）參與風(fēng)險(xiǎn)管理。

（3）多地試點(diǎn)階段。2016年，上海市住建委、金融辦、原保監(jiān)會(huì)上海監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于本市推進(jìn)商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，將投保IDI列為全市保障性 住宅、部分地區(qū)商品住宅土地出讓條件，即在上述兩類(lèi)工程中強(qiáng)制實(shí)施IDI；2018年，住建部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工程質(zhì)量安全提升行動(dòng)試點(diǎn)工作的通知》（建質(zhì)〔2017〕169號(hào)），明確在上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、廣西、四川9個(gè)省市試點(diǎn)IDI，標(biāo)志著IDI全國(guó)試點(diǎn)工作的開(kāi)啟；2018年，上海市房管局印發(fā)《關(guān)于清退本市住宅物業(yè)保修金有關(guān)工作的通知》（滬房物業(yè)〔2018〕39號(hào)），標(biāo)志著IDI將逐步取代物業(yè)保修金，向強(qiáng)制試點(diǎn)邁進(jìn)；2019年，9個(gè)試點(diǎn)省市均發(fā)布了相關(guān)試點(diǎn)文件，其中上海、江蘇、浙江、安徽、山東、廣東均有實(shí)際試點(diǎn)項(xiàng)目落地。

（4）強(qiáng)化推進(jìn)階段。2022年2月17日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司召開(kāi)推進(jìn)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作視頻座談會(huì)，會(huì)議指出“推進(jìn)工程質(zhì)量保險(xiǎn)是加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管、保障工程質(zhì)量的重要路徑，是現(xiàn)有質(zhì)量保障體系的有益補(bǔ)充”。2022年5月1日下午，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在湖南長(zhǎng)沙設(shè)主會(huì)場(chǎng)召開(kāi)視頻會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“要研究建立房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度，以市場(chǎng)化手段進(jìn)一步完善工程質(zhì)量 安全監(jiān)管機(jī)制”。特別是近期，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)湖南長(zhǎng)沙居民自建房倒塌事故作出重要指示，要求對(duì)全國(guó)自建房安全開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治堅(jiān)決防范各類(lèi)重大事故發(fā)生。李克強(qiáng)總理作出批示，要求各地深入排查整治建筑行業(yè)尤其是經(jīng)營(yíng)性自建房安全隱患，嚴(yán)防重特大事故發(fā)生。2022年5月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)自建房安全專(zhuān)項(xiàng)整治工作方案》，提出“研究建立房屋定期體

檢、房屋養(yǎng)老金和房屋質(zhì)量保險(xiǎn)等制度”。2. 值得借鑒的主要做法

一是政府投資項(xiàng)目IDI保費(fèi)計(jì)入工程建設(shè)成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按照住建部〔2017〕169號(hào)文件要求試點(diǎn)IDI的上海、江蘇、浙江等9省市均已發(fā)布試點(diǎn)文件，明確將IDI保費(fèi)納入工程成本。 比如，深圳市目前有144個(gè)純政府投資項(xiàng)目投保IDI，保費(fèi)共計(jì) 9.72億元，全部納入成本，其中深圳福田區(qū)群眾文化中心建設(shè)工程為政府投資項(xiàng)目，其IDI保費(fèi)22824萬(wàn)元已納入工程概算。

二是社會(huì)投資項(xiàng)目強(qiáng)制或激勵(lì)投保。上海市充分考慮未來(lái)的改革走向，實(shí)施將投保IDI與施工許可發(fā)放掛鉤、竣工驗(yàn)收與質(zhì)量缺陷整改結(jié)果掛鉤兩項(xiàng)措施，強(qiáng)制要求住宅等社會(huì)投資項(xiàng)目投保IDI。廣州市將投保IDI列為土地出讓前置條件，并將保單出具與工程規(guī)劃許可證、施工許可證發(fā)放掛鉤。有些地區(qū)則采取優(yōu)惠政策激勵(lì)投保，如江蘇泰州，對(duì)申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)IDI的住宅工程項(xiàng)目給予一定的提前預(yù)售和預(yù)售監(jiān)管資金比例下浮等優(yōu)惠。

三是更大力度創(chuàng)新投保模式。青島市嶗山區(qū)在借鑒上海、廣州等地做法基礎(chǔ)上，在全國(guó)首次探索建筑工程質(zhì)量、建筑安全綜合保險(xiǎn)新模式（簡(jiǎn)稱(chēng)質(zhì)安保）。從2022年開(kāi)始，嶗山區(qū)所有新建住宅工程均納入“質(zhì)安?！痹圏c(diǎn)，并將投保“質(zhì)安?！奔{入住宅工程項(xiàng)目的土地出讓條件。

3. 全國(guó)范圍推廣IDI以來(lái)主要成效

一是住房質(zhì)量問(wèn)題得到高效解決，有關(guān)投訴案件銳減。截至2021年，僅上海、廣東、江蘇三省已購(gòu)買(mǎi)IDI 保險(xiǎn)的項(xiàng)目達(dá)1123個(gè)，保費(fèi)累計(jì)約52億元，保險(xiǎn)金額共計(jì)約 3700億。在全國(guó)試點(diǎn)力度最強(qiáng)的上海地區(qū)，自2016年強(qiáng)制實(shí)施1DI保險(xiǎn)至2020年底，全上海市累計(jì)承保項(xiàng)目790個(gè)，提供保險(xiǎn)保障金額超過(guò)2670億元，理賠案件超過(guò)24095起，其中單次超過(guò)1000萬(wàn)的重要理賠案件達(dá)到1508起。住房質(zhì)量投訴案件從試點(diǎn)之前的年均2萬(wàn)件下降為個(gè)位數(shù)。質(zhì)量問(wèn)題得到高效解決。比如，2019年，上海浦東新區(qū)東原逸墅項(xiàng)目發(fā)生外墻保溫開(kāi)裂（涉及多棟樓），同時(shí)屋面及衛(wèi)生間漏水。保險(xiǎn)公司接到業(yè)主報(bào)案后 3天內(nèi)派人現(xiàn)場(chǎng)查勘，認(rèn)定應(yīng)理賠后，委托維修單位將問(wèn)題出現(xiàn)的區(qū)域清除至底層重做，并修補(bǔ)了屋面及衛(wèi)生間防水，共計(jì)賠付金額達(dá)230萬(wàn)元。

二是減輕政府監(jiān)管壓力，完善現(xiàn)有工程質(zhì)量管控體系。保險(xiǎn)公司通過(guò)聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方TIS機(jī)構(gòu)，對(duì)投保IDI的工程項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到施工、驗(yàn)收各階段進(jìn)行全流程質(zhì)量監(jiān)督，客觀評(píng)估工程項(xiàng)目的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，找出質(zhì)量缺陷，并向政府相關(guān)部門(mén)、建設(shè)單位和保險(xiǎn)公司出具報(bào)告，同時(shí)給予施工單位整改建議，跟蹤施工單位整改，客觀上，形成了與監(jiān)理單位共同監(jiān)督的“雙保險(xiǎn)”建筑工程質(zhì)量管控新模式，有效倒逼工程質(zhì)量提升。比如，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)， 僅廣東、江蘇兩省333個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)TIS機(jī)構(gòu)的過(guò)程把控已 產(chǎn)生各類(lèi)工程質(zhì)量檢查報(bào)告5230余份，發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問(wèn)題達(dá)到 70000余個(gè)，其中嚴(yán)重問(wèn)題6500余個(gè)。廣州市根據(jù)IDI試點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng) 管理實(shí)際情況，發(fā)布了全國(guó)首個(gè)詳細(xì)的TIS管理標(biāo)準(zhǔn)《廣州市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)規(guī)程》，進(jìn)一步規(guī)范 了TIS機(jī)構(gòu)的服務(wù)方式，明確界定TIS機(jī)構(gòu)和建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等原有各參建主體相互間的關(guān)系，為T(mén)IS機(jī)構(gòu)參與現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理提供依據(jù)。

三是IDI保險(xiǎn)市場(chǎng)加快成熟，風(fēng)險(xiǎn)分散能力不斷提高。從原 建設(shè)部推薦的法國(guó)IDI十年賠付情況來(lái)看，以2010年為例，簡(jiǎn)單賠付率（總理賠額除以總保費(fèi)額）達(dá)145%，由于法國(guó)建筑市場(chǎng)相關(guān)職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)相對(duì)成熟，IDI賠付后代位追償成功率也較高，實(shí)際賠付率預(yù)估超過(guò)200%。從上海市（全國(guó)其他地區(qū)投保項(xiàng)目尚未進(jìn)入理賠期）近幾年情況來(lái)看，簡(jiǎn)單賠付率也超過(guò)100%。2021年，人保財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)IDI業(yè)務(wù)保費(fèi)收入共計(jì)39.6億元， 增速達(dá)110%，累計(jì)保費(fèi)收入達(dá)到88.3億元，保險(xiǎn)金額超過(guò)5200 億元，險(xiǎn)種規(guī)模擴(kuò)大，初步具備風(fēng)險(xiǎn)分散功能，隨著全國(guó)多地IDI 試點(diǎn)加快推進(jìn)，其規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)分散能力還將不斷提升。

二、武漢光谷地區(qū)IDI保險(xiǎn)試點(diǎn)工作情況、制約因素

1. 政策及實(shí)施細(xì)則已出

隨著全國(guó)IDI試點(diǎn)鋪開(kāi)，湖北省武漢市也積極跟進(jìn)，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)和湖北省人民政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于東湖科技保險(xiǎn)創(chuàng)新示范區(qū)總體方案的通知》、武漢市人民政府印發(fā)《關(guān)于東湖科技保險(xiǎn)創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案的通知》（武政〔2021〕17號(hào)）等文件把IDI試點(diǎn)列為建設(shè)東湖科技保險(xiǎn)創(chuàng)新示范區(qū)的重要項(xiàng)目之一，湖北省住建廳印發(fā)《湖北建筑業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》、武漢市工改辦《關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)區(qū)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》等文件具體要求在武漢東湖高新區(qū)、江漢區(qū)、漢陽(yáng)區(qū)等地先行開(kāi)展IDI試點(diǎn)。2022年2月，武漢東湖高新區(qū)管委會(huì)、武漢自貿(mào)片區(qū)管委會(huì)印發(fā)出臺(tái)《關(guān)于東湖高新區(qū)建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)試點(diǎn)工作暫行辦法及實(shí)施細(xì)則的通知》（武新管〔2022〕1號(hào)），文件明確了武漢光谷地區(qū)試點(diǎn)IDI有關(guān)措施。

2. 推動(dòng)試點(diǎn)工作面臨的障礙

一是政府投資項(xiàng)目IDI保費(fèi)納入成本費(fèi)用有待破題。目前有 關(guān)政策允許將IDI保費(fèi)納入成本費(fèi)用。武政〔2021〕17號(hào)文規(guī)定 “在政府投資的學(xué)校、醫(yī)院項(xiàng)目上，探索將工程質(zhì)量潛在缺陷保 險(xiǎn)相關(guān)費(fèi)用納入工程建設(shè)概算審批范疇”。2022年3月，市工改辦《關(guān)于全市開(kāi)展工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定“各試點(diǎn)區(qū)對(duì)政府投資新建的科教文衛(wèi)建 筑（學(xué)校、醫(yī)院）、保障性住房保險(xiǎn)費(fèi)用列入項(xiàng)目總投資”。 2022 年2月，武新管〔2022〕1號(hào)規(guī)定“投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程概算中列明建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn) 費(fèi)”。盡管有關(guān)文件明文支持，但I(xiàn)DI是新生事物，政府投資IDI項(xiàng)目庫(kù)尚未明確，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)在審批項(xiàng)目概算時(shí)較為審慎。

二是房地產(chǎn)不景氣社會(huì)投資項(xiàng)目自主投保意愿更低。盡管相對(duì)十幾億元、幾十上百億元的拿地和建安總成本而言，IDI費(fèi)用 僅幾百萬(wàn)元、幾千萬(wàn)元，不在一個(gè)數(shù)量級(jí)，但是當(dāng)前房地產(chǎn)“寒冬”下，社會(huì)投資項(xiàng)目自主投保意愿進(jìn)一步降低。其一，住宅項(xiàng)目均會(huì)強(qiáng)制要求計(jì)提專(zhuān)項(xiàng)維修基金，IDI和專(zhuān)項(xiàng)維修基金功能重復(fù)，如果再購(gòu)買(mǎi)IDI，則會(huì)多出一筆費(fèi)用支出，開(kāi)發(fā)商負(fù)擔(dān)較重。其二，一旦購(gòu)買(mǎi)IDI，保險(xiǎn)公司會(huì)通過(guò)TIS機(jī)構(gòu)嚴(yán)把工程建設(shè)質(zhì)量關(guān)以降低工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)工程質(zhì)量提出更高要求，必然給建設(shè)單位過(guò)程管理帶來(lái)更大壓力，進(jìn)一步降低其投保意愿。

三是IDI保險(xiǎn)制度與現(xiàn)行制度之間的街接問(wèn)題。現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)工程質(zhì)量和質(zhì)量問(wèn)題解決有一系列強(qiáng)制性制度安排，包括監(jiān)理制度、保修制度、專(zhuān)項(xiàng)維修基金制度等。而政府投資的還建房、保障性住房等工程建設(shè)項(xiàng)目，則由政府兜底，負(fù)責(zé)后期維保。 在現(xiàn)行制度下推行IDI，會(huì)遇到功能、責(zé)任交叉重疊的問(wèn)題：其一，IDI和住宅專(zhuān)項(xiàng)維修基金功能重復(fù)，且不能“二選一”，專(zhuān)項(xiàng)維修基金為強(qiáng)制性；其二，監(jiān)理單位對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)理責(zé)任與IDI 中TIS機(jī)構(gòu)的工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任有交叉；其三，保修范圍、 期限、業(yè)務(wù)工作交叉重疊，如IDI制度中由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)業(yè)主保修的理賠受理、組織現(xiàn)場(chǎng)勘查和維修，現(xiàn)行制度要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā) 企業(yè)，或者其委托的物業(yè)管理公司受理保修申請(qǐng)，組織施工單位維修。如何做好IDI和現(xiàn)行制度融合，有待探索。

三、有關(guān)建議

一是同步完善現(xiàn)階段工程質(zhì)量維保服務(wù)體系和IDI賠付體系。一方面大建設(shè)發(fā)展背景下，住房“滲漏裂”等質(zhì)量通病頻繁出現(xiàn)，質(zhì)量投訴居高不下，問(wèn)題處理時(shí)效性差，僅武漢光谷地區(qū)近兩年住房質(zhì)量投訴案件高達(dá)26843件；另一方面，大部分住房質(zhì)量投訴只能靠各方多次協(xié)調(diào)推動(dòng)，遲遲未能有效解決的投訴案積累較多，現(xiàn)階段住房質(zhì)保維修、專(zhuān)項(xiàng)維修基金等解決辦法效力不強(qiáng)。全區(qū)僅不足10名質(zhì)量監(jiān)督員負(fù)責(zé)在建房屋質(zhì)量監(jiān)管和投訴處理，人均監(jiān)管面積達(dá)400多萬(wàn)方，工作量遠(yuǎn)超國(guó)家和省市不宜超過(guò)30萬(wàn)方/人的行業(yè)規(guī)定。建議進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管力量，建強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍，同時(shí)探索完善IDI理賠服務(wù)制度，由IDI先行賠付、高效維保方式逐步代替現(xiàn)階段多方協(xié)調(diào)方式。

二是建立決策機(jī)制，推動(dòng)政府投資項(xiàng)目投保。當(dāng)前，政府投資項(xiàng)目投保IDI遇到工程質(zhì)量監(jiān)管單位推動(dòng)乏力、主管部門(mén)和后期維保責(zé)任單位未提前介入、審批部門(mén)批復(fù)難等共性問(wèn)題。建議建立政府投資項(xiàng)目投保IDI決策機(jī)制。

三是出臺(tái)配套政策，支持社會(huì)投資項(xiàng)目投保。針對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，社會(huì)投資項(xiàng)目投保意愿降低，武新管〔2022〕1 號(hào)文中“鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目投?！彪y以落實(shí)等困難，加快研究出臺(tái)配套政策，支持社會(huì)投資項(xiàng)目投保。積極探索重大設(shè)計(jì)變更圖審費(fèi)用部分減免、財(cái)政補(bǔ)貼、降低裝配率、提前預(yù)售等配套政策，增強(qiáng)社會(huì)投資項(xiàng)目投保意愿。待時(shí)機(jī)成熟，參照上海、廣州等地做法，研究出臺(tái)將投保IDI納入土地出讓條件、與施工許可發(fā)放掛鉤等強(qiáng)制措施推動(dòng)IDI試點(diǎn)。

四是健全監(jiān)管機(jī)制，穩(wěn)妥有序推進(jìn)試點(diǎn)擴(kuò)面提質(zhì)，加快完善工程質(zhì)量保障體系。引進(jìn)在其它試點(diǎn)地區(qū)有IDI投保經(jīng)驗(yàn)、有賠付能力的保險(xiǎn)公司、TIS機(jī)構(gòu)參與IDI試點(diǎn)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。嚴(yán)格保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、TIS機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為、TIS 機(jī)構(gòu)參與工程質(zhì)量把控行為的監(jiān)管，在試點(diǎn)探索中優(yōu)化完善監(jiān)管機(jī)制，以保障試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。