當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃研究評述與展望

李華斌 孫亞賢 王文東

（同圓設(shè)計集團(tuán)股份有限公司，山東 濟南 250000）

以國土空間使用管理為重點的國土空間規(guī)劃管理體系是我國空間規(guī)劃與發(fā)展建設(shè)的核心內(nèi)容。國土空間結(jié)構(gòu)管理已不是單純的國土劃分技術(shù)問題，在當(dāng)前的全國各空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃領(lǐng)域已經(jīng)開始重視戰(zhàn)略研究，引導(dǎo)空間結(jié)構(gòu)功能有序發(fā)揮、統(tǒng)籌人口資源環(huán)境發(fā)展，以及地區(qū)總體協(xié)調(diào)發(fā)展等方面都發(fā)揮著重要價值。在國內(nèi)發(fā)展復(fù)雜變動的背景下，國土空間結(jié)構(gòu)計劃編制中要嚴(yán)格重視戰(zhàn)略性工作，并要認(rèn)識到戰(zhàn)略性工作的重要性、必要性以及戰(zhàn)略性工作在國土空間規(guī)劃中的重要意義。

1 空間規(guī)劃與戰(zhàn)略的關(guān)系

計劃通常被理解為某種理念，即對當(dāng)前事態(tài)發(fā)展趨勢加以控制的某種思想意識，而策略則是指對于推動經(jīng)濟、社會、技術(shù)及其他諸要素協(xié)調(diào)發(fā)展的一個著眼長期未來發(fā)展層面的綜合研究，通常帶有宏觀性和策略性?？臻g發(fā)展政策制度對經(jīng)濟社會發(fā)展有著推動與保障功能，新中國成立初期，我國經(jīng)濟發(fā)展緩慢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在很長一段時間內(nèi)處于比較落后的水平，這與國土空間規(guī)劃有一定的相關(guān)性，而隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，空間規(guī)劃、政策制度變化、社會發(fā)展等各個方面均處于快速進(jìn)步階段，國內(nèi)外空間規(guī)劃理論和戰(zhàn)略政策之間的相互關(guān)聯(lián)關(guān)系也在不斷發(fā)展。隨著中國改革開放深入實施40 多年、經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入社會主義的嶄新時期，中國國土空間規(guī)劃問題與國家空間規(guī)劃體制建設(shè)和生態(tài)文明改革之間的聯(lián)系越來越密切，其建設(shè)的戰(zhàn)略內(nèi)涵與深度也面臨著又一場巨大的變化。中國空間規(guī)劃系統(tǒng)在不同時代的發(fā)展歷史表明，空間規(guī)劃至關(guān)重要，無論是經(jīng)濟方面還是其他方面，均應(yīng)關(guān)注空間規(guī)劃，并要持續(xù)提升空間規(guī)劃系統(tǒng)的戰(zhàn)略水平和戰(zhàn)略應(yīng)對。國外經(jīng)驗也證明，系統(tǒng)中越高層一級的空間規(guī)劃，越強調(diào)對戰(zhàn)略布局的研究和規(guī)劃及其執(zhí)行策略，戰(zhàn)略地位也就越突出。在國土空間規(guī)劃中可以理解為軍事行動，要在考慮戰(zhàn)略的前提下合理選擇戰(zhàn)術(shù)，空間規(guī)劃的實施也是要以國土空間規(guī)劃為戰(zhàn)略依托，是根據(jù)社會具體情況、具體目標(biāo)而制定的多種“戰(zhàn)術(shù)”對策，便于進(jìn)一步促進(jìn)社會的現(xiàn)代化發(fā)展[1]。

2 我國主要國土空間規(guī)劃中的戰(zhàn)略內(nèi)容

2.1 國土規(guī)劃

國土城市規(guī)劃的重要戰(zhàn)略地位體現(xiàn)為時限的長期性、空間結(jié)構(gòu)的廣域性和內(nèi)涵的綜合性，文檔規(guī)劃是協(xié)調(diào)國土空間發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、整改的總體設(shè)計戰(zhàn)略部署，是高水平的國土空間格局與資源優(yōu)化配置方案設(shè)計，是政府部門國土空間管理的主要技術(shù)手段。對有關(guān)國土空氣開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、整改的各項活動有引導(dǎo)與控制功能，是戰(zhàn)略地位、綜合性、基本城市規(guī)劃。國土規(guī)劃的主要戰(zhàn)略任務(wù)包括確定方向調(diào)整和優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)發(fā)展布局，明確地方重要資源的發(fā)展規(guī)模、格局與步驟，明確地區(qū)人口、生產(chǎn)、城鎮(zhèn)化的空間布局，合理安排道路、通信、動力和水源等地區(qū)重要設(shè)施，并制定地方環(huán)境治理和保障的具體目標(biāo)與措施。通常視國土空間規(guī)劃為一種綜合體系，整個地區(qū)規(guī)劃系統(tǒng)由我國與地區(qū)之間的各類計劃關(guān)系和相應(yīng)的法律、財務(wù)、稅務(wù)、資金、國土管理等的保障措施與政策法規(guī)所組成，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃內(nèi)容的具體舉措主要有項目概念與指標(biāo)體系、國土空間布局方案等。全國國土空間規(guī)劃大綱中提出的耕地、水質(zhì)、礦產(chǎn)開發(fā)、海域利用等資源環(huán)境保護(hù)政策措施，國土經(jīng)濟與融資政策等推動全國國土空間發(fā)展布局優(yōu)化的相關(guān)政策與措施系統(tǒng)，以及完善鼓勵國土保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的地方財稅優(yōu)惠政策等。

2.2 主體功能區(qū)規(guī)劃

主要功能區(qū)規(guī)劃是中國特色的城市策劃類型，是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展總策劃、總?cè)丝诓邉潯⒕C合地區(qū)規(guī)劃、資源環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)策劃、流域管理綜合策劃、海域使用計劃、糧油工業(yè)生產(chǎn)策劃、綜合交通運輸策劃等，具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性特點。主要功能區(qū)的空間戰(zhàn)略更重視城市不同功能在空間結(jié)構(gòu)上的總體格局，提出了構(gòu)建城市國土空間中的新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村發(fā)展與城市生態(tài)安全等三個空間戰(zhàn)略布局，包括了優(yōu)勢、重要、控制與禁止發(fā)展等四種主要的功能區(qū)域，并注重對縣級單元發(fā)展強度與方法的具體規(guī)定。同時為了實施新城市化戰(zhàn)略布局，要根據(jù)城市當(dāng)?shù)氐木唧w情況因地制宜，實施更具針對性、地方性的城市群區(qū)域規(guī)劃，例如主體功能區(qū)建設(shè)主要以財稅、投資、工業(yè)、用地、農(nóng)業(yè)、人口等方面的政策措施和績效考核評價準(zhǔn)則為基礎(chǔ)制定策略[2]。

2.3 國土利用規(guī)劃

國土使用規(guī)劃包括總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，農(nóng)村國土問題是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項全域性、戰(zhàn)略地位重要的問題，中國農(nóng)村國土使用總規(guī)劃同時也是對國土使用戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。中國農(nóng)村國土使用總規(guī)劃中對國家級農(nóng)村國土使用總體規(guī)劃作出了強化戰(zhàn)略地位和政策性的要求，國土使用專項規(guī)劃是指單項農(nóng)村國土的使用規(guī)劃，或未處理農(nóng)村國土的開發(fā)、使用、整治、維護(hù)過程中某一單項實際問題所作出的專門規(guī)劃，國家層面的農(nóng)村國土使用專門規(guī)劃比如國土整治規(guī)劃就帶有相應(yīng)的戰(zhàn)略地位。因此一種現(xiàn)代化合理的農(nóng)村國土規(guī)劃政策，應(yīng)該是基于國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展的必然選擇。國土使用規(guī)劃總體規(guī)劃的戰(zhàn)略出發(fā)點，并非單純的國土利用配置問題，其意義就是維護(hù)國家用地資源戰(zhàn)略安全，以及維護(hù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展用地的戰(zhàn)略安全問題。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)系統(tǒng)規(guī)劃、城市總規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是城市國土計劃系統(tǒng)的重要組成部分。另外，從城市總計劃中引申出來的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念計劃、遠(yuǎn)景計劃等也是最主要的城市計劃分類，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在這其中具有至關(guān)重要的作用，具體體現(xiàn)在各方面的戰(zhàn)略意義上。從20 世紀(jì)90 時代中期開始，基本上全國各地都實施了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，并隨之逐漸擴展出城市圈計劃、經(jīng)濟區(qū)計劃等類別。我國城鄉(xiāng)系統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃是根據(jù)國家的城市化戰(zhàn)略提出的新區(qū)域規(guī)劃，從空間上貫徹和配合國家發(fā)展的各項規(guī)定。省、市、縣級城鄉(xiāng)體系的建設(shè)戰(zhàn)略性重點表現(xiàn)在以需求為導(dǎo)向，通過“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”的重點內(nèi)容加強對發(fā)展方向的引導(dǎo)。其戰(zhàn)略重點則通過對各縣城的整體規(guī)劃而得到有效貫徹，城市總體規(guī)劃研究工作往往被冠以龍頭地位，戰(zhàn)略地位一般表現(xiàn)在深入研究城市建設(shè)前瞻性、綜合性的目標(biāo)，并為我國城市經(jīng)濟中各項工作的蓬勃發(fā)展提出了選擇的空間結(jié)構(gòu)格局。城市國土規(guī)劃中實施策略的重要手段就是國土屬性和都市建設(shè)管理，策略落實也反映到了各類基礎(chǔ)設(shè)施的布置和城市用地布置，包括在下位的詳細(xì)設(shè)計用地配置當(dāng)中?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃一般以實施國土安置為重，但基本都不是單獨的策略內(nèi)涵，策略評估通常由城市整體規(guī)劃進(jìn)行。戰(zhàn)略規(guī)劃則是指為了從戰(zhàn)略高度策劃城市發(fā)展，并抓住發(fā)展時機、提高城市發(fā)展能力而制定的專業(yè)計劃，它所采取的手段也較為多樣，但部分手段并不能構(gòu)成城市計劃的全部職責(zé)，必須由其他機關(guān)共同承擔(dān)完成。

2.5 空間類規(guī)劃中所體現(xiàn)出的戰(zhàn)略特點

隨著時代的進(jìn)步，國土空間規(guī)劃工作愈加復(fù)雜且必要，而且據(jù)國土空間規(guī)劃的具體實施情況來看，很多方面均與戰(zhàn)略存在相關(guān)性，因此在空間類規(guī)劃方面存在明顯的戰(zhàn)略特點。在很多城市的國土空間規(guī)劃中可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)區(qū)域的規(guī)劃以多層次的垂直系統(tǒng)為主，在內(nèi)部各個層次之間又有著策略選擇的不同。所以國土規(guī)劃、城市主體功能區(qū)計劃、城鄉(xiāng)系統(tǒng)規(guī)劃都屬于戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃，國土利用規(guī)劃和都市總策劃都是有一定發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵規(guī)劃，但通常不要求專業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略部門提供支持[3]。

3 國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略研究

3.1 考量、評估各空間類型規(guī)劃戰(zhàn)略與國土空間規(guī)劃的概念關(guān)系

目前，對國土空間規(guī)劃并未有具體的內(nèi)涵確定，根據(jù)共產(chǎn)黨中央有關(guān)進(jìn)一步深入黨和我國行政機構(gòu)改造的決議中加強科學(xué)城市規(guī)劃對各專門城市規(guī)劃的引導(dǎo)制約功能，推動多規(guī)合一，促進(jìn)農(nóng)村國土利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)計劃等規(guī)定，國土空間規(guī)劃可以作為各類專門城市規(guī)劃的引導(dǎo)基石，在其具體實施下，要注重融合城市主體功能區(qū)、國土規(guī)劃。但是針對多層次、更復(fù)雜的國土利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃問題來說，如何進(jìn)行國土空間規(guī)劃、通過什么途徑進(jìn)行以及這些部分將以什么方法作為其專項規(guī)劃，尚有待深入研究。作為國家空間規(guī)劃系統(tǒng)的總綱領(lǐng)，國土空間計劃是典型的國家戰(zhàn)略，重點負(fù)責(zé)貫徹國務(wù)院集體的重大方針政策、與國家發(fā)展計劃系統(tǒng)的銜接、確定國家主要功能的空間布局以及政府各項用地安排等。盡管國土空間規(guī)劃有較強的戰(zhàn)略地位，內(nèi)涵與形式較為靈活，但由于各區(qū)域?qū)嶋H存在的戰(zhàn)略問題差異很大，往往無法在較為固定的規(guī)劃架構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)一致。因此，戰(zhàn)略規(guī)劃并沒有列入國家空間計劃系統(tǒng)的專項規(guī)劃中，是由地方選擇性制定，其結(jié)果可以通過空間計劃系統(tǒng)內(nèi)的具體區(qū)域規(guī)劃依法合理實施，確定各層次國土空間結(jié)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃的策略影響關(guān)系。中共中央、國務(wù)院有關(guān)統(tǒng)一規(guī)劃體制更好實現(xiàn)我國城市規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向地位的若干意見中，明確提出要形成以全國發(fā)展計劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間結(jié)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃為依托，以專門發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃為支持，由我國、省、市各類經(jīng)濟社會發(fā)展計劃一起構(gòu)成，并且要嚴(yán)格做到準(zhǔn)確定位、界限澄清，還要兼顧功能互補、整體統(tǒng)一，使國土空間規(guī)劃體系更加科學(xué)、合理[4]。

3.2 國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略內(nèi)容

對于我國國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略，要重視從當(dāng)前實際現(xiàn)狀出發(fā)，如在城市規(guī)劃背景下進(jìn)行分析和評估，提出當(dāng)前國土規(guī)劃中所存在的問題以及經(jīng)濟發(fā)展形勢對城市國土空間資源合理開發(fā)利用所產(chǎn)生的機會與挑戰(zhàn)等。要確定策略發(fā)展核心，主要是城市規(guī)劃的指導(dǎo)、基本戰(zhàn)略原則和發(fā)展目標(biāo)，要形成城市國土空間規(guī)劃的重要布局，城市國土空間資源用途的重要布局、城市生態(tài)資源保護(hù)布局、農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村生產(chǎn)振興布局、新城鎮(zhèn)與城市群區(qū)域發(fā)展布局、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局等?？臻g資源管理方法與力度的基本格局，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的各個重要目標(biāo)層次，有針對性、科學(xué)性、可行性地對各國土空間單位實施相關(guān)管理、規(guī)范，便于對國土空間規(guī)劃工作的布局進(jìn)行針對性的重構(gòu)、優(yōu)化。要確定國土空間基礎(chǔ)管控線，確定保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田等管控線確定原則上按照國土空間的重要布局，適當(dāng)有選擇性、有側(cè)重地確定保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三個控制電路[5]。

3.3 國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略實施

在我國乃至其他國家的國土空間規(guī)劃中，均是以國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略為核心規(guī)劃內(nèi)容，其“核心”可以體現(xiàn)在多個方面，如人類文明與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境與工業(yè)環(huán)境等。在過去的幾十年里，因我國在綜合國力上相對不足，相關(guān)的國土空間規(guī)劃相對不足，而目前我國的綜合國力不可同日而語，相關(guān)的國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略要更加符合實際情況，確保個體與整體之間的協(xié)調(diào)性，例如在有關(guān)生態(tài)文明體制改革的過程中，要重視從系統(tǒng)化、全面化、統(tǒng)籌兼顧等幾個方面出發(fā)，深入考慮國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵布局，提出符合實際現(xiàn)狀的相關(guān)戰(zhàn)略，如資源有效資產(chǎn)化戰(zhàn)略、國土空間發(fā)展保障機制下的資源利用開發(fā)指標(biāo)制約戰(zhàn)略、在資源利用存量管理與全面節(jié)約機制下的資源利用效益評估考核戰(zhàn)略等，無論哪一國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略，均與我國當(dāng)前及未來的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)，因此要給予更大的關(guān)注。與此同時，國土空間規(guī)劃除需考慮以上幾方面戰(zhàn)略外，還要關(guān)注其他諸如工業(yè)發(fā)展的集群化、城市人口的有序流出等相關(guān)戰(zhàn)略等。

4 總結(jié)

隨著新時代形勢的到來，國土空間規(guī)劃要根據(jù)時代形勢、經(jīng)濟特點、人文地理等多方面因素綜合考慮，因此當(dāng)前我國的國土空間規(guī)劃要重視綜合性、全面性。同時還面對著越來越復(fù)雜多變的全球與國內(nèi)形勢及其發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面的重大問題，比較于過去各時期的空間規(guī)劃，當(dāng)前的國土空間規(guī)劃工作愈加復(fù)雜化、關(guān)鍵化，而且其中所體現(xiàn)的戰(zhàn)略意義也愈加明顯。國土空間規(guī)劃與空間規(guī)劃系統(tǒng)的建設(shè)是中國在空間規(guī)劃領(lǐng)域積極推動我國土地管理體制與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大行動，必須同整個我國空間管理體制的發(fā)展相協(xié)調(diào)，增強政府下位規(guī)劃的引導(dǎo)與制約功能。