我國義務(wù)教育教師聘任政策的實(shí)施效應(yīng)、影響因素及提升路徑*

楊 帆

改革開放以來，我國全面啟動(dòng)以教師聘任政策為基礎(chǔ)的教師招錄制度。本研究中，教師聘任政策是指聘任雙方在平等自愿的原則下，各級政府、教育行政機(jī)關(guān)及學(xué)校根據(jù)義務(wù)教育教學(xué)工作需要設(shè)置崗位，聘請有資格的公民擔(dān)任相應(yīng)教師職務(wù)并明確聘任雙方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則。作為一項(xiàng)探索歷史不足40 年的教師政策，教師聘任政策的實(shí)施經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程，其政策實(shí)施產(chǎn)生了廣泛的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)并受到政策資源等多因素的影響。通過對這些問題進(jìn)行分析，本研究將提出有助于提升義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施效應(yīng)的若干路徑。

一、我國義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施的歷史梳理

我國早在夏周時(shí)期就出現(xiàn)了教師聘任形式，后來隨著學(xué)校形式的不斷豐富以及官學(xué)、私學(xué)的逐步分野，學(xué)校教師主要從致仕官員或者知名大儒中選聘，直到清朝末期才在《京師同文館章程》中出現(xiàn)為了確保師資而“聘用教習(xí)”的專門表述，但是當(dāng)時(shí)聘任的教師主要是已有功名在身的舉子或官員。新中國成立初期，我國在師范生招生、工作分配、在職培訓(xùn)等義務(wù)教育教師聘任的多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了探索，但是由于之后師范學(xué)校經(jīng)歷了十年的停辦、撤銷，義務(wù)教育教師聘任政策的發(fā)展也基本停滯。

1.我國義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施的試點(diǎn)改革階段

改革開放之后，我國借鑒了國際上常用的公務(wù)雇員合同聘任、雇員雇傭等教師聘任方式，正式將教師人事制度納入國家專業(yè)人員聘任管理范疇，明確了不同層級中小學(xué)教師的學(xué)歷要求，并將這一要求與教師的工資待遇、獎(jiǎng)助津貼相掛鉤，專門設(shè)立了教師職務(wù)評審委員會(huì)負(fù)責(zé)教師的工作職責(zé)、工作條件、考核評審等關(guān)系到聘任或任命與否的基本權(quán)利，改變了過去由國家政府決定教師聘任的傳統(tǒng)?？紤]到教師聘任政策實(shí)施需要建立在地方教育發(fā)展基礎(chǔ)之上，我國優(yōu)先選擇了社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化水平較為發(fā)達(dá)的北京、上海、廣州等地進(jìn)行政策試點(diǎn)和推廣，推動(dòng)各地教師聘任方式從國家任命向?qū)W校聘任過渡。

2.我國義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施的全面推進(jìn)階段

在1993年《中華人民共和國教師法》頒布之后，教師聘任政策被正式納入國家教育法案，成為教師準(zhǔn)入和招聘的基本制度。隨之而來的，是國家在1999年做出的全面實(shí)施教師資格制度的決定以及2000年做出的加快推進(jìn)教師人事制度改革的決定：一方面將教師聘任作為教師招錄的主要形式，規(guī)定了教師聘任的目標(biāo)任務(wù)、編制管理、崗位設(shè)置、資格證制度、考核制度、激勵(lì)機(jī)制等；另一方面向全社會(huì)開放教師招聘，允許持有教師資格證的非師范高校畢業(yè)生從事教育行業(yè)。此外，國家通過“縣管校聘”的方式推動(dòng)教師交流輪崗，進(jìn)一步凸顯了教師聘任政策在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中的優(yōu)勢。

3.我國義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施的創(chuàng)新鞏固階段

隨著全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的推進(jìn)，我國義務(wù)教育教師聘任已形成事業(yè)編制、聘用合同制、勞務(wù)派遣制等多種類型并存的格局，這對優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)、建立競爭機(jī)制、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)有積極作用，但也產(chǎn)生了不同類型教師待遇和權(quán)益差距較大、聘任主體混亂、合同擬定形式化、學(xué)校教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》提出“完善中小學(xué)教師準(zhǔn)入和招聘制度”的戰(zhàn)略目標(biāo)，要求根據(jù)教育發(fā)展實(shí)際進(jìn)行“分類”施策。同時(shí)，通過對不同類型政策的“整合”來規(guī)范中小學(xué)教師編制配備，優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置，實(shí)現(xiàn)職稱制度與教師聘任政策的銜接?？梢哉f，我國通過對教師聘任政策“分類與整合”的方式來增強(qiáng)教師的職業(yè)吸引力，為造就黨和人民滿意的高素質(zhì)、專業(yè)化、創(chuàng)新型教師隊(duì)伍提供了保障。

二、我國義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)

作為一項(xiàng)具有目的性和針對性的教育政策，教師聘任政策的實(shí)施產(chǎn)生了復(fù)雜的結(jié)果。從短期來看，教師聘任政策的實(shí)施有助于學(xué)校更加自主地吸引優(yōu)秀師資并進(jìn)行專門管理；從長期來看，教師聘任政策實(shí)施影響教師的身份和權(quán)益，將改變我國教師隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，甚至?xí)绊憞艺w的教育實(shí)力。教師聘任政策的實(shí)施決定了教師的入職體驗(yàn)，對教師的專業(yè)品質(zhì)和發(fā)展?jié)摿τ蓄A(yù)測作用，對教師的社會(huì)聲望、身份認(rèn)同、主觀幸福感有重要影響。教師聘任政策的實(shí)施為學(xué)生群體、學(xué)校組織、教育區(qū)域等教育系統(tǒng)的嵌套組織提供平臺，對學(xué)生的離校年齡、語言學(xué)習(xí)、學(xué)業(yè)成績，對學(xué)校的組織管理、師生關(guān)系、設(shè)施與安全，以及對教師資源的區(qū)域配置都會(huì)產(chǎn)生影響。從政策實(shí)施結(jié)果的性質(zhì)來看，我國義務(wù)教育教師聘任政策產(chǎn)生了以下效應(yīng)。

1.兼容不同教師聘任類型，豐富地方師資來源

通過兼容事業(yè)編制、聘用合同制、勞務(wù)派遣制等不同類型，使教師隊(duì)伍內(nèi)部在學(xué)歷來源上存在一定梯度。比如事業(yè)編制教師在專業(yè)背景和教學(xué)能力上的準(zhǔn)入門檻最高，學(xué)校在聘用合同制度教師上的招聘自主性最高，勞務(wù)派遣制教師對于學(xué)校補(bǔ)充師資的靈活性最高，這從不同方面盡可能地壯大了教師隊(duì)伍。

2.引入教師內(nèi)部競爭機(jī)制，提高鄉(xiāng)村教師的實(shí)際待遇

不同的教師身份增強(qiáng)了組織內(nèi)部生長動(dòng)力的競爭機(jī)制，使教師為了提高自身待遇、增強(qiáng)職業(yè)穩(wěn)定性、謀求專業(yè)發(fā)展空間而不斷努力。另外，同時(shí)啟動(dòng)的“三區(qū)人才支持計(jì)劃”“鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃”等政策對鄉(xiāng)村教師工資、職稱晉升也有所傾斜。

3.賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)區(qū)域教育公平

在人事關(guān)系上，國家通過“縣管校聘”的教師管理制度，將中小學(xué)教師的錄取權(quán)和聘用權(quán)賦予實(shí)際服務(wù)學(xué)校，將中小學(xué)教師的管理權(quán)和調(diào)配權(quán)交由地方教育主管部門，這使教師能夠全身心地投入學(xué)校工作并獲得個(gè)性化發(fā)展，確保同一區(qū)域教師的工資待遇、福利保障、職稱晉升相對公平。

三、我國義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施的影響因素

通過近40 年的努力，我國教師聘任政策的實(shí)施產(chǎn)生了諸多現(xiàn)實(shí)效應(yīng)，產(chǎn)生這些效應(yīng)的原因非常復(fù)雜，除了義務(wù)教育教師聘任政策本身影響以外，還有政策資源、政策主體、政策過程、政策中介等因素的影響。

1.政策資源

政策資源包括教學(xué)開支、工資薪酬、生源質(zhì)量、教師隊(duì)伍等。政策資源的質(zhì)量及其分配是影響政策實(shí)施成敗的主要因素。目前，我國教職工工資薪酬、學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)等主要由政府財(cái)政預(yù)算撥款，這為教師聘任政策的實(shí)施提供了經(jīng)費(fèi)保障。在人力方面，生源質(zhì)量和教師隊(duì)伍質(zhì)量直接決定了教師的工作熱情和生活狀態(tài)，良好的師生資源會(huì)吸引教師持續(xù)從教，而較低質(zhì)量的師生資源則會(huì)阻礙教師聘任政策的實(shí)施。已有研究認(rèn)為，由于我國教育資源的地區(qū)差異明顯，中部地區(qū)教師的流失率更高，義務(wù)教育發(fā)展也存在“中部塌陷”的情況。

2.政策主體

政策主體包括義務(wù)教育教師聘任政策的制定者、實(shí)施者和實(shí)施對象。任何政策的實(shí)施都是政策主體在對自身價(jià)值判斷的基礎(chǔ)上所做的社會(huì)選擇。比如2003 年印發(fā)的《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見》，由人事部、教育部共同制定，由地方縣區(qū)主管部門以及中小學(xué)校具體落實(shí)教師工作崗位設(shè)置并聘請符合條件的公民擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)。在政策實(shí)施過程中，政策制定者、實(shí)施者和實(shí)施對象會(huì)依據(jù)集體以及個(gè)人的價(jià)值觀、態(tài)度和能力來理解并執(zhí)行政策。我們發(fā)現(xiàn)，對教師聘任政策認(rèn)同度越高、理解越透徹的政策主體越能夠?qū)嵤┖眠@一政策。

3.政策過程

政策過程包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評價(jià)等具體環(huán)節(jié)。任何政策的實(shí)施過程都不是一個(gè)單線的過程，其政策目標(biāo)、政策工具都需要隨著政策實(shí)施所取得的效果而進(jìn)行調(diào)整。比如我國為了逐步下放教師聘任權(quán)，于2014 年提出了“縣管校聘”模式，這為教育系統(tǒng)理順不同類型聘任方式之間的關(guān)系提供了幫助。比如在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于對聘任合同法律效應(yīng)的忽視，教師聘任標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常由校長一人決定，導(dǎo)致出現(xiàn)濫用職權(quán)的問題。比如在政策評價(jià)環(huán)節(jié)，由于長期使用終結(jié)性評價(jià)方法，使得教師聘任的評價(jià)指標(biāo)以硬性成果為主且未能體現(xiàn)教師的專業(yè)成長，這導(dǎo)致教師工作壓力較大。

4.政策中介

政策中介是指會(huì)影響教師聘任政策實(shí)施的社會(huì)團(tuán)體或組織。政策中介雖然不直接參與政策實(shí)施過程，但可能會(huì)作為政策制定智囊團(tuán)或者政策執(zhí)行監(jiān)督者發(fā)揮作用。在教師聘任政策實(shí)施過程中，教師教育機(jī)構(gòu)、教師研究團(tuán)體等政策中介發(fā)揮著不可忽視的作用。比如以師范院?；蛘呔C合性大學(xué)為主的教師教育機(jī)構(gòu)為國家培養(yǎng)了大量的后備師資，這些畢業(yè)生的質(zhì)量、就業(yè)觀念會(huì)決定教師聘任分類試行能否取得成功。比如由專家學(xué)者組成的教師研究團(tuán)體通過實(shí)地調(diào)研、資料整理、學(xué)術(shù)研究等方式為教師聘任政策的制定和實(shí)施提供理論依據(jù)，他們既可以為政府部門提供決策咨詢，又可以與政策實(shí)施主體共同協(xié)商如何改進(jìn)政策。

四、我國義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施效應(yīng)的提升路徑

綜合當(dāng)前我國義務(wù)教育教師聘任政策的實(shí)施進(jìn)程和相關(guān)效應(yīng)來看，未來我們應(yīng)繼續(xù)從政策實(shí)施的影響因素入手，深入推進(jìn)國家義務(wù)教育政策整體部署、著力完善義務(wù)教育教師聘任政策過程、加快建設(shè)教師交流輪崗等配套性政策、系統(tǒng)強(qiáng)化義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)成效，使教師聘任政策實(shí)施的積極效應(yīng)得以進(jìn)一步凸顯。

1.深入推進(jìn)國家義務(wù)教育政策整體部署

教師聘任政策是我國教師政策的重要組成，要想貫徹落實(shí)這一政策必須同時(shí)在教師資格、教師薪酬等相關(guān)問題上形成統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)和話語體系，包括對教師學(xué)歷、教學(xué)、科研以及綜合素質(zhì)方面的基本要求，以及對教師職業(yè)身份、職務(wù)晉升、考核方式等多項(xiàng)工作的整合，從而達(dá)到整體提高國家?guī)熧Y質(zhì)量的目標(biāo)。與政策部署相統(tǒng)一的是，對于義務(wù)教育階段教師的培養(yǎng)和考核也同樣需要整體部署。在培養(yǎng)方面，既要繼續(xù)允許社會(huì)人士報(bào)名教師資格考試，又要允許社會(huì)人士通過在職方式接受師范教育，使教師后備人才在職前職后不同階段得到系統(tǒng)性、一體化的專業(yè)培養(yǎng)；在考核方面，應(yīng)對不同聘任類型的教師進(jìn)行分層、分類、分科的工作考核，采用學(xué)分管理的方式實(shí)現(xiàn)不同聘任類型教師之間的身份轉(zhuǎn)變和職業(yè)晉升。

2.著力完善義務(wù)教育教師聘任政策過程

首先，要始終明確教師聘任政策實(shí)施目標(biāo)，切實(shí)保障各級政府、學(xué)校和教師在聘任過程中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，統(tǒng)一好教師聘任的基本程序以及教師招聘標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)聘任標(biāo)準(zhǔn)、績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、教師流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，完善師資培養(yǎng)體系等。其次，明確不同聘任合同教師的具體聘任任務(wù)，將教師聘任標(biāo)準(zhǔn)和薪酬權(quán)益相掛鉤，既要避免出現(xiàn)同工不同酬或者同酬不同工的情況，又要使不同聘任方式教師的待遇和權(quán)益能夠得到銜接。最后，加強(qiáng)對教師聘任主體權(quán)責(zé)的監(jiān)督，強(qiáng)化相關(guān)主體的契約精神，將教師聘任工作納入國家征信系統(tǒng)，既可以將教師履行合同的情況納入個(gè)人征信，又可以參照企業(yè)信用監(jiān)管方式將聘任單位納入征信系統(tǒng)，以便更好地維護(hù)聘任雙方的合法權(quán)益。

3.加快建設(shè)教師交流輪崗等配套性政策

為了完善義務(wù)教育教師準(zhǔn)入和招聘制度，我國在近20 年已經(jīng)創(chuàng)新性地出臺了一系列與教師聘任密切相關(guān)的配套性政策，包括以優(yōu)化教師資源為目標(biāo)的教師輪崗、績效工資、教師編制、教師培訓(xùn)等政策和以補(bǔ)充優(yōu)秀師資為目標(biāo)的“特崗計(jì)劃”“三支一扶”“碩師計(jì)劃”“免/公費(fèi)師范生計(jì)劃”等政策。就這些政策計(jì)劃的實(shí)施水平來看，各項(xiàng)配套性政策還需要繼續(xù)合理推進(jìn)，避免出現(xiàn)問題。比如教師交流輪崗工作尚未在各縣區(qū)間打通，執(zhí)行力度不足；教師績效工資的量化評價(jià)方式導(dǎo)致教師急功近利、疏于自我成長，尚待引入增值性的教師評價(jià)技術(shù)；公費(fèi)師范生項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)跟蹤管理、如何監(jiān)督公費(fèi)師范生嚴(yán)格履行協(xié)議等問題的解決還處于方案探索階段。解決教師聘任相關(guān)配套性政策的現(xiàn)存問題，能夠增強(qiáng)學(xué)校教師聘任的自主權(quán)，能夠調(diào)動(dòng)教師以及社會(huì)人士從事教育工作的積極性。

4.系統(tǒng)強(qiáng)化義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)成效

教師聘任政策實(shí)施和改進(jìn)的主要目的是提高我國教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，并以此為立足點(diǎn)進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)生成長、推動(dòng)教育發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育公平。從這一主要目的出發(fā)，教師聘任政策實(shí)施效果的提升最終還是要落到教師隊(duì)伍建設(shè)上來，從以下各方面系統(tǒng)強(qiáng)化建設(shè)成效：在技術(shù)層面，吸取我國教育試點(diǎn)改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)在全國具有代表性并且已經(jīng)具備政策實(shí)施前提的縣區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，盡可能減少教師職業(yè)的內(nèi)外沖突；在制度層面，在分類管理不同聘任類型教師的同時(shí)，逐步優(yōu)化聘任結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對聘用合同制、勞務(wù)派遣制等流動(dòng)性較強(qiáng)的聘任方式錄取教師的薪酬保障；在培養(yǎng)層面，提高師范教育在道德、知識、能力、行動(dòng)等多方面的培養(yǎng)要求，提高教師資格在學(xué)歷背景、教學(xué)能力、工作效能、工作投入等方面的標(biāo)準(zhǔn)，為教師聘任夯實(shí)人力資源基礎(chǔ)；在社會(huì)層面，應(yīng)大力宣傳教師立德樹人、為國育人的職業(yè)使命，渲染尊師重教的社會(huì)風(fēng)尚，使廣大社會(huì)優(yōu)秀人才愿意并主動(dòng)地應(yīng)聘教師崗位。