世界衛(wèi)生組織模塊中的組織變革分析

郭子鈺

一、背景

2003年5月，李鐘郁博士被任命為世界衛(wèi)生組織(WHO)下一任總干事(DG)。世衛(wèi)組織目前正在快速變化的環(huán)境中進(jìn)行運(yùn)作，其中就包括公共衛(wèi)生政策的變化。本文的目的是以自上而下的變革理論為基礎(chǔ)，通過世界衛(wèi)生組織的組織變革實(shí)例，探討如何更有效地管理變革問題[1]。在該組織中人們可能會(huì)被告知要放棄以前熟悉的工作方式，以及固有的工作結(jié)構(gòu)和程序。因此首先要明確組織變革的確切含義，組織變革是一種可以通過普遍性或特殊性的角度來看待[2]的交流行為。

世界衛(wèi)生組織(WHO)成立于1948年4月7日，是國際上最大的政府間衛(wèi)生組織，擁有194個(gè)成員國[3]。2003年，世界衛(wèi)生組織正面臨著一個(gè)快速變化的環(huán)境，需要解決日益嚴(yán)重的衛(wèi)生人力資源危機(jī)。目前，衛(wèi)生勞動(dòng)力信息和各部門責(zé)任分散，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施，這些都限制了各國匯編和分析這些數(shù)據(jù)的能力。由于WHO要處理對(duì)公共衛(wèi)生的財(cái)政支持不斷減少的問題，因此導(dǎo)致了許多國家的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)下降[4]。世衛(wèi)組織與其他許多組織一樣，受到高度官僚化和集群化結(jié)構(gòu)的困擾，形成了孤立的組織孤島，扼殺了信息和知識(shí)共享。由于績效目標(biāo)一般都很容易實(shí)現(xiàn)，因此員工的績效評(píng)估缺乏足夠動(dòng)力，世衛(wèi)組織的這種內(nèi)部管理問題促使了其進(jìn)行組織變革的規(guī)劃。

二、員工在變革中的參與

有計(jì)劃的、自上而下的變革方式之所以會(huì)產(chǎn)生各種阻力，導(dǎo)致變革最終失敗，其中一個(gè)最重要的因素就是員工的參與度不夠。這種自上而下的計(jì)劃性變革方式將權(quán)力集中在領(lǐng)導(dǎo)層，而領(lǐng)導(dǎo)層的計(jì)劃并沒有將員工的意見納入到預(yù)定的變革中，員工只是被動(dòng)地接受信息，因此導(dǎo)致組織內(nèi)部基層的參與感降低[5]。例如，在布倫特蘭的管理中存在著對(duì)正確變革非常不利的因素，世衛(wèi)組織的人員結(jié)構(gòu)在未經(jīng)該機(jī)構(gòu)高級(jí)遴選委員會(huì)批準(zhǔn)的情況下進(jìn)行了調(diào)整，董事人數(shù)幾乎翻了一翻[6]。這種行為嚴(yán)重破壞了組織內(nèi)部的人員平衡，正是這種人員調(diào)整促使了后來自上而下的變革。世衛(wèi)組織變革進(jìn)程之初高層管理者規(guī)劃選用漸進(jìn)式方法進(jìn)行組織變革，漸進(jìn)式變革進(jìn)程可為有關(guān)工作人員提供盡可能多的時(shí)間來獲得所需的新知識(shí)和技能，并且這種節(jié)奏在變革進(jìn)程中會(huì)保持一定的穩(wěn)定性。但不幸的是，世衛(wèi)組織并沒有逐步實(shí)施必要的變革。在世衛(wèi)組織的案例中，出現(xiàn)了一個(gè)以李博士為首的政治聯(lián)盟，他在變革過程中成立了一個(gè)過渡委員會(huì)，目的是通過聽取某些員工對(duì)以前實(shí)施的和計(jì)劃中的改進(jìn)的看法，以便共同做出必要的調(diào)整。

變革過程大致可分為五個(gè)階段：第一階段組織創(chuàng)建了一個(gè)高水平的過渡工作計(jì)劃，其中包括IT基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃；第二階段成立了一個(gè)規(guī)劃小組，為其他戰(zhàn)略目標(biāo)制定具體戰(zhàn)略；第三階段規(guī)劃小組隨后設(shè)計(jì)了一個(gè)報(bào)告系統(tǒng)，以監(jiān)測(cè)未來推廣階段的進(jìn)展；第四階段規(guī)劃小組制作了溝通材料，并舉行會(huì)議以及更新人員；第五階段李博士組建了一個(gè)由高級(jí)管理人員和官員組成的新領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，其中許多人來自于過渡團(tuán)隊(duì)。因此，高層官員作為變革的推動(dòng)者，向組織內(nèi)部的經(jīng)理闡明變革進(jìn)程，經(jīng)理則在實(shí)施過程中負(fù)責(zé)激勵(lì)員工。在第一階段和第四階段，新的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)的角色和職責(zé)被確定，并成立了一個(gè)實(shí)施規(guī)劃辦公室來跟蹤部署。然而在這個(gè)過程中，高級(jí)官員作為變革代理人向組織內(nèi)部的經(jīng)理解釋變革過程，經(jīng)理制作溝通材料和會(huì)議來指導(dǎo)員工并由他們負(fù)責(zé)在實(shí)施階段激勵(lì)員工。中層管理者通常作為指導(dǎo)聯(lián)盟，傳達(dá)變革愿景并在其業(yè)務(wù)中付諸行動(dòng)，但他們很少被賦予在其組織中進(jìn)行變革所需的完全所有權(quán)。由于自上而下的變革方式權(quán)力在此過程中逐層遞減，更加減少了員工在變革中的參與度，此時(shí)員工開始表現(xiàn)出對(duì)變革的抵制，最明顯的是以倦怠的形式出現(xiàn)[7]。例如，工作生活領(lǐng)域模型規(guī)定了6個(gè)領(lǐng)域，其中工人的匹配是至關(guān)重要的，包括工作量、控制、獎(jiǎng)勵(lì)、社區(qū)、公平和價(jià)值觀。與簡單的慢性疲勞相比，倦怠是由工作量和工作生活的其他五個(gè)領(lǐng)域的不匹配造成的。當(dāng)員工付出了工作，卻沒有得到足夠的認(rèn)可或獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)增加他們的職業(yè)倦怠，其變革的動(dòng)力也會(huì)隨著時(shí)間的推移而減弱。由此得出的結(jié)論是變革過程沒有充分建立在集體意愿的基礎(chǔ)上，從這個(gè)角度看自上而下的變革方式顯然在這個(gè)組織中是行不通的。應(yīng)讓員工適當(dāng)?shù)貐⑴c決策，明確他們相關(guān)的職責(zé)。如果他們想扭轉(zhuǎn)這種局面，應(yīng)該首先澄清和闡明組織的愿景和價(jià)值觀，然后再制定使命和任務(wù)，確定優(yōu)先事項(xiàng)，激發(fā)員工的價(jià)值感，并適當(dāng)?shù)胤峙滟Y源。同時(shí)，應(yīng)該避免出現(xiàn)因資源分配不當(dāng)而導(dǎo)致員工被忽視的問題。領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)確保積極主動(dòng)地進(jìn)行集體設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)變革工作，認(rèn)識(shí)到員工心態(tài)、行為和參與在整個(gè)變革過程中的重要性，并將這些因素納入轉(zhuǎn)型過程中。通過賦予員工相關(guān)的、明確的職責(zé)，讓他們參與到相關(guān)的決策中。有效的后續(xù)控制結(jié)合現(xiàn)有的績效審計(jì)系統(tǒng)，將有助于發(fā)展一個(gè)更強(qiáng)大的反饋文化。同時(shí)變革團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該提高員工對(duì)變革的熱情，讓員工參與變革的計(jì)劃討論，培養(yǎng)一種批評(píng)文化，以便隨著時(shí)間的推移使得變革計(jì)劃長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、變革中的透明度

變革過程中的透明度是影響組織變革成功與否的另一個(gè)因素。這個(gè)詞從20世紀(jì)末開始被普遍應(yīng)用，是改善治理和問責(zé)制的一個(gè)處方[8]。LAURA LOPEZ在她2009年3月的卓越領(lǐng)導(dǎo)力專欄中認(rèn)為，開放性會(huì)激勵(lì)人們?nèi)ネ瓿赡繕?biāo)，而不是拯救糟糕的環(huán)境。前述例子中，我們可以注意到李博士確實(shí)制定了一個(gè)清晰的愿景，他成立了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)并找到了組織的方向。與以前的領(lǐng)導(dǎo)者不同，李博士和他領(lǐng)導(dǎo)下的變革團(tuán)隊(duì)注重溝通，防止了員工的混亂。有一個(gè)增加透明度的例子可以說明世衛(wèi)組織管理方式和信息共享的變化。無論是線上還是線下會(huì)議，區(qū)域、地區(qū)和總部彼此之間溝通的重點(diǎn)與會(huì)議都是高度相關(guān)的，并且在時(shí)間和金錢方面為達(dá)到透明度的而分配的資源很少，透明度是核心。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，世衛(wèi)組織開放了網(wǎng)絡(luò)治理，在世衛(wèi)組織各層之間供各成員國使用，通過在組織內(nèi)部和外部實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理，世衛(wèi)組織建立了互補(bǔ)關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)際上可以通過分布式知識(shí)獲取和高效率來分散問題的解決，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)治理需要世衛(wèi)組織內(nèi)部新的全球項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，包括來自整個(gè)組織的專業(yè)知識(shí)，共享預(yù)算和責(zé)任。李博士強(qiáng)調(diào)需要將資源分配到最需要的地方并建立強(qiáng)大的國家辦事處，使其能夠有效地專注于獨(dú)特的國家要求。他將資源共享到基層，減少應(yīng)對(duì)緊急需求所需的時(shí)間，改善資源使用的問責(zé)制，并提高整體效率為透明化進(jìn)程制定了可量化的目標(biāo)，同時(shí)這些目標(biāo)被納入正式的總體規(guī)劃。平時(shí)，世衛(wèi)組織通過信件或正式會(huì)議向其員工通報(bào)轉(zhuǎn)型過程，而這些會(huì)議規(guī)模太大，無法讓員工提出問題。此外，它還沒有分配足夠的時(shí)間給與人們較低層次上的溝通，然而這種溝通往往可以讓員工更好地理解接下來的步驟并表達(dá)他們的想法。結(jié)果導(dǎo)致總部工作人員委員會(huì)計(jì)劃停工，為此總干事對(duì)委員會(huì)的強(qiáng)烈抵制表示了關(guān)切。這種停工的明顯結(jié)果是由于過程中缺乏足夠的透明度造成，變革過程再次被打斷。所以，為了使變革過程更加透明，首先應(yīng)該明確在組織內(nèi)部集體行動(dòng)的解決方案，特別是規(guī)范和監(jiān)管工作。其次，信息共享是改善自上而下變革模式的一個(gè)重要方面，只有及時(shí)共享信息，才能聽到更多來自外部的聲音，而不僅僅局限于少數(shù)管理者，變革必須在組織的正確方向上實(shí)現(xiàn)。正確的方向應(yīng)該通過傾聽基層的聲音，以分布式的方式實(shí)施變革來衡量。最后，世衛(wèi)組織應(yīng)該清楚，僅靠向下層通知的策略是行不通的，他們需要傾聽各方關(guān)切，并允許受影響的各方提供意見，公開和誠實(shí)才能獲得信任，當(dāng)一個(gè)組織內(nèi)部涉及信息披露的逐案決策情況下降，導(dǎo)致該組織內(nèi)部基于信息的決策情況增加時(shí)，透明度就到來了[9]。

四、變革中的權(quán)力下放

權(quán)力下放的問題也成為變革的一個(gè)重要因素。權(quán)力下放意味著部門主管工作內(nèi)容的改變，這種改變可能意味著增加自主權(quán)、更大的責(zé)任和更多關(guān)于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的反饋[10]。另一個(gè)重點(diǎn)與分權(quán)管理的程度和范圍有關(guān)。世界衛(wèi)生組織也在2009年發(fā)表公開聲明，說明權(quán)力下放可以促進(jìn)公平、社會(huì)公正和消除排斥現(xiàn)象。權(quán)力下放在WHO的管理系統(tǒng)中似乎沒有像在其他推動(dòng)變革的要素中那樣突出，盡管世界衛(wèi)生組織被認(rèn)為是權(quán)力最分散的組織之一。世界衛(wèi)生組織將世界劃分為六個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域都有自己的區(qū)域辦事處，區(qū)域辦事處通過與國家衛(wèi)生部長和國家代表進(jìn)行討論，制定與他們地區(qū)的成員國相關(guān)的政策和優(yōu)先事項(xiàng)，并與世衛(wèi)組織的政策保持一致。他們還收集各國的一系列健康指標(biāo)的信息旨在向全民進(jìn)行健康倡議。區(qū)域辦事處同時(shí)還向該地區(qū)的衛(wèi)生專業(yè)人員提供信息，向各國政府提供技術(shù)援助。然而這些大多是虛構(gòu)的，因?yàn)槭佬l(wèi)組織的舉措很少超出區(qū)域辦事處的范圍。由于國家代表的重視程度不同，世衛(wèi)組織的有效性因國家而異，但往往很差。例如，大多數(shù)非洲國家正遭受著國際慈善工作者所說的資源的絕對(duì)短缺[11]。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)衰退和國際債務(wù)的增加，當(dāng)時(shí)非洲的內(nèi)亂和政治動(dòng)蕩，世界衛(wèi)生組織在非洲的區(qū)域總部設(shè)在布拉柴維爾，區(qū)域主任LOBEMONE KOSSO博士不得不和部分雇員一起撤到他的家鄉(xiāng)喀麥隆進(jìn)行三階段行動(dòng)計(jì)劃。他對(duì)國家在該地區(qū)的代表標(biāo)準(zhǔn)幾乎沒有印象，在他任職期間也看出被任命者的質(zhì)量和影響力很差，這種任命仍然是政治性的，而非任人唯賢。除了這些糟糕的評(píng)價(jià)之外，暴亂阻礙了世衛(wèi)組織外部審計(jì)師JOHN BYRNE博士檢查區(qū)域辦事處的財(cái)務(wù)狀況。他在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，無法說明非洲1.22億美元的支出、2000萬美元的資產(chǎn)和2100萬美元的負(fù)債。這份報(bào)告在當(dāng)年的世衛(wèi)組織理事機(jī)構(gòu)——世界衛(wèi)生大會(huì)的年會(huì)上引起了軒然大波。從中不難看出，世衛(wèi)組織非洲地區(qū)的官僚主義和過度政治化，將太多的權(quán)力集中于少數(shù)，卻弱化其責(zé)任。權(quán)力下放可以幫助提高所提供服務(wù)的效率，控制浪費(fèi)，滿足公民所表達(dá)的各種需求?？梢钥闯?，如果采用分權(quán)管理的方式可以有效地減少這種情況。在這種自上而下的變革中，如果權(quán)力總是集中在組織的最高層，官僚主義行為只會(huì)越來越嚴(yán)重，員工的信任也會(huì)間接喪失，導(dǎo)致變革的停滯或失敗。正如，李博士在剛開始時(shí)似乎是一個(gè)值得信賴的變革推動(dòng)者，因?yàn)樗粌H在總干事選舉中被大多數(shù)成員國選出，而且還被視為內(nèi)部人員，因此被認(rèn)為比他的前任更有能力實(shí)施重大變革。然而由于他自上而下的改革態(tài)度，他最終失去了其他人的信任。如果他能認(rèn)識(shí)到權(quán)力下放的重要性，并通過取消政治領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，轉(zhuǎn)而激勵(lì)員工積極參與改革進(jìn)程，使員工意識(shí)到他的工作會(huì)給企業(yè)帶來變革和進(jìn)步，就會(huì)提高員工們解決問題的主動(dòng)性，也會(huì)增強(qiáng)他們?cè)诟母镞^程中的學(xué)習(xí)能力。因此，權(quán)力下放是實(shí)施組織變革的一個(gè)重要部分，絕不應(yīng)該被忽視。

結(jié)語

本文觀察了世衛(wèi)組織變革所體現(xiàn)的三種變化，以評(píng)估變革中可能的阻力，包括員工參與、透明度和權(quán)力下放。研究發(fā)現(xiàn)，世衛(wèi)組織確實(shí)進(jìn)行了適度的變革，在變革中也有值得其他組織學(xué)習(xí)和借鑒的地方，如高度的結(jié)構(gòu)靈活性和個(gè)人學(xué)習(xí)能力，對(duì)實(shí)施變革的支持，以及李博士有意識(shí)地讓員工參與到變革中來等。但由于種種原因，還是導(dǎo)致員工參與度不高，他們消極的工作態(tài)度是變革的主要阻力。世衛(wèi)組織本可以進(jìn)行更激烈的變革，并在很大程度上改善變革的路徑，但這是參照論文中討論的三個(gè)重要方面和分析的結(jié)果來進(jìn)行的。文章研究的證據(jù)使我們得出以下結(jié)論，研究結(jié)果強(qiáng)調(diào)了員工參與在評(píng)估變革程序是否應(yīng)該集體進(jìn)行時(shí)的重要性。從政策的角度來看研究結(jié)果，意味著旨在自上而下的政策改革不適合于世界衛(wèi)生組織，政策制定者還應(yīng)該密切關(guān)注透明度和建立權(quán)力下放問題對(duì)變革過程的影響。另外值得注意的是，世界衛(wèi)生組織是一個(gè)高度政治化的機(jī)構(gòu)，與成員國合作制定衛(wèi)生政策。由于決定在許多全球衛(wèi)生政策中采用大型變革的復(fù)雜性，這可能使管理公共衛(wèi)生改革更具挑戰(zhàn)性。雖然本研究為組織變革提供了參考，明白哪些阻力需要避免，但關(guān)于為何自上而下的變革不可取，還需進(jìn)行更多的實(shí)證研究，以進(jìn)一步檢驗(yàn)和完善這些研究結(jié)果。