從新《海上交通安全法》談我國海洋安全權(quán)益維護(hù)

左婧 ，周希銘（南疆海事局，天津 300450）

海洋權(quán)益自20世紀(jì)90年代正式成為我國一個重要的法律概念，其主要涵蓋了海洋政治權(quán)益、海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益、海洋安全權(quán)益和海洋科技權(quán)益等。[1]近年來，國際海洋問題沖突不斷，也讓海洋權(quán)益之爭發(fā)展到了白熱化的狀態(tài)，海洋糾紛漸趨復(fù)雜化，對我國海上權(quán)益維護(hù)提出了更高的要求。海洋安全權(quán)益，一直以來都是其他海洋權(quán)益的重要保障，可以說，沒有海洋安全權(quán)益，就無法實現(xiàn)其他海洋權(quán)益。

黨的十八大提出了建設(shè)海洋強國，而實現(xiàn)海洋強國的基礎(chǔ)就在于維護(hù)我國海洋主權(quán)，保障海洋權(quán)益，確保國家海上安全。在這種情況下，海洋安全權(quán)益顯得愈發(fā)重要，用成文法的方式加強和完善我國海洋安全權(quán)益的法治建設(shè)，從立法角度維護(hù)我國海洋安全權(quán)益顯得尤為緊迫。

一、海洋安全權(quán)益維護(hù)的法治建設(shè)現(xiàn)狀

海洋安全權(quán)益是一種綜合利益，所有海洋法律法規(guī)都涉及海洋安全權(quán)益的保護(hù)問題，這也說明國家海洋安全權(quán)益的普遍性。

近年來，我國采取分散立法的方式制定了一些涉及海洋安全權(quán)益的法律，包括《中華人民共和國漁業(yè)法》（1986年頒布，2000年、2004年、2009年、2013年修訂）、《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年頒布）、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年頒布）、《中華人民共和國海域使用管理法》（2001年頒布）等[2]。縱然這些法律已將海洋安全權(quán)益的維護(hù)寫入了相應(yīng)的法律條文中，但這些條文都僅是對我國海洋安全權(quán)益的歸屬以及區(qū)域的劃定進(jìn)行說明，而針對權(quán)益的具體維護(hù)并未納入立法。

此外，我國于1995年批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，成為該公約的締約國。由于該公約一直被認(rèn)為是最全面完整的海洋法法典，近年來，我國海洋相關(guān)問題均適用該公約解決，一直未形成我國自己的海洋法。由于我國未明確規(guī)定聯(lián)合國海洋法公約在我國的適用方式，按照許多學(xué)者的觀點及目前的實踐證實，公約采用間接適用的方式，并且優(yōu)先于國內(nèi)法適用[3]，故實踐中涉及到我國海洋安全權(quán)益的維護(hù)，很大程度上參照《聯(lián)合國海洋法公約》執(zhí)行，尚未有明確的法律條文將公約中涉及到海洋安全權(quán)益的條文轉(zhuǎn)化寫入我國立法。

縱觀之前各類涉及海洋安全權(quán)益的法律條文，在新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）生效前，我國海洋安全權(quán)益維護(hù)的法治建設(shè)停留在對海洋主權(quán)的宣示層面，沒有針對海上安全權(quán)益規(guī)定具體的措施與執(zhí)行辦法，難以適應(yīng)海洋強國戰(zhàn)略發(fā)展需要。

而本次《海安法》的修訂，不僅通過法律條文明確規(guī)范了我國對海上安全所享有的管轄權(quán)限，也對如何維護(hù)國家海洋安全權(quán)益出臺了具體的、可操作的措施和辦法，適時將海洋維權(quán)觀念引入海上交通安全中，在已有基礎(chǔ)上為海上交通安全賦予了新的內(nèi)涵，從立法層面實現(xiàn)了對海洋安全權(quán)益的維護(hù)。

二、新《海安法》中涉及海洋安全權(quán)益維護(hù)條款分析

海上交通安全與國家海上安全緊密相關(guān)，海上交通安全關(guān)系著海洋安全權(quán)益的實現(xiàn)，而國家海洋安全權(quán)益的法治建設(shè)也是保障海上安全的重要手段。作為我國海上交通安全領(lǐng)域最核心的法律，新《海安法》在某些程度上彌補了當(dāng)前海洋安全權(quán)益維護(hù)相關(guān)法律條文的不足，順應(yīng)了國家海洋強國戰(zhàn)略和海洋爭端局勢的新變化，當(dāng)國家海洋安全權(quán)益受到侵害時，可以根據(jù)這些法律法規(guī)迅速采取措施。

（一）明確了海洋安全權(quán)益中的管轄權(quán)

1．中國籍船舶的域外管轄

《聯(lián)合國海洋法公約》等國際公約賦予了船旗國對本國籍船舶的域外管轄權(quán)限，其第九十四條規(guī)定，各締約國應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制。新《海安法》基于我國法律的管轄原則，對《聯(lián)合國海洋法公約》賦予船旗國政府的管轄權(quán)進(jìn)行了細(xì)化，明確將中國籍船舶的域外管轄制度納入到新《海安法》中，便于我國海事管理機構(gòu)有效地行使船旗國管轄權(quán)，保護(hù)中國管轄海域外中國籍船舶和船東的利益，確保中國海洋安全權(quán)益不受侵害。

新《海安法》第七十九條明確提出了中國籍船舶在域外發(fā)生險情時的國際協(xié)作制度，對中國籍船舶進(jìn)行相應(yīng)的域外保護(hù)；第八十六條聲明了中國籍船舶在域外發(fā)生海上交通事故時我國的監(jiān)督管轄權(quán)。這些法律條文作為《聯(lián)合國海洋法公約》中對船旗國管轄權(quán)的明確和細(xì)化，從立法層面賦予了中國海事管理機構(gòu)對懸掛中國國旗船舶的管轄和監(jiān)督權(quán)力，避免了某些國家妄圖擴(kuò)大海洋管轄權(quán)，妨害我國的船舶正常航行和海洋安全權(quán)益。

2．中國籍船員的境外保護(hù)

新《海安法》明確規(guī)定了船員境外突發(fā)情況的管轄，是我國屬人管轄原則下的一大體現(xiàn)。新《海安法》第十六條明確規(guī)定，國務(wù)院交通運輸主管部門和其他有關(guān)部門、有關(guān)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置機制，制定船員境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，將船員境外突發(fā)事件的應(yīng)急處置交由船員派出單位所在地和戶籍所在地的政府負(fù)責(zé)，并明確了駐外使領(lǐng)館和相關(guān)海事機構(gòu)的協(xié)助要求。

船員安全是海上安全至關(guān)重要的一個組成部分，是我國實現(xiàn)海洋安全權(quán)益維護(hù)和加強執(zhí)政能力建設(shè)的基本保證，新《海安法》首次將涉及船員權(quán)益的船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置等制度寫入國內(nèi)法律，保證了在突發(fā)事件發(fā)生時，我國可以有效行使管轄權(quán)，對船員進(jìn)行保護(hù)，為維護(hù)船員權(quán)益起到有力的推動作用。

（二）完善了海洋安全權(quán)益維護(hù)中港口國監(jiān)督制度

港口國監(jiān)督作為《聯(lián)合國海洋法公約》賦予港口國主管機關(guān)的一項重要權(quán)力，傳統(tǒng)的監(jiān)督檢查和處罰主要依據(jù)行政法規(guī)和規(guī)章，譬如《國際船舶保安規(guī)則》《港口設(shè)施保安規(guī)則》《外國籍船舶管理規(guī)則》《船舶安全檢查規(guī)則》等[4]，缺乏上位法的指導(dǎo)，作為涉外執(zhí)法依據(jù)存在效力不足的問題。原《海安法》更多地將重心放在對中國籍船舶的監(jiān)管上，不僅沒有明確港口國監(jiān)督管理具體要求、執(zhí)法程序以及實施流程，并且還存在與下位法在港口國監(jiān)督的內(nèi)容上未能有效銜接的問題[4]，導(dǎo)致海事管理機構(gòu)在實施港口國監(jiān)督檢查時，無法充分履行相應(yīng)的職責(zé)。

新《海安法》從內(nèi)容、程序、實施等方面為相關(guān)部門履職提供了法律依據(jù)。第八十八條明確規(guī)定了海事管理機構(gòu)對外國籍船舶實施港口國、沿岸國監(jiān)督檢查的權(quán)力，從法律層面明確了海事機構(gòu)的港口國監(jiān)督職責(zé)，賦予了其對管轄區(qū)域內(nèi)的外國船舶進(jìn)行監(jiān)督和檢查的權(quán)力，以確保船舶的適航性以及船員的安全，防止海洋污染，維護(hù)我國海上交通安全權(quán)益。

（三）細(xì)化了海洋安全權(quán)益維護(hù)中針對外籍船舶非法入侵的措施

近年來，某些國家頻繁地派出艦船出沒于我國周邊海域，進(jìn)行各種偵查活動，挑釁我國的海上交通安全，我國海洋安全權(quán)益受到了極大的威脅。某些別有用心的國家派出外籍船舶染指南海和東海，海洋安全權(quán)益沖突一再升溫。[5]

原《海安法》自1983年頒布到如今已近40年，而對外籍船舶非法入侵的處理方式和措施并沒有隨著時代的變化而調(diào)整，僅在第十一條規(guī)定“外國籍非軍用船舶，未經(jīng)主管機關(guān)批準(zhǔn)，不得進(jìn)入中華人民共和國的內(nèi)水和港口”[6]，并沒有為中國海事管理機構(gòu)處理外籍船舶非法入侵情況提供具體的執(zhí)法依據(jù)和參考。新《海安法》針對外籍船舶非法入侵的情況，完善了相關(guān)規(guī)定，為維護(hù)我國海洋安全權(quán)益確立了有針對性的舉措。

1．禁止外國籍船舶的非無害通過

按照《聯(lián)合國海洋法公約》，我國允許外國籍船舶無害通過，即在不損害我國海洋和平、安全與良好秩序的情況下，無需事先通知或征得許可而連續(xù)不停地迅速通過我國領(lǐng)?；驗轳?cè)雰?nèi)水或自內(nèi)水駛往公海而通過領(lǐng)海的航行[7]。新《海安法》第五十三條明確禁止外國籍船舶在領(lǐng)海的非無害通過，以達(dá)到維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境的目的。

2．明確緊追權(quán)的適用

針對外籍船舶非法入侵，《聯(lián)合國海洋法公約》賦予各締約國使用緊追權(quán)及時對非法入侵的外籍船舶進(jìn)行拿捕的權(quán)利[8]。新《海安法》也將緊追權(quán)的適用納入立法，第九十二條明確規(guī)定外國籍船舶違反中華人民共和國海上交通安全或者防治船舶污染法律、行政法規(guī)的，海事管理機構(gòu)可以依法行使緊追權(quán)。該法律條文針對海上緊追權(quán)明確了行使程序與適用范圍，以便在有外籍船舶非法入侵時，海事管理機構(gòu)可以立刻解決問題，不會因為缺乏明確的法律指導(dǎo)而無從下手，從而最大限度地保護(hù)我國的海洋安全權(quán)益。

3．明確對外籍船舶非法入侵的處罰

新《海安法》針對外籍船舶非法入侵，建立了明確的處罰條件、處罰依據(jù)和處罰規(guī)則，為涉及海事管理機構(gòu)提供了明確的執(zhí)法依據(jù)。第四十六條提出了國際航行船舶進(jìn)出口岸以及臨時進(jìn)入非對外開放水域的要求；第九十二條明確規(guī)定了外國籍船舶可能威脅中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海安全的，海事管理機構(gòu)有權(quán)責(zé)令其離開；第一百零四條、第一百零七條針對外國籍船舶違反規(guī)定進(jìn)出中華人民共和國口岸、內(nèi)水、領(lǐng)海的情況，規(guī)定了行政處罰對象及標(biāo)準(zhǔn)，既追究船舶所有人、經(jīng)營人或管理人的責(zé)任，也追究船長的責(zé)任。從內(nèi)容、程序、實施等方面為海事相關(guān)部門制止外國籍船舶非法入侵提供了法律依據(jù)，保障了我國海洋安全權(quán)益的有效實現(xiàn)。

（四）增加了海洋安全權(quán)益維護(hù)中對特殊船舶的特別規(guī)定

為應(yīng)對目前復(fù)雜的海洋形勢，新《海安法》對特殊船舶制定了嚴(yán)于《聯(lián)合國海洋法公約》要求的規(guī)定，以更好地保障我國海洋安全權(quán)益。

按照《聯(lián)合國海洋法公約》，潛水艇或其他潛水器通過領(lǐng)海必須浮出水面并展示國旗，這也就賦予了潛水艇或其他潛水器無害通過權(quán)，意味著只要按照公約要求浮出水面并顯示國旗，即可在不事先通知或征得我國同意的情況下，連續(xù)不間斷地航行通過我國領(lǐng)海。

而新《海安法》對潛水器這類型的特殊船舶作了新的規(guī)定。第五十四條明確規(guī)定外國籍的潛水器、核動力船舶、載運放射性物質(zhì)或者其他有毒有害物質(zhì)的船舶、其他可能危及中華人民共和國海上交通安全的船舶進(jìn)出中華人民共和國領(lǐng)海，應(yīng)當(dāng)向海事管理機構(gòu)報告，并接受指令和監(jiān)督。

針對特殊船舶，在公約的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體的要求，從某種層面上是我國海洋安全權(quán)益維護(hù)意識增強的體現(xiàn)，實質(zhì)上也是維護(hù)國家海洋權(quán)益在海上交通領(lǐng)域的又一具體反映。

（五）加強了海洋安全權(quán)益的部門協(xié)作

海洋權(quán)益是海洋綜合管理的成果體現(xiàn)，所以維護(hù)海上交通安全權(quán)益需要在部門分級管理的前提下，針對海洋區(qū)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、立法、執(zhí)法以及行政監(jiān)督各方面進(jìn)行統(tǒng)一和配合[9]。

新《海安法》第四條、第十八條、十九條等條款明確規(guī)定國務(wù)院交通運輸主管部門對海上交通安全工作的主管職責(zé)，劃定了國家海事管理機構(gòu)的具體負(fù)責(zé)工作范疇與職責(zé)職權(quán)；第四十三條、第一百一十八條明確，在加強海事力量建設(shè)的同時，建立與漁業(yè)漁政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、相關(guān)海上軍事機關(guān)在海上交通資源開發(fā)和利用方面的配合機制，加強國家各相關(guān)部門的通力合作。新《海安法》在立法層面更加關(guān)注交通運輸主管部門、海事管理機構(gòu)與其他海洋管理部門的協(xié)調(diào)和配合，避免了政出多門的情況，通過各部門通力合作，實現(xiàn)海上維權(quán)力量的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一[10]。

三、海洋安全權(quán)益法治化建設(shè)的意義

海洋法的特征包括國際性、綜合性、科學(xué)技術(shù)性和國家權(quán)益性[11]。海洋安全權(quán)益不僅蘊含著深刻的法理意義，更重要的是有極強的實踐性。海洋安全權(quán)益法治建設(shè)對我國海洋權(quán)益維護(hù)至關(guān)重要，我國捍衛(wèi)海洋安全權(quán)益的決心不可動搖，故而觀念應(yīng)隨著國際海洋形勢的變化而發(fā)展革新，在立法上必須明確和細(xì)化我國保障國家海洋安全權(quán)益的具體舉措，構(gòu)筑海洋安全管理的各種法律與制度體系，體現(xiàn)我國維護(hù)國家海洋安全權(quán)益的堅定立場。

新《海安法》將海上交通安全管理與維護(hù)海洋安全權(quán)益統(tǒng)籌結(jié)合，代表著我國海上交通安全管理觀念正在向著科學(xué)、發(fā)展、進(jìn)步的方向轉(zhuǎn)變，與時俱進(jìn)地在海上交通安全管理制度中體現(xiàn)著海洋維權(quán)的理念，代表著我國在逐漸完善海上交通安全管理內(nèi)容的同時，對我國海洋安全權(quán)益的考量也在逐步深入推進(jìn)，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，聚焦重點，全面推進(jìn)對我國海洋安全權(quán)益的法治化建設(shè)，有效地維護(hù)國家海洋權(quán)益，從多維度、多層次逐步將海洋強國戰(zhàn)略落到實處。