“全周期管理”視域下城市安全風險治理的路徑探討

黃清峰

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430023）

“全周期管理”理念源于現(xiàn)代企業(yè)管理理論中的“產(chǎn)品全生命周期管理(Product life-Cycle Management,PLM)”概念，是西方工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型時期所產(chǎn)生的一種先進的管理理念，該理念強調(diào)將管理對象視為一個動態(tài)、開放、成長的有機生命體，從結(jié)構(gòu)功能、系統(tǒng)要素、技術(shù)支持、外界環(huán)境等層面對其進行全方位統(tǒng)籌和全過程管理。新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，面對城市安全風險防控過程中暴露出來的城市治理體系短板弱項，習近平總書記深刻指出，“樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。用“生命周期”概念來詮釋城市治理，可以說是城市治理理念的重大創(chuàng)新，同時也為構(gòu)建城市安全風險防控新機制、提升城市安全風險治理能力提供了科學遵循。

一、“全周期管理”理念的理論內(nèi)涵

（一）“全周期管理”理念的核心要義

1.全流程閉環(huán)管理。城市治理過程中的“全周期管理”首先強調(diào)的是全過程治理，要在遵循城市“成長”規(guī)律的基礎(chǔ)上構(gòu)建起環(huán)環(huán)相扣、有序銜接、運行高效的閉環(huán)管理機制和鏈條，進行全周期統(tǒng)籌和全過程監(jiān)管。特別是在城市安全風險防控中要擯棄過去“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的割裂式治理模式，更加注重風險防控的前段處置和后期反思，從源頭到末梢形成“研判精準、預(yù)警及時、反應(yīng)迅速、執(zhí)行有力、調(diào)整到位”的管理閉環(huán)[1]。

2.全要素統(tǒng)籌整合。當前，城市治理已成為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，需要統(tǒng)籌、整合包括物資、人員、信息、技術(shù)等在內(nèi)的各類社會資源，構(gòu)建起完善的城市安全風險應(yīng)對和保障系統(tǒng)。具體而言，一是要積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類醫(yī)療、物資等應(yīng)急資源，形成通道暢通的城市風險應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。二是要不斷強化信息技術(shù)在城市安全治理過程中的支撐性作用，通過運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)，增強城市協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力、貫徹執(zhí)行能力以及信息傳導效能[2]。

3.差異化分類治理。城市是一個動態(tài)、成長的生命體，隨著城市安全風險的復(fù)雜性、疊加性和衍生性特征日益凸顯，要實現(xiàn)城市安全風險的“全周期管理”就必須改變過去“一刀切”的管理模式，按照差異化分類治理的原則，針對不同主體、領(lǐng)域和類別的城市安全風險點進行精準識別、分類管理和精準施策。例如，在此次疫情防控過程中，我們堅持“全周期管理”理念，針對不同疫情流行強度地區(qū)的實際情況實施分類、精準、科學的防控措施，努力用最小的代價實現(xiàn)最大的防控效果，最大限度減少疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。

4.跨部門協(xié)作協(xié)同。當前，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性決定城市治理并非單一主體能夠獨立承擔，“全周期管理”理念要求通過空間和層級再造，打破傳統(tǒng)管理體制機制“條塊分割”的格局，形成治理主體多元、治理層級清晰、治理機制聯(lián)動的城市治理體系。特別是城市安全風險防控涉及監(jiān)測預(yù)警、指揮調(diào)度、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)，這就更加需要相關(guān)組織、部門、機構(gòu)和人員進行跨部門、跨層級的部門合作、資源互補、信息共享，構(gòu)建城市安全風險共建共治共享新格局。

（二）“全周期管理”理念的時代內(nèi)涵

1.堅持黨的全面領(lǐng)導。城市治理體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，只有將黨的領(lǐng)導貫徹到城市治理的全過程，城市治理體系才能最大程度轉(zhuǎn)化為治理效能。因此，在城市治理工作中貫徹“全周期管理”理念必須堅持黨的全面領(lǐng)導。一方面，黨長期執(zhí)政的政治優(yōu)勢為城市治理在時間維度上按照“全周期管理”的需要進行長期規(guī)劃和整體布局提供了根本保障，提升城市治理的科學性、整體性和持續(xù)性[3]。另一方面，黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的體制優(yōu)勢能夠統(tǒng)籌各方資源，促進政策高效執(zhí)行，從而推動城市治理主體從碎片化向整體性的轉(zhuǎn)變。

2.堅持以人民為中心。習近平總書記深刻指出，“城市是人民的城市，人民城市為人民”。這既是黨的宗旨在城市治理領(lǐng)域的充分體現(xiàn)，也為“全周期管理”視域下的中國特色城市治理指明了價值歸屬。特別是在我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變化、改革進入攻堅期和深水區(qū)的背景下，各類涉及群眾切身利益的社會矛盾多發(fā)疊加，這就需要我們從切實維護好群眾利益的角度出發(fā)，暢通群眾訴求表達通道、構(gòu)建群眾利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障機制，及時收集、解決群眾合理合法的利益訴求，并以群眾“急難愁盼”問題為切入點，著力破解民生“痛點”背后所涉及的城市治理體制機制深層次障礙。

3.堅持系統(tǒng)觀念原則。系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法，也是“全周期管理”理念的重要理論基礎(chǔ)。現(xiàn)代城市發(fā)展至今已成為聚合各類人員、資源、要素的巨系統(tǒng)，特別是超大城市的治理更是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程?！叭芷诠芾怼币曈蛳碌某鞘兄卫硪蟪鞘兄卫碚邆儗⒊鞘幸暈橐粋€有機生命體，遵循城市發(fā)展規(guī)律和城市治理邏輯，把握城市治理的整體性、階段性和周期性，以系統(tǒng)集成思維來解決城市治理問題。

4.堅持問題導向意識。當前，我國城市安全形勢總體平穩(wěn)可控，但依然面臨傳統(tǒng)風險與新型風險疊加集聚的復(fù)雜形勢和嚴峻挑戰(zhàn)?！叭芷诠芾怼币曈蛳碌某鞘兄卫肀仨殘猿謫栴}導向，將“查漏補缺”和“放眼未來”相結(jié)合，定期對城市運行子系統(tǒng)進行全方位的“健康體檢”，識別各類矛盾、風險和隱患，主動疏導治理痛點，追根溯源查找、解決問題，構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)危機的應(yīng)急機制。

二、當前城市安全風險治理的形勢與困境

（一）當前城市安全風險治理面臨的形勢

1.城市安全風險來源更復(fù)雜。當前，城市面臨各類傳統(tǒng)安全風險和新型安全風險交織疊加的新形勢。同時，隨著自然條件的變化和城市運行系統(tǒng)的日益復(fù)雜，城市安全風險不可預(yù)測性進一步加劇。例如，全球變暖加劇了氣候系統(tǒng)的不穩(wěn)定性，高溫、降水、干旱、臺風等各類極端冷暖事件頻發(fā)成為新常態(tài)，這種新常態(tài)打破了城市災(zāi)害的重現(xiàn)期預(yù)測，使城市安全風險發(fā)生的隨機性更強。

2.城市安全風險防控難度更大。近年來，城市高速發(fā)展過程中累積了大量存量安全風險，例如早期高層建筑、軌道交通、危舊房屋、玻璃幕墻、電梯設(shè)備以及水、電、油、氣等城市基礎(chǔ)設(shè)施可能存在安全設(shè)施不達標的情況，這些潛在風險的隱蔽性和發(fā)生的隨機性大大增加了防控難度。特別是在超大、特大城市，人流、物流、信息流、資金流等要素在此高度聚集，公共安全風險面臨“放大效應(yīng)”，防控難度更大。

3.城市安全事件破壞性更嚴重?，F(xiàn)代城市發(fā)展至今，已經(jīng)形成一個層級、結(jié)構(gòu)和體系龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)集合體，集合體內(nèi)各要素之間相互依存、共融共生[4]。一旦發(fā)生城市安全事件，交通、通訊、供水、供電、網(wǎng)絡(luò)、排水、排污等城市生命體設(shè)施系統(tǒng)都會受到不同程度的波及和影響，產(chǎn)生危害更大的“次生事件”，甚至形成“災(zāi)害鏈”，造成不可估量和無法預(yù)計的經(jīng)濟損失、人員傷亡、環(huán)境破壞等惡劣后果。

（二）當前城市安全風險治理面臨的困境

1.治理理念：對城市安全風險治理認識不足。城市安全風險治理涉及到風險排查、風險預(yù)警、應(yīng)急處突、善后處置等一系列環(huán)節(jié)，是一個全周期管理的過程。但從實際情況來看，部分城市治理者簡單將城市安全風險治理等同于應(yīng)急管理，對城市安全風險隱患的排查和薄弱環(huán)節(jié)的防控重視不夠，缺失主動的城市“健康體檢”意識和行動，將人、財、物和主要精力放在危機事件發(fā)生后的應(yīng)急處置上，有的甚至認為城市安全風險治理只是應(yīng)急部門的事情，事不關(guān)己，執(zhí)行本單位、本部門的安全風險防范政策“走過場”。

2.治理主體：協(xié)同治理的新格局尚未形成。一是治理主體“碎片化”問題突出，城市安全風險治理處于條塊分割的狀態(tài)，不僅降低了城市安全風險治理效能，而且造成部門之間權(quán)責不清、職責交叉，極易形成安全風險責任的“空白地帶”，成為釀成重、特大安全事故的漏洞和隱患，例如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某特大城市的道路橋梁維修、養(yǎng)護職責被肢解到市城管委、市城建局以及各區(qū)政府、街道等不同部門，橋梁上的附屬設(shè)施分工則更加復(fù)雜，這導致在管理過程中經(jīng)常造成扯皮推諉的情形，一個普通的橋梁設(shè)施小型病害投訴件，往往在相關(guān)部門反復(fù)轉(zhuǎn)辦，反復(fù)確定責任，貽誤維修時機，造成安全隱患。二是社會力量參與城市安全風險治理的能力不足、渠道不夠，社會公眾大多沒有接受過危機應(yīng)對知識和能力培訓，社會組織未能有效發(fā)揮引領(lǐng)和凝聚公民參與城市安全風險治理的平臺作用。

3.治理體系：“防、救、建”三者之間銜接與融合不夠，動態(tài)和閉環(huán)治理體系不健全[5]。黨的十九屆五中全會首次提出建設(shè)“韌性城市”的重大議題，為推進城市安全風險治理體系“防、救、建”一體化建設(shè)明確了總抓手，盡管部分城市在政府工作報告或各類規(guī)劃、綱要中涉及到建設(shè)“韌性城市”的表述，但均缺乏實施方案和具體舉措。具體到城市安全風險治理的實踐工作中，前端“防”、中端“救”和后端“建”三者之間依然處于分割狀態(tài)，符合“韌性城市”標準的城市安全風險動態(tài)和閉環(huán)治理體系尚未有效建立。

4.治理能力：城市安全風險治理能力與責任“倒掛”問題突出。街道、社區(qū)作為城市安全風險治理的“前沿陣地”在應(yīng)急處置、專業(yè)技術(shù)與資源動員等方面能力相對不足，與當前安全風險防范責任和要求不匹配。一方面，城市安全防控各類考核指標與任務(wù)大量聚焦到街道和社區(qū)。另一方面，街道、社區(qū)干部的基礎(chǔ)能力和素質(zhì)相對較低，應(yīng)急管理的專業(yè)能力和水平普遍不高，對各類城市安全風險的研判、處置以及網(wǎng)絡(luò)輿情危機的應(yīng)對能力不足。

三、城市安全風險“全周期管理”的實現(xiàn)路徑

（一）加強黨的領(lǐng)導，發(fā)揮黨對城市安全風險治理的統(tǒng)領(lǐng)作用

1.樹立“全周期管理”意識，提高干部的城市安全風險治理水平。理念是行動的先導，“全周期管理”對于城市治理是一次理念上的創(chuàng)新與變革。一是要教育引導干部學思踐悟“全周期管理”理念，將其融入到城市安全風險治理以及城市規(guī)劃、設(shè)計、管理、運行的全過程。二是要樹立正確的政績觀，城市安全風險治理不能只注重外在的“顯績”，更要關(guān)注影響城市安全的“隱疾”、“痛點”和“堵點”。三是要增強憂患意識和底線思維，各級領(lǐng)導干部要對各類城市安全風險始終保持見葉知秋的敏銳，從戰(zhàn)略上早預(yù)判、早部署、早應(yīng)對，牢牢把握城市安全風險治理的主動權(quán)，在化解城市安全風險的斗爭中淬煉黨性、提升能力[6]。

2.以黨的領(lǐng)導理順城市安全風險治理的體制機制，推動治理主體從碎片化向整體性轉(zhuǎn)變。要打破部門、區(qū)域、行業(yè)壁壘，建立健全城市公共領(lǐng)域重大安全風險防控聯(lián)席會議制度，形成以應(yīng)急指揮為核心，信息共享、資源配置、交通物流、災(zāi)害救援等為重點的“一核多元”城市安全風險治理聯(lián)防聯(lián)控機制。同時，在當前城市群逐漸增多的背景下，要在城市圈、群內(nèi)構(gòu)建城市安全風險防控區(qū)域聯(lián)動機制，共同開展安全風險評估、研判，制定整體性應(yīng)急聯(lián)動措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類應(yīng)急資源的籌集、調(diào)配與使用，形成通道暢通、優(yōu)勢互補的城市風險防控網(wǎng)絡(luò)。

3.充分發(fā)揮基層黨組織在城市安全風險治理中的重要作用。要打好城市安全風險治理這場人民戰(zhàn)爭，就必須充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。要全面推進基層黨建引領(lǐng)城市安全治理的“全周期管理”，積極探索基層“大黨建”、建立社區(qū)“大黨委”，在基層形成以社區(qū)黨組織為核心，以轄區(qū)下沉黨員、居委會、業(yè)委會、物業(yè)、社會組織、駐地單位等多元主體共同參與的城市安全風險治理體系。

（二）堅持系統(tǒng)治理，提升城市安全風險治理整體效能

1.提升前期風險規(guī)避與預(yù)警能力。一是要在城市經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中充分考慮城市生命周期特點與安全風險問題，加強城市生命線工程和應(yīng)急設(shè)施的統(tǒng)籌謀劃與布局，在源頭規(guī)避和分散各類城市安全風險、隱患，增強城市的抗風險與修復(fù)能力。二是以智慧城市建設(shè)為契機，充分應(yīng)用當前各類信息技術(shù)手段，搭建城市安全風險大數(shù)據(jù)信息預(yù)警平臺，強化數(shù)據(jù)的預(yù)測、預(yù)警功能，特別要加強不同風險源數(shù)據(jù)之間耦合關(guān)系的綜合分析、研判，及時發(fā)現(xiàn)風險和隱患，為城市危機預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急指揮系統(tǒng)和市民提供及時、精準的信息。

2.實現(xiàn)中期快速響應(yīng)與科學處置。一是要構(gòu)建城市安全風險“平急一體化”應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮機制，保證人員相對穩(wěn)定，始終處于激活狀態(tài)，一旦發(fā)生災(zāi)情，迅速完成常態(tài)和應(yīng)急機制轉(zhuǎn)換。二是要建立應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急物資儲備體系和應(yīng)急救援隊伍體系，完善跨部門信息共享機制、應(yīng)急資源聯(lián)動機制、軍地協(xié)同機制以及專家會商和決策咨詢機制，增強應(yīng)對城市安全風險事件的基礎(chǔ)保障能力，提升應(yīng)急處置的效率和科學性。

3.促進后期復(fù)盤完善與韌性提升?！叭芷诠芾怼币曈蛳碌某鞘邪踩L險治理不再局限于被動地“扛”過某單災(zāi)種沖擊，而是更加注重對災(zāi)害發(fā)生后的復(fù)盤總結(jié)，通過主動提升基礎(chǔ)設(shè)施韌性，增強城市的預(yù)警能力、抗壓能力和恢復(fù)能力。一是根據(jù)不同城市安全風險結(jié)構(gòu)特點構(gòu)建韌性城市評價指標體系、標準體系，對城市韌性水平進行科學評估，開展針對各類極端情形下的安全韌性測評，找到城市生命線工程的脆弱點，形成“城市災(zāi)難風險地圖”。二是要建立城市風險定期排查機制，形成城市安全風險信息庫，主動疏導和消除各類潛在風險、隱患，追根溯源查找問題、解決問題，避免部分問題和矛盾常年累積、周而復(fù)始，成為城市安全風險的致災(zāi)因子。

（三）打造高韌性社區(qū)，夯實城市安全風險治理的根基

1.全方位升級改造社區(qū)應(yīng)急硬件設(shè)施。按照“平戰(zhàn)結(jié)合”“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的思路科學規(guī)劃社區(qū)空間布局，優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)供給和應(yīng)急資源配置。一是要以韌性社區(qū)建設(shè)為依托，在老舊社區(qū)、城中村、棚戶區(qū)綜合改造中建設(shè)完善社區(qū)避難場所、社區(qū)應(yīng)急服務(wù)站、救生通道等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)設(shè)多用途服務(wù)功能的公共空間。二是加強社區(qū)救災(zāi)應(yīng)急物資儲備，統(tǒng)一配備相關(guān)的應(yīng)急救援裝備器材以及急救、醫(yī)療、食品等應(yīng)急物資，維持社區(qū)在風險防控期間的交通、通訊、能源等運營能力。

2.完善社區(qū)安全風險治理體系。一是要探索構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)的社區(qū)安全風險防控組織架構(gòu)及職能職責，充分發(fā)揮社區(qū)聚合和調(diào)度的平臺功能，有效整合社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織、物業(yè)公司、黨員、社區(qū)居民志愿者等多方主體與資源，形成社區(qū)防災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動機制。同時，要結(jié)合各方下沉力量的能力、特點和社區(qū)實際需求，科學合理劃分應(yīng)急搶險、醫(yī)療救助、通訊聯(lián)絡(luò)、后勤保障等小組，確保能夠在發(fā)生險情時及時、科學、有序處置。二是要依托社區(qū)網(wǎng)格化管理，將各類治理資源科學下沉到若干“格”中，精準對接社區(qū)安全風險評估、監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)對等各環(huán)節(jié)的具體工作，使社區(qū)安全風險防控的職能和職責能夠落實、落地。

3.為社區(qū)工作人員減負、賦能?！叭芷诠芾怼币曈蛳碌某鞘邪踩L險治理對社區(qū)工作人員的素質(zhì)和能力提出更高要求，只有不斷為社區(qū)工作人員減負、賦能，才能讓他們有精力和能力把城市安全風險治理工作落實到位。一是要通過規(guī)范、清理、整合、優(yōu)化針對社區(qū)的各類考核、達標、評比等活動，明確社區(qū)在城市安全風險治理工作中的職責。二是建立針對社區(qū)工作人員的常態(tài)化、專業(yè)化、規(guī)范化應(yīng)急管理培訓機制，提升其應(yīng)急處突的指揮、協(xié)調(diào)與執(zhí)行能力。三是注重在防范化解城市安全風險的斗爭中考察、檢驗和培養(yǎng)基層干部，并加強對社區(qū)工作人員的心理干預(yù)和疏導，做好人文關(guān)懷。

（四）推進多元共治，構(gòu)建城市安全共建共治共享新格局

1.筑牢城市安全風險防控的人民防線。一是要將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)教育培訓納入各級國民教育和干部教育體系，積極開展安全文化教育進家庭、進社區(qū)、進單位、進企業(yè)、進校園的科普宣傳教育活動，引導群眾識別和化解身邊各類潛在安全風險。二是結(jié)合城市安全風險結(jié)構(gòu)特征，按照全要素、抗極限、場景化、實戰(zhàn)化的要求開展城市安全應(yīng)急演練，全面提升社會公眾風險防范意識和能力。三是加大對企事業(yè)單位應(yīng)急救援隊伍、各類社會公益救援組織力量的專業(yè)化培訓力度，在城市應(yīng)急救援演練以及應(yīng)急救援行動中邀請社會化救援隊伍共同參與，建立社會組織有效參與重大安全風險防控的渠道和機制。

2.積極探索各類社會力量參與城市安全風險治理工作。一是加大巨災(zāi)保險在城市安全風險防控領(lǐng)域的應(yīng)用推廣，構(gòu)建覆蓋各類城市安全風險的災(zāi)害保險體系，試點發(fā)行巨災(zāi)債券，通過資本市場分散巨災(zāi)風險。二是以政府引導資金、優(yōu)惠政策等方式鼓勵社會資本積極投向城市安全建設(shè)領(lǐng)域，提高城市應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力。三是依托高校、科研院所開展公共安全基礎(chǔ)理論研究，探索各類災(zāi)害的演化規(guī)律，構(gòu)建預(yù)測、預(yù)警模型及決策體系，推進關(guān)鍵核心技術(shù)取得突破，形成城市安全技術(shù)研發(fā)體系，推動應(yīng)急、安防、城市安全保險等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。