透水構(gòu)筑物用海審批監(jiān)管問題研究
——以廣東省為例

廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 黃思龍，郭雨晨，孫華燁

我國海洋事業(yè)已進入蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵階段，對于海洋資源開發(fā)和利用需求的總量和類型不斷增加，涵蓋透水構(gòu)筑物在內(nèi)的海上構(gòu)筑物用海項目激增。但大部分透水構(gòu)筑物管理尚屬空白，存在管理權(quán)限不清、登記或監(jiān)管等管理環(huán)節(jié)缺位、廢棄構(gòu)筑物得不到及時清退等問題[1]。如何科學(xué)規(guī)范管理透水構(gòu)筑物已然成為當(dāng)前海洋管理工作需要解決的問題之一。本研究以廣東省為例，剖析透水構(gòu)筑物審批監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題，試圖從實際管理需求出發(fā)，提出規(guī)范透水構(gòu)筑物審批、有序監(jiān)管等方面提出對策和建議，以期為海域使用管理和相關(guān)政策制定提供參考。

一、透水構(gòu)筑物審批監(jiān)管現(xiàn)狀及問題

（一）現(xiàn)行管理規(guī)定

《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域法》”）確立了海域權(quán)屬管理、海洋功能區(qū)劃、海域有償使用等基本制度，規(guī)范了我國海域使用秩序，促進海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。在《海域法》基礎(chǔ)上，各沿海省份為加強海域使用管理，立足于自身省情實際，陸續(xù)出臺了相關(guān)法律法規(guī)，對海域管理工作進行規(guī)定。但由于當(dāng)前沒有針對透水構(gòu)筑物的統(tǒng)一管理法規(guī)，筆者將從現(xiàn)行的包含透水構(gòu)筑物管理的海域使用管理條例或制度辦法等展開論述。

1.審批管理

在審批權(quán)限方面，《海域法》第十八條對填海、圍海和不改變海域自然屬性用海的審批層級進行了明確要求，但對于包括透水構(gòu)筑物在內(nèi)的構(gòu)筑物用海卻沒有明確審批層級，并且透水構(gòu)筑物是否屬于不改變海域自然屬性用海也未進一步說明。就我國沿海省份現(xiàn)有的海域使用管理條例或辦法的規(guī)定來看，全國僅山東、遼寧、廣西對包括透水構(gòu)筑物在內(nèi)的人工構(gòu)造物項目用海的審批層級進行了規(guī)定，也反映其對于透水構(gòu)筑物對海域自然屬性的影響限度的不同態(tài)度。其中，山東省把涵蓋透水構(gòu)筑物的海上人工構(gòu)造物用海項目執(zhí)行與圍海型項目一致的審批層級；遼寧省把嚴重改變海域自然屬性的港池、鹽田、魚池和修建海上人工構(gòu)造物納入圍海項目管理；廣西則出臺《廣西壯族自治區(qū)不改變海域自然屬性用海審批管理辦法》，對包括透水構(gòu)筑物用海在內(nèi)的不改變海域自然屬性用海審批進行了明確。

作為廣東省海域使用管理的重要配套法規(guī)，《廣東省海域使用管理條例》（以下簡稱“《廣東省海域條例》”）規(guī)定海域使用實行分級審批制度，關(guān)于審批層級的描述基本沿用《海域法》內(nèi)容，審批層級差異主要體現(xiàn)在面積上。廣東省前瞻性提出了海上構(gòu)筑物專門管理的思路，在《廣東省海域條例》第三十條第二款提出：“沿海各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對海岸和岸線，以及海上構(gòu)筑物的管理，具體辦法由省人民政府制定?！钡刂脸晌臅r，廣東省針對專門海上構(gòu)筑物的管理規(guī)定暫未出臺。

由于《海域法》等上位法規(guī)暫未清晰界定透水構(gòu)筑物的審批層級和改變海域自然屬性的限度，地市自然資源管理部門對于透水構(gòu)筑物項目審批所應(yīng)依據(jù)的規(guī)定理解不同，導(dǎo)致透水構(gòu)筑物用海有的由縣（區(qū)）政府審批，有的由市政府審批，有的報省政府審批。有些地市管理部門參照管理文件中對于“不改變海域自然屬性的項目用海”的審批層級要求，執(zhí)行透水構(gòu)筑物項目用海的審批規(guī)定；有些透水構(gòu)筑物項目也參照“報哪里、哪里批”的方式進行審批；有些地市則因透水構(gòu)筑物項目審批權(quán)限未明確，而依據(jù)《廣東省海域條例》第十五條第四款的兜底條款，即由縣（區(qū)）級和不設(shè)區(qū)的地級市人民政府進行審批。針對此項事務(wù)管理空白，珠海市2018年印發(fā)的《珠海市市、區(qū)管用海項目審查審批工作細則》對珠海市透水構(gòu)筑物的審批層級進行了規(guī)定，在細則中明確將珠海市透水構(gòu)筑物用海審批權(quán)限放至區(qū)政府。

2.監(jiān)督管理

我國海域?qū)嵭袑俚鼗芾砟Ｊ?，根?jù)《海域法》第三十七條規(guī)定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對海域使用的監(jiān)督檢查，透水構(gòu)筑物用海的監(jiān)督管理遵循通用規(guī)定。大多沿海省份的海域使用管理條例，基本都對沿?？h級以上自然資源行政主管部門，負責(zé)本行政區(qū)管轄海域使用的監(jiān)督管理，給予了一般性要求。廣西、海南還就項目審批后的監(jiān)督管理進行了特別強調(diào)，加強項目用海以及圍填海造地等改變海域自然屬性的用?；顒訉徟蟮谋O(jiān)管。江蘇、福建以及海南的海域使用管理辦法均明確了對行政部門審批、執(zhí)法失職行為的處罰規(guī)定，以強化對于海域使用監(jiān)督管理的要求。但對于用海項目建設(shè)驗收的問題，除圍填海項目外，各省鮮有對其他用海項目的驗收做出明確規(guī)定。

廣東省透水構(gòu)筑物用海的事中、事后監(jiān)管主要是靠地方管理部門進行巡查，監(jiān)管權(quán)限主要依據(jù)《廣東省海域條例》第五條：“沿?？h級以上人民政府海洋行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域毗鄰海域使用的監(jiān)督管理?！痹诘谌龡l還對包括透水構(gòu)筑物用海監(jiān)管在內(nèi)的所有海域使用監(jiān)管事項做出了概述性規(guī)定：“縣級以上人民政府海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照本條例第五條規(guī)定的職責(zé)范圍，加強對海域使用的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，及時查處違法行為?？h級以上人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)對海域使用金繳納和使用情況進行監(jiān)督檢查?！?/p>

對于監(jiān)管內(nèi)容的表述相對籠統(tǒng)，導(dǎo)致出現(xiàn)地方管理部門以行政審批代替監(jiān)管工作的現(xiàn)象[1]。除此之外，透水構(gòu)筑物的建設(shè)、驗收不僅需自然資源管理部門進行監(jiān)管，還根據(jù)其不同的用途和建設(shè)標準，可能還需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門根據(jù)其職權(quán)進行共同監(jiān)管。但自然資源管理部門與其他部門、機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)范圍并未厘清，且聯(lián)合驗收、監(jiān)管的機制并未有規(guī)范性文件進行要求，實踐中類似合作機制也尚未搭建。深圳市則在《深圳經(jīng)濟特區(qū)海域使用管理條例》中創(chuàng)新性地建立了海洋工程建設(shè)管理制度，詳細規(guī)定了對于包括透水構(gòu)筑物在內(nèi)的海上構(gòu)筑物審批后的建設(shè)監(jiān)管與驗收，可為細化監(jiān)管內(nèi)容提供經(jīng)驗借鑒。

3.登記管理

我國實行海域使用權(quán)登記制度，要求海域使用申請人依法辦理海域使用權(quán)登記，領(lǐng)取海域使用權(quán)證書。根據(jù)《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第四十條，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，其固定附屬用海設(shè)施隨之轉(zhuǎn)讓。固定附屬用海設(shè)施轉(zhuǎn)讓時，其使用范圍內(nèi)的海域使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。可認為海域與其固定附屬的用海設(shè)施在空間上具有不可區(qū)分性，類似透水構(gòu)筑物等海域的附屬用海設(shè)施（除動產(chǎn)）理應(yīng)也進行不動產(chǎn)登記。在《不動產(chǎn)登記暫行條例》的配套規(guī)范性文件《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》中，也就海域使用權(quán)附屬構(gòu)筑物和建筑物的所有權(quán)以及登記問題進行了明確：依法使用海域，在海域上建造建筑物、構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)申請海域使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記。從物權(quán)角度來看，海域使用權(quán)人在得到海域使用權(quán)后，應(yīng)對其建造的構(gòu)筑物和建筑物擁有所有權(quán)。但海域使用權(quán)附屬構(gòu)筑物和建筑物的所有權(quán)以及登記問題在《海域法》中沒有規(guī)定。反觀各省海域使用管理規(guī)定，也僅對海域使用權(quán)的初始、變更、注銷登記，以及填海造地形成土地后的登記事宜進行了明確，對于用海項目附屬的用海設(shè)施并無相關(guān)登記規(guī)定。

廣東省在《廣東省海域條例》第二十一條、第二十五條對海域使用權(quán)的初始登記與變更登記進行了要求，對透水構(gòu)筑物的登記沒有另行說明。隨著物權(quán)意識加強和海域資源市場化配置的需要，《廣東省項目用海政策實施工作指引》提出，對于在海域上建造建筑物、構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)申請海域使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記。但根據(jù)“物權(quán)法定”原則，此項規(guī)定仍需在相關(guān)法規(guī)條文里予以進一步確認。另外，由于許多透水構(gòu)筑物未納入《不動產(chǎn)登記暫行條例》或其他適用的不動產(chǎn)登記相關(guān)文件，致使在融資租賃交易時，面臨無法參照房屋辦理過戶登記問題，限制了海域市場的發(fā)展[2]。深圳市則先試先行，在《深圳市海上構(gòu)筑物登記暫行辦法》《深圳經(jīng)濟特區(qū)海域使用管理條例》中對海上構(gòu)筑物登記的一般性規(guī)定，要求海域范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)一并辦理相應(yīng)登記。

4.到期拆除管理

在到期拆除管理上，《海域法》要求在海域使用權(quán)到期后對可能造成污染或影響的構(gòu)筑物做出拆除。因此，可理解為海域使用權(quán)到期后，并非所有設(shè)施或構(gòu)筑物都要求拆除。各省海域使用管理條例對海域使用權(quán)結(jié)束后的用海設(shè)施與構(gòu)筑物拆除也做出了相關(guān)規(guī)定，但要求拆除的范圍仍是“可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物”，而非所有構(gòu)筑物。廣西與浙江的海域使用管理條例還對不配合拆除構(gòu)筑物的行為提供了處罰方式及標準，為相關(guān)部門的行政執(zhí)法提供更具體的依據(jù)。

《廣東省海域條例》關(guān)于構(gòu)筑物到期拆除的規(guī)定總體沿用《海域法》的管理內(nèi)容。從物權(quán)角度來看，海域使用權(quán)人在得到海域使用權(quán)后，應(yīng)對其確權(quán)范圍內(nèi)在合法合規(guī)情況下建造的構(gòu)筑物和建筑物擁有所有權(quán)。海域使用權(quán)到期后，構(gòu)筑物若不滿足拆除要求，又該如何處置。因此應(yīng)進一步細化對構(gòu)筑物拆除和處置行為的法律責(zé)任，明確不予拆除和違規(guī)處置行為的具體罰則，避免出現(xiàn)新舊海域使用權(quán)人的權(quán)益糾紛。在地市層級，《深圳經(jīng)濟特區(qū)海域使用管理條例》對包括透水構(gòu)筑物用海在內(nèi)的海域使用進行了一般性規(guī)定，海域使用期限屆滿且不予續(xù)期的，要求海域使用權(quán)人退出海域并恢復(fù)海域原狀的；并對逾期未退還非法占用海域者追究法律責(zé)任，沒收違法所得并處以海域使用金十倍的罰款。

（二）透水構(gòu)筑物用?，F(xiàn)狀

以廣東省自然資源廳公告的2019年海域使用審批情況為例（圖1），2019年廣東省共頒發(fā)了207本海域使用權(quán)證書，涉及用海項目187個，登記用?？偯娣e5336.4175公頃。其中，廣東省各級用海項目中包含透水構(gòu)筑物的有40個，約占全年用海項目總數(shù)的21.39%，在數(shù)量上僅次于開放式養(yǎng)殖；透水構(gòu)筑物登記用海總面積424.5738公頃，約占全年用海審批總面積7.96%，在面積上少于開放式養(yǎng)殖、海底電纜管道、建設(shè)填海造地等用海方式；透水構(gòu)筑物最大用海面積131.0925公頃，最小用海面積0.0331公頃，平均用海面積10.6143公頃?？梢?，透水構(gòu)筑物用海呈現(xiàn)項目數(shù)量多、單位面積少的特點。

2019年，省級審批的用海項目中包含透水構(gòu)筑物的有10個，登記用?？偯娣e398.4346公頃，審批最大面積141.947公頃，審批最小面積0.0478公頃；市級審批的用海項目中包含透水構(gòu)筑物的有18個，登記用?？偯娣e16.5903公頃，審批最大面積5.6917公頃，審批最小面積0.0387公頃；區(qū)縣級審批的用海項目中包含透水構(gòu)筑物的有12個，登記用海總面積9.5489公頃，審批最大面積4.9154公頃，審批最小面積0.0331公頃。從透水構(gòu)筑物項目審批情況看，省級審批項目主要包括三種情況：（1）跨市級行政區(qū)域的項目用海，常見于跨海橋梁等工程；（2）重大項目配套項目，如某海上測風(fēng)塔工程，雖然僅申請了0.1069公頃的透水構(gòu)筑物，但項目本身為大型海上風(fēng)電項目的前置配套；（3）項目中存在非透水構(gòu)筑物等需省級審批的用海方式。但是，市級與區(qū)縣級審批的面積與項目類型沒有明顯區(qū)分，2019年市級和區(qū)縣級審批的用海項目涉及透水構(gòu)筑物的面積均小于10公頃，且審批的數(shù)量沒有較大差距，市、縣均有審批，以市級審批占多數(shù)，一定限度上反映自然資源部門對于透水構(gòu)筑物審批權(quán)限未達成共識。

二、完善透水構(gòu)筑物審批監(jiān)管的建議

（一）建立健全透水構(gòu)筑物用海分級審批制度

由于缺乏上位法規(guī)定和明確的政策指引，沿海自然資源管理部門對透水構(gòu)筑物審批層級的依據(jù)理解各異，亟待建立健全透水構(gòu)筑物用海分級審批制度，也是新時期海域使用管理要求?，F(xiàn)階段國土空間規(guī)劃改革過渡期，建議依據(jù)海域使用論證等級進行分級審批。透水構(gòu)筑物用海符合海域使用論證等級一級要求的，由省級進行審批；符合論證等級二級的，由市級進行審批；符合論證等級三級的，由縣區(qū)級進行審批。對于海域自然屬性影響較大且存在使用到期后難以拆除的人工魚礁項目，可考慮提高其審批層級。國土空間總體規(guī)劃及專項規(guī)劃出臺后，國土空間規(guī)劃的海洋部分劃分為海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)兩大空間。依據(jù)國土空間規(guī)劃改革的成果與自然保護地、生態(tài)紅線的相關(guān)管控要求，建議將海洋開發(fā)利用空間中的透水構(gòu)筑物審批參照過渡期的按論證等級劃分審批權(quán)限。海洋生態(tài)空間中的生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)中涉及透水構(gòu)筑物建設(shè)的項目應(yīng)按照項目所在具體位置與生態(tài)紅線相關(guān)管理要求確定審批層級。

（二）加強透水構(gòu)筑物用海審批后監(jiān)管

建議通過政策文件制定或海域使用管理條例的修訂明確透水構(gòu)筑物建設(shè)、驗收監(jiān)管事項內(nèi)容清單，加強對海洋工程建設(shè)的約束與監(jiān)督，指導(dǎo)地方監(jiān)管實踐?；騾⒖肌渡钲诮?jīng)濟特區(qū)海域使用管理條例》，通過強化海洋工程規(guī)劃管理、創(chuàng)設(shè)海洋工程許可類型以及加強海洋工程竣工驗收對深圳市海洋工程建設(shè)管理提出了詳細的要求，可為省級規(guī)范性文件層面，進一步加強對海洋工程建設(shè)驗收的監(jiān)管提供借鑒參考。根據(jù)該條例，海洋工程規(guī)劃許可證不僅是建設(shè)單位申領(lǐng)施工許可證的必要條件之一，還是海洋工程竣工后建設(shè)單位向市規(guī)劃資源部門申請規(guī)劃驗收，以及辦理不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)。因此，將海域使用論證報告、海洋工程規(guī)劃許可證、海洋工程竣工驗收以及進行海域使用權(quán)登記之間建立起了明確的關(guān)系，從而對海洋工程的建設(shè)起到了約束與監(jiān)督的作用，也為自然資源部門的監(jiān)管工作提供了依據(jù)。

（三）規(guī)范透水構(gòu)筑物用海登記

透水構(gòu)筑物作為特殊的不動產(chǎn)，適用《民法典》關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變動應(yīng)當(dāng)進行過戶登記的基本原則?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》已將構(gòu)筑物所有權(quán)納入不動產(chǎn)權(quán)利登記的范圍，依法使用海域，在海域上建造建筑物、構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)申請海域使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記。根據(jù)“物權(quán)法定”原則，管理部門可借鑒《深圳市海上構(gòu)筑物登記暫行辦法》，完善透水構(gòu)筑物登記、變更登記和轉(zhuǎn)移登記等辦理流程，規(guī)范透水構(gòu)筑物登記行為，建立統(tǒng)一的透水構(gòu)筑物登記簿和登記信息系統(tǒng)，實現(xiàn)透水構(gòu)筑物登記及轉(zhuǎn)讓、抵押等處分信息的共享，從而做到透水構(gòu)筑物的精細化管理。此外，從法律上確立海域使用權(quán)人對其確權(quán)范圍內(nèi)透水構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有助于培育透水構(gòu)筑物交易市場發(fā)展，進一步促進海洋經(jīng)濟發(fā)展。

（四）完善透水構(gòu)筑物到期拆除管理

出于集約、節(jié)約用海的角度考慮，除有再次利用或可延續(xù)使用的設(shè)施與構(gòu)筑物，或通過論證得以證實拆除會對海域自然環(huán)境造成嚴重的二次損害的，所有海域使用權(quán)到期后的設(shè)施與構(gòu)筑物都應(yīng)拆除，并使海域恢復(fù)原狀。但對于構(gòu)筑物和附屬設(shè)施具有存續(xù)價值或再利用價值，無論是要求原海域使用人權(quán)人還是管理部門對其進行強行拆除都會造成資產(chǎn)損失浪費?？梢試L試采取下一海域使用權(quán)人或管理部門予以適當(dāng)合理補償?shù)姆绞綄?gòu)筑物或附屬設(shè)施進行購買，以減少財產(chǎn)損失浪費或避免強行要求拆除所引發(fā)的社會問題。此外，在管理條例中也應(yīng)規(guī)定不予配合拆除的法律責(zé)任，明確相關(guān)法則明細，可以為相關(guān)管理部門的行政執(zhí)法提供明確依據(jù)。