基于《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的我國(guó)TOD管理內(nèi)容優(yōu)化分析

趙亞東

（山東建筑大學(xué)）

1 引言

2019年9月印發(fā)實(shí)施的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》中提出：推動(dòng)交通的快速發(fā)展由對(duì)規(guī)模和速度追求向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，由各種交通要素和方式相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展向更加注重與一體化交通方式融合驅(qū)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，由更加依靠傳統(tǒng)交通要素和方式的驅(qū)動(dòng)向更加注重自主創(chuàng)新交通方式驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)變，構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的新型現(xiàn)代化的綜合公共交通和服務(wù)體系。

2 交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要的主要內(nèi)容解析

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》從宏觀政策層面指導(dǎo)了城市與城市、城市內(nèi)部之間的交通發(fā)展建設(shè)。

《綱要》中第三（一）條明確說明了現(xiàn)代化綜合交通規(guī)劃建設(shè)者的基礎(chǔ)設(shè)施布局完善的任務(wù)，其中提出以多中心、網(wǎng)絡(luò)化為主形態(tài)，完善多層次網(wǎng)絡(luò)布局，優(yōu)化已開發(fā)的存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)的增量供給，實(shí)現(xiàn)交通的立體互聯(lián)，增強(qiáng)交通的系統(tǒng)韌性[1]。這一內(nèi)容要求城市的存量規(guī)劃與優(yōu)質(zhì)增量的空間發(fā)展要求，以多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)特征，與TOD的空間發(fā)展特征相適應(yīng)。

《綱要》中第四（一）條中提出加強(qiáng)城市交通擁堵綜合治理，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，鼓勵(lì)引導(dǎo)綠色公交出行，合理引導(dǎo)個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行[1]。為了解決城市交通擁堵問題，鼓勵(lì)以公共交通為主要的出行方式，限制小汽車的發(fā)展，提高交通運(yùn)載力的同時(shí)兼顧綠色出行理念。

《綱要》的第五部分提出，推進(jìn)交通工具、交通管理技術(shù)的創(chuàng)新，大力發(fā)展智慧交通[1]。隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)的深度發(fā)展，以智慧交通、智慧出行為創(chuàng)新導(dǎo)向，加強(qiáng)新型交通工具的研發(fā)，如無人駕駛技術(shù)，定制公交的普及等元素，利用技術(shù)、工具的進(jìn)步促進(jìn)城市交通的多樣化和智能化。

《綱要》中第六（一）條中提出提升本質(zhì)安全水平，[1]完善交通基礎(chǔ)設(shè)施安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)投入，提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)能力。

《綱要》的第七部分提出，綠色發(fā)展節(jié)約集約、低碳環(huán)保，在城市資源集約化利用的同時(shí)，促進(jìn)低碳出行[1]。在綠色交通、公交優(yōu)先出行的理念下，自行車等環(huán)保型車輛的使用是城市居民實(shí)現(xiàn)最后一公里的重要出行手段。

3 TOD概念內(nèi)容及在我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》不僅在交通上對(duì)人、物進(jìn)行空間上的安全、快速、高效移動(dòng)，還以交通為引領(lǐng)，同時(shí)將城市的景觀、商業(yè)、居住、產(chǎn)業(yè)等要素在交通建設(shè)和發(fā)展的帶動(dòng)下實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與良性發(fā)展。TOD模式是實(shí)現(xiàn)這一城市體系構(gòu)建的實(shí)施方向之一。

3.1 TOD概念內(nèi)容

TOD的概念最早是由新城市主義的代表人物彼得·卡爾索爾普在《未來美國(guó)大都市：生態(tài)、社區(qū)、美國(guó)夢(mèng)》一書中為了解決二戰(zhàn)后無限制蔓延的美國(guó)城市而采取的一種以公共交通場(chǎng)站為中心、綜合發(fā)展的步行化街區(qū)建設(shè)模式，并為基于TOD模式的城市土地利用開發(fā)制訂了一系列關(guān)于城市土地開發(fā)的準(zhǔn)則[2]，即以公共交通導(dǎo)向發(fā)展的TOD模式。

TOD的主要作用是協(xié)調(diào)在城市發(fā)展過程中土地利用和交通規(guī)劃產(chǎn)生的用地緊缺和城市發(fā)展、交通擁堵與人口增長(zhǎng)之間的矛盾[3]。其中，TOD建設(shè)對(duì)象是利用火車、機(jī)場(chǎng)、地鐵、公交站等交通樞紐站點(diǎn)，然后以400米～800米的步行半徑建立起以樞紐站點(diǎn)為中心的城市新型綜合服務(wù)中心區(qū)[4]。城市新建地塊、舊城更新地塊以及土地優(yōu)化升級(jí)地塊等均可以在TOD的理念下進(jìn)行建造，其建設(shè)特點(diǎn)是集居住、工作、商業(yè)、商務(wù)、文化教育、社會(huì)醫(yī)療等于一體的高密度開發(fā)的土地混合利用模式。

3.2 TOD在我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀

TOD模式在我國(guó)已經(jīng)有著豐富的案例和經(jīng)驗(yàn)，如香港。香港的高密度開發(fā)決定了高密度的人口分布，而香港的公共交通擔(dān)負(fù)著全港80%以上的客流量，TOD社區(qū)的開發(fā)模式使全香港約有45%的人口居住在距離地鐵站僅500m的范圍內(nèi)，TOD社區(qū)在香港的應(yīng)用取得了很好地效果。

近幾年，內(nèi)地在規(guī)劃建設(shè)中也注重TOD模式的應(yīng)用開發(fā)。如廣州的ITC凱達(dá)爾樞紐國(guó)際廣場(chǎng)，杭州芳全站、濟(jì)南新東站等擁有大型運(yùn)載能力的軌道交通樞紐站點(diǎn)及周邊的規(guī)劃建設(shè)。

我國(guó)目前的TOD開發(fā)案例一般針對(duì)城市的大型軌道樞紐站周邊及沿線等展開，受其因交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)而聚集起來的發(fā)展特征，進(jìn)一步說明這處軌道樞紐站點(diǎn)建設(shè)的TOD是成功的。實(shí)際上，TOD建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前和實(shí)施后其周邊的基礎(chǔ)設(shè)施、用地功能、開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)以及帶來的新的發(fā)展并不明顯。更有一些研究者認(rèn)為，只要是在大型軌道樞紐站點(diǎn)的周圍進(jìn)行用地的再開發(fā)或者場(chǎng)站綜合體的開發(fā)，就屬于TOD規(guī)劃建設(shè)。總而言之，我國(guó)目前的TOD開發(fā)建設(shè)仍處于起步探索階段。TOD周邊土地利用的開發(fā)強(qiáng)度和功能配置還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

4 《綱要》與TOD管理復(fù)合分析

在交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的指引下，未來的交通一體化總體模式不能僅局限在通道和樞紐設(shè)施周邊的土地開發(fā)與建設(shè)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)著眼于城市與城市之間、城市內(nèi)部全過程出行的服務(wù)品質(zhì)提升，其核心是處理好人與場(chǎng)站樞紐的關(guān)系，注重差異化人群的需求，關(guān)鍵是重塑走廊和樞紐的功能[5]。TOD的土地管理模式是實(shí)現(xiàn)整體交通一體化的基礎(chǔ)。

TOD作為交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的重要組成部分，《綱要》中要求基礎(chǔ)設(shè)施的完善和立體交通的建造符合TOD模式中以綜合交通樞紐為中心發(fā)展高密度中心區(qū)的情況?！毒V要》中所提的綠色交通體系的構(gòu)建要求在TOD規(guī)劃建設(shè)中始終把握環(huán)境的友好性原則，在新技術(shù)、新交通工具以及新土地管理開發(fā)模式中推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。而TOD的建設(shè)與發(fā)展，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致新的治理體系與新的營(yíng)商環(huán)境的建立，這符合交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展的需要。

5 我國(guó)TOD管理問題及建議

《交通強(qiáng)國(guó)規(guī)劃綱要》在宏觀政策上指明了具有中國(guó)特色的交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)，是建設(shè)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的綜合交通運(yùn)輸體系。而TOD模式是我國(guó)在城市規(guī)劃探索中的重要開發(fā)模式，是推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要舉措。目前，我國(guó)TOD處于探索發(fā)展階段，TOD的建設(shè)存在規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以實(shí)現(xiàn)交通樞紐及周邊地區(qū)的綜合開發(fā)等問題；缺乏相關(guān)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)以及控制指標(biāo)要求；缺少對(duì)我國(guó)城市發(fā)展特點(diǎn)的考慮；TOD管理體制亟須完善，難以確定TOD的綜合開發(fā)管理主體，破解這些障礙，是推進(jìn)TOD發(fā)展實(shí)施的關(guān)鍵。

我國(guó)城市的TOD構(gòu)建模式缺少TOD技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際運(yùn)用中，仍然以國(guó)外的技術(shù)研究標(biāo)準(zhǔn)作為支撐。而且，關(guān)于TOD相關(guān)的規(guī)模等級(jí)以及空間結(jié)構(gòu)特征，主要從宏觀特征上進(jìn)行辨識(shí)，缺少量化支撐。所以，首先要站在國(guó)家的宏觀層面制定出一整套TOD等級(jí)評(píng)價(jià)體系，確定不同等級(jí)規(guī)模不同功能的TOD空間結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。其次，從中觀層面，組織好城市與城市之間、區(qū)域與區(qū)域之間的銜接問題，制定相應(yīng)的控制方式，最后確定TOD建設(shè)的相關(guān)要素的相應(yīng)指標(biāo)，構(gòu)建TOD內(nèi)部的指標(biāo)量化體系。由此，創(chuàng)建一整套由大到小完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。

加強(qiáng)控制指標(biāo)的可操作性是落實(shí)TOD規(guī)劃意圖的關(guān)鍵問題，應(yīng)正確把握好TOD模式中土地利用與交通規(guī)劃之間的關(guān)系。TOD模式的開發(fā)比傳統(tǒng)的交通規(guī)劃與土地利用開發(fā)更緊密[6]。應(yīng)該把握好用地開發(fā)強(qiáng)度、功能性質(zhì)、交通建設(shè)以及城市設(shè)計(jì)等要素和主要指標(biāo)的控制。應(yīng)該對(duì)TOD規(guī)劃要素的指標(biāo)控制內(nèi)容及方法進(jìn)行研究，對(duì)TOD規(guī)劃在城市整體或線路等宏觀層面指標(biāo)以及站點(diǎn)綜合體內(nèi)部交通接駁及建筑設(shè)計(jì)微觀層面指標(biāo)進(jìn)行深入分析。

規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)注重因地制宜、因時(shí)制宜的原則。通過把握TOD內(nèi)部的交通組織與土地利用、建筑特色、文化氛圍、自然環(huán)境等情況，對(duì)如公交站點(diǎn)、土地利用、換乘銜接、建筑風(fēng)貌、廣場(chǎng)設(shè)置等要素規(guī)劃與建設(shè)時(shí)，注重各要素之間的協(xié)同發(fā)展。一方面要根據(jù)TOD所在的城市特點(diǎn)制定出相配套的TOD實(shí)施細(xì)則；另一方面，TOD的主導(dǎo)建設(shè)方要將對(duì)TOD內(nèi)涵、外延等的理解融入符合本城市特點(diǎn)的發(fā)展規(guī)劃中，并把TOD實(shí)施過程中的差異性及規(guī)劃要求及時(shí)加以總結(jié)歸納，并反饋到建設(shè)中，總結(jié)出適合本地實(shí)際需求的技術(shù)實(shí)施指導(dǎo)，并與其他TOD建設(shè)實(shí)現(xiàn)共享，促進(jìn)TOD經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，建立TOD實(shí)施的彈性調(diào)整機(jī)制。

建立TOD的管理主體。由于TOD有別于傳統(tǒng)城市土地的開發(fā)和建設(shè)模式，是使土地、交通、環(huán)境等各部門之間的協(xié)調(diào)更加緊密的一種開發(fā)模式。這就對(duì)我國(guó)的規(guī)劃建設(shè)主體提出了新的要求，而目前，我國(guó)TOD的建設(shè)在實(shí)施過程中并沒有相配套的管理主體，就導(dǎo)致在TOD的建設(shè)管理工作中需要環(huán)境、規(guī)劃、交通、各部門的合力[7]。目前，為了確保TOD建設(shè)與實(shí)施的進(jìn)行，在TOD建設(shè)中由一個(gè)主要負(fù)責(zé)人斡旋于各個(gè)部門以及開發(fā)建設(shè)的參與者之間。因此，管理主體的多部門分工干擾導(dǎo)致在TOD建設(shè)、開發(fā)過程中，管理效率不高，出現(xiàn)問題不能盡快高效解決，這是我國(guó)TOD模式存在的管理缺陷。為了將各個(gè)TOD項(xiàng)目的管理主體明確化，加強(qiáng)TOD的建設(shè)實(shí)施效率，需要構(gòu)建專門的行政建設(shè)主管部門，將與TOD建設(shè)相關(guān)的交通、土地等部門中的相關(guān)職能進(jìn)行重新組織，建立新的城市規(guī)劃部門體系，因此，TOD的開發(fā)與實(shí)施就有了專門的職能部門，使TOD的建設(shè)、實(shí)施與管理更加高效、快捷，反饋也更加靈敏。

完整的公共交通網(wǎng)絡(luò)體系是TOD發(fā)展的基礎(chǔ)，是保證城市各地塊可達(dá)性的重要措施。在區(qū)域?qū)用妫晟频墓步煌ňW(wǎng)絡(luò)是各TOD之間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要廊道。對(duì)TOD內(nèi)部來說，完善的公交網(wǎng)絡(luò)是減少私家車，提高公交出行的重要舉措，對(duì)于緩解城市內(nèi)部的交通擁堵和綠色出行有重要意義。另外，因?yàn)槲覈?guó)城市規(guī)模大小不一，城市的用地形態(tài)和布局結(jié)構(gòu)有著很大差異，所以需要結(jié)合各個(gè)城市的類型特點(diǎn)，制定符合本地特征的公共交通建設(shè)策略。