弱有所扶：分層分類社會救助體系建設(shè)研究

張浩淼（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064）

進(jìn)入新時代，人民群眾對美好生活的需要不斷升級，應(yīng)以實現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”為重要的民生保障目標(biāo)。弱有所扶作為新時代“民生七有”的重要內(nèi)容，是我國邁向共同富裕需補(bǔ)齊的民生短板。向困難與弱勢群體提供直接幫扶的社會救助是弱有所扶的關(guān)鍵制度保障，必須不斷加以完善和發(fā)展。

2020 年8 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》（中辦發(fā)〔2020〕18 號），要求健全“分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的中國特色社會救助體系。2020 年11 月，黨的十九屆五中全會立足滿足人民群眾對美好生活的需要，提出“健全分層分類社會救助體系”的主要任務(wù)，并把它作為鞏固拓展脫貧攻堅兜底保障成果、銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措。2022 年3 月，習(xí)近平在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員并參加聯(lián)組會時強(qiáng)調(diào)，要深化社會救助制度改革，形成以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，以社會力量參與為補(bǔ)充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助格局。2022 年10 月，黨的二十大報告再次明確指出，要“健全分層分類的社會救助體系”。由此可見，分層分類社會救助體系備受黨和政府高度重視，分層分類社會救助體系建設(shè)要求擴(kuò)大救助范圍、有效回應(yīng)救助對象需要并形成綜合救助格局，可以說，分層分類社會救助體系的建設(shè)，既是加快社會救助事業(yè)發(fā)展的良好契機(jī)，也是實現(xiàn)弱有所扶的重要保證。

目前，關(guān)于分層分類社會救助體系建設(shè)的議題尚未引起學(xué)術(shù)界的足夠重視，僅有少數(shù)學(xué)者對此開展了研究。已有研究大都聚焦兩個方面內(nèi)容：一是關(guān)注分層分類社會救助體系完善的重要性，認(rèn)為健全分層分類社會救助體系，有助于為不同致困原因的困難家庭與人員提供精準(zhǔn)的、差異化的救助，有助于實現(xiàn)社會救助范圍的拓展，更好地回應(yīng)困難群眾需求的多樣性，不斷增強(qiáng)救助的精準(zhǔn)性［1］。二是探究分層分類社會救助體系的框架設(shè)計。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從社會救助解決問題類型的角度劃分我國分層分類社會救助體系的層次：解決基本生活問題的基本生活救助制度，主要包括最低生活保障和特困人員供養(yǎng)；解決相關(guān)專門問題的專項社會救助制度，主要包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助和就業(yè)救助；解決突發(fā)問題的急難社會救助制度，主要包括受災(zāi)人員救助和臨時救助；解決個性化突出問題的以社會力量參與為補(bǔ)充的特色救助［2］，即完善的分層分類社會救助體系應(yīng)以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，以社會力量參與為補(bǔ)充［1］。還有學(xué)者提出，分層分類社會救助體系可劃分為基本生活救助圈層、專項社會救助圈層和急難社會救助圈層等三大圈層，再根據(jù)各個圈層所承接的救助需求和功能對社會救助項目進(jìn)行類型劃分，明確各圈層之間的協(xié)調(diào)銜接和運(yùn)行機(jī)制［3］。既有研究鮮少關(guān)注分層分類社會救助體系與弱有所扶之間的聯(lián)系，因此，本文將圍繞誰為“弱”、扶什么和如何扶等三個方面，探討分層分類社會救助體系建設(shè)面臨的重要問題，以期使分層分類社會救助成為弱有所扶的有效助推器。

一、誰為“弱”——分層分類社會救助體系建設(shè)的出發(fā)點

分層分類社會救助體系是受建制理念和功能定位支配的，由救助主體、救助客體、救助內(nèi)容和救助方式等構(gòu)成的有機(jī)整體。建設(shè)分層分類社會救助體系，首先要解決“誰為弱”的問題，即需要明確救助客體或救助對象，這是分層分類社會救助體系建設(shè)的出發(fā)點，在弱有所扶的理念目標(biāo)下，分層分類社會救助體系的對象應(yīng)當(dāng)是所有弱勢群體。

（一）國內(nèi)外弱勢群體的界定與共通之處

國外對弱勢群體的認(rèn)識與衡量主要包括經(jīng)濟(jì)和社會兩大維度。弱勢群體在經(jīng)濟(jì)層面上表現(xiàn)為貧困人群，主要從收入消費貧困和存量角度的資產(chǎn)貧困進(jìn)行界定，后來又向能力貧困和多維貧困擴(kuò)展。在社會層面上，弱勢群體主要表現(xiàn)為單親、殘疾人、失業(yè)者等困難群體。還有學(xué)者把經(jīng)濟(jì)和社會維度結(jié)合起來界定弱勢群體并將其劃分為三類：第一類是赤貧者，他們既沒有財產(chǎn)，也沒有改變的希望（包括孤兒、艾滋病毒感染者/艾滋病患者、精神病患者、老年寡婦）；第二類是非常貧困者，他們幾乎沒有生產(chǎn)性資產(chǎn)，通常處于社會不利地位（包括少數(shù)民族、難民、身體殘疾者、殘疾軍人、長期失業(yè)者、無地窮人）；第三類是一般貧困者，通常集中在國家貧困線邊緣，擁有一些資源并積極尋求擺脫貧困的機(jī)會（包括在職貧困者、失業(yè)青年、移民）［4］。經(jīng)合組織根據(jù)弱勢群體所需的救助幫扶內(nèi)容把弱勢群體分為三類：第一類是需要現(xiàn)金支持和密集的社會服務(wù)以及目前無法找工作或從事其他與就業(yè)有關(guān)活動的人；第二類是需要現(xiàn)金支持和就業(yè)援助才能重返工作崗位的人；第三類是只需要現(xiàn)金支持的人，除了向社會成員提供的普遍服務(wù)以外，不需要其他特殊服務(wù)援助［5］。這種分類方式具有很強(qiáng)的社會政策意義，救助部門可以根據(jù)弱勢群體的類別提供相應(yīng)的救助金和救助服務(wù)。

在我國，學(xué)術(shù)界對弱勢群體存在不同解讀：有學(xué)者認(rèn)為，弱勢群體是指那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體［6］；也有學(xué)者認(rèn)為，弱勢群體是一個在社會資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊群體，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入維度、社會地位維度、體質(zhì)維度、精神維度和能力維度等五個維度，將其分為經(jīng)濟(jì)型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體，這種類別劃分具有一定的政策意義，可以根據(jù)類別劃分識別不同弱勢群體的主導(dǎo)性需求并提供相應(yīng)的社會救助政策安排［7］。

其實，國內(nèi)外對弱勢群體理解和認(rèn)知的共通之處在于：一方面，弱勢群體是一個動態(tài)而非靜態(tài)的概念，弱勢群體在不同的時空和不同語境下呈現(xiàn)不同的含義［8］；另一方面，弱勢群體的類型劃分應(yīng)該具有重要的政策意義，便于社會救助提供針對性的、差異化的精準(zhǔn)幫扶，促進(jìn)社會救助的供需匹配。

（二）我國弱勢群體類型與救助對象圈層劃分

我國脫貧攻堅取得全面勝利并消除了絕對貧困后，弱勢群體的含義也隨之發(fā)生改變，主要表現(xiàn)為相對貧困群體，但不可否認(rèn)，在一段時間內(nèi)我國還需要繼續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，也就是說，對我國相對貧困的理解仍要持有“絕對內(nèi)核”的主張，需要解決由于“貧”——收入不足造成的不能維持基本需要的這一內(nèi)核問題［9］。在此背景下，我國的弱勢群體可以劃分三類：第一類為絕對困難群體，這類群體面臨收入不足難以維持基本需要的內(nèi)核問題；第二類為相對困難群體，這類群體收入較低，雖然可以維持基本需要，但難以解決基本能力問題，即在醫(yī)療、教育、住房等方面存在嚴(yán)重困難；第三類為其他困難群體，這類群體是指因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病、自然災(zāi)害或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь场Ｉ鲜鋈鮿萑后w類型的劃分對于分層分類社會救助體系對象識別具有重要的政策意義，正如民政部有關(guān)人員對分層分類社會救助體系對象識別所進(jìn)行的剖析，“分層分類是根據(jù)群眾的困難程度和致困原因，劃分出三個救助圈層。其中，最核心的內(nèi)圈是低保對象和特困人員，這些對象要納入基本生活救助，給予低保，還有醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)專項救助；向外一圈是低收入家庭和支出型貧困家庭，這些對象應(yīng)該根據(jù)他們的實際困難程度，相應(yīng)給予基本生活救助，主要是專項救助；最外圈層是社會公民，他們因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病等，基本生活陷入困境的時候，要給予急難社會救助，幫助其渡過難關(guān)”［10］。由此可見，絕對困難、相對困難和其他困難這三類弱勢群體正對應(yīng)了分層分類社會救助體系三個圈層的救助對象（如圖1 所示），即分層分類社會救助體系的對象基本可以涵蓋當(dāng)前弱勢群體的不同類型。不可否認(rèn)，分層分類社會救助體系和原有的社會救助體系相比，擴(kuò)展了救助對象的范圍，考慮到了不同類型的弱勢群體，有利于化解“低保捆綁”和“懸崖效應(yīng)”，使各類弱勢群體都能獲得相應(yīng)的救助幫扶。

圖1 弱勢群體類型與分層分類社會救助體系對象圈層的關(guān)系

在分層分類社會救助體系的救助對象界定中，絕對困難群體方面，各地幾乎沒有差異，內(nèi)圈層均是以低保、特困人員為對象。在相對困難群體方面，各地存在差異，例如，有些地方把中圈層的低保邊緣家庭界定為家庭人均收入超過當(dāng)?shù)赝诘捅?biāo)準(zhǔn)50%的家庭，有些地方則界定為超過100%的家庭；在支出型貧困家庭界定方面，各地的差異也較大，有些地方只考慮了醫(yī)療支出，有些地方則考慮了醫(yī)療和教育支出，有些地方在醫(yī)療、教育之外還考慮了突發(fā)事件等其他支出；在其他困難群體方面，一些地方的外圈層是針對納入低收入家庭數(shù)據(jù)庫動態(tài)監(jiān)測的對象，當(dāng)這些對象在遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧顣簳r陷入困境時，民政部門將及時給予急難社會救助［11］。因此，弱勢群體是否得到分層分類社會救助體系的全覆蓋，取決于實踐中各地社會救助體系對不同圈層的操作化界定。有鑒于此，分層分類社會救助體系中各圈層救助對象的界定應(yīng)該由中央政府加以適當(dāng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，例如，“低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該用何種方法計算、支出型貧困家庭需要考慮的支出應(yīng)包含哪些方面、低保邊緣家庭是家庭人均收入應(yīng)該超過當(dāng)?shù)赝诘捅?biāo)準(zhǔn)的多少倍”等，對上述問題的頂層設(shè)計有助于分層分類社會救助體系的公平發(fā)展，是實現(xiàn)弱有所扶的重要基礎(chǔ)。

二、扶什么——分層分類社會救助體系建設(shè)的重點

弄清“扶什么”的問題是指要明確分層分類社會救助體系建設(shè)中的救助內(nèi)容，這是分層分類社會救助體系建設(shè)的重點，關(guān)系到弱勢群體可以獲得什么樣的幫扶和救助。

在邁向共同富裕的過程中，弱勢群體的基本需求在發(fā)展升級，更多差異性需求隨之產(chǎn)生，因此，迫切需要實施需求導(dǎo)向的針對性救助，滿足不同困難致因的弱勢群體的差異性和多元化需求，增強(qiáng)救助對象的獲得感、幸福感、安全感和滿意度。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，脫貧攻堅階段社會救助目標(biāo)在于保障弱勢群體的最基本生活，主要通過現(xiàn)金援助濟(jì)貧，瞄準(zhǔn)的是救助對象的生存需求，而在脫貧攻堅取得勝利后向共同富裕邁進(jìn)的階段，分層分類社會救助體系應(yīng)該瞄準(zhǔn)弱勢群體更高層次的且多元化的需求，滿足其美好生活需要，并據(jù)此明確“扶什么”。

（一）救助內(nèi)容的功能應(yīng)明確為“保障+發(fā)展”

在弱有所扶方面取得新進(jìn)展，使弱勢群體有更多獲得感是邁向共同富裕的重要路徑之一，為此，分層分類社會救助體系的功能應(yīng)該有明確的定位，需要發(fā)揮兜底保障和促進(jìn)發(fā)展的雙重功能?！岸档妆Ｕ稀笔巧鐣戎幕A(chǔ)功能，兜底保障不能局限于保障生存，還要兜住底線以保障受助者的基本生活。分層分類社會救助體系建設(shè)應(yīng)確保任何一個家庭或國民在遇到生活困難并難以為繼時，都能通過社會救助獲得兜底保障，同時，“底線”要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高而提高，以滿足人民對美好生活的向往［12］。針對目前存在的長期受助和社會排斥的問題，分層分類社會救助體系建設(shè)還需要明確“融入發(fā)展”的功能，即將促進(jìn)弱勢群體的社會融入、推動能力發(fā)展作為救助內(nèi)容的重要功能。盡管現(xiàn)實中這個功能的發(fā)揮有一定難度，但如果連這一功能定位都不能明確，那么弱勢群體就極易被排斥而無法獲得發(fā)展并融入社會。發(fā)揮融入發(fā)展的功能，要避免對弱勢群體形成能力低下、好逸惡勞等負(fù)面標(biāo)簽和刻板印象，應(yīng)將弱勢群體看成重要的人力資源和平等的社會成員，轉(zhuǎn)變?nèi)鮿萑后w的心理感受，激發(fā)其上進(jìn)心，幫助其樹立擺脫困難的信心和決心。人力資本理論和發(fā)展型社會政策理論表明，推動人力資本和社會資本的建設(shè)與積累等多種方式可以提高社會成員的能力與素質(zhì)，有利于貧困治理和增強(qiáng)國家競爭力。因此，在幫助弱勢群體轉(zhuǎn)變心理感受的同時，要注重教育救助、就業(yè)救助等積極的救助措施并幫助其鏈接社會資源，積累和增加弱勢群體的人力資本與社會資本，使弱勢群體獲得發(fā)展的能力與機(jī)會。

對于不同類型的弱勢群體，救助內(nèi)容的功能應(yīng)有不同側(cè)重。絕對困難群體要以保障功能為主，因為這一群體多為沒有勞動能力或重病、殘疾等人員，通過保障解決因收入不足而難以滿足基本生活需要的問題；相對困難群體要以發(fā)展功能為主，促進(jìn)這一群體中有勞動能力的人提升基本能力，排除阻礙其發(fā)展的困難，進(jìn)而通過發(fā)展擺脫困境；其他困難群體要根據(jù)其所遭遇的特殊、突發(fā)事件的性質(zhì)選擇相應(yīng)的功能。

（二）救助內(nèi)容的性質(zhì)應(yīng)屬于“基礎(chǔ)+特色”

當(dāng)前，我國社會救助體系的救助內(nèi)容主要是指《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院令第649 號）中規(guī)定的八類基礎(chǔ)救助項目，即低保、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助。這些項目對應(yīng)基礎(chǔ)性救助待遇，這些基礎(chǔ)性救助待遇可以劃分為基本生活救助（低保、特困），專項社會救助（醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)）和急難社會救助（臨時救助、受災(zāi)人員救助），這些基礎(chǔ)性項目雖然可以起到重要的生活保障作用，但難以滿足部分弱勢群體的個性化需要。不少地方已經(jīng)根據(jù)《社會救助暫行辦法》中規(guī)定的“社會力量參與”，通過政府購買服務(wù)的方式設(shè)置相應(yīng)的特色救助項目，引入專業(yè)的社會工作機(jī)構(gòu)和社會工作者，針對弱勢群體展開細(xì)致的需求調(diào)查與評估，詳細(xì)掌握弱勢群體的個性化需求，精準(zhǔn)對接救助資源，涉及的特色救助項目包含殘疾人生計發(fā)展、家居改造、因病致貧家庭醫(yī)療援助、困境兒童援助、困境老人援助、困難婦女援助等［13］。為了使弱有所扶取得新進(jìn)展，我國分層分類社會救助體系救助內(nèi)容的性質(zhì)應(yīng)屬于“基礎(chǔ)+特色”，構(gòu)建綜合性的救助格局，實現(xiàn)通過基礎(chǔ)救助項目與特色救助項目結(jié)合的方式提升弱勢群體的獲得感和滿意度，增加分層分類社會救助體系的精準(zhǔn)性。

對絕對困難群體和相對困難群體這兩類弱勢群體而言，絕對困難群體主要獲得低保和特困救助，有需要的話也可獲得教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等專項救助；相對困難群體主要獲得專項救助，以上這些救助項目均屬于“基礎(chǔ)”性質(zhì)，但絕對和相對困難群體其實都面臨許多個性化的困難，例如，這些群體中的兒童、老年人、殘疾人、婦女、重病患者等存在不同的需求側(cè)重，這就要求救助內(nèi)容具有“基礎(chǔ)+特色”的性質(zhì)。此外，針對其他困難群體，則是通過基礎(chǔ)救助項目提供受災(zāi)人員救助、臨時救助、醫(yī)療救助等以解決遭遇的自然災(zāi)害、突發(fā)事件和重大疾病等。

（三）救助內(nèi)容的形式應(yīng)采取“物質(zhì)+服務(wù)”

我國社會救助主要以現(xiàn)金支持的物質(zhì)幫扶手段為主，服務(wù)型救助較為缺乏，物質(zhì)救助是一種“輸血”手段，難以促進(jìn)救助對象的自我發(fā)展和積累人力資本。醫(yī)療、教育、就業(yè)等服務(wù)救助可以幫助受助者增強(qiáng)能力，屬于“造血”手段，最終會促進(jìn)人與社會的發(fā)展，有助于幫助弱勢群體擺脫弱勢地位，分享經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果。有研究顯示，在貧困治理和減少不平等方面，社會服務(wù)的功效優(yōu)于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，社會服務(wù)與現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付結(jié)合的方式更有效。例如，丹麥的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對不平等的減少貢獻(xiàn)了18%，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和社會服務(wù)結(jié)合后的貢獻(xiàn)達(dá)到了41%；德國的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對不平等的減少貢獻(xiàn)了4%，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和社會服務(wù)結(jié)合后的貢獻(xiàn)達(dá)到了26%［14］。近年來，盡管我國開始重視服務(wù)型專項救助的建設(shè)，但從救助服務(wù)總體上來看仍然滯后且供給不足，既有的醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助等還不夠完善，心理、護(hù)理、康復(fù)等服務(wù)救助還基本處于缺失狀態(tài)。因此，為了提升救助效果并實現(xiàn)弱有所扶，分層分類社會救助體系的救助內(nèi)容不能再采取傳統(tǒng)物質(zhì)幫扶為主的形式，而是要采取“物質(zhì)+服務(wù)”的形式，尤其要注重服務(wù)型救助的建設(shè)和發(fā)展，在完善現(xiàn)有醫(yī)療、教育、就業(yè)等服務(wù)救助之外，要積極建立康復(fù)與護(hù)理救助服務(wù)，照料、看護(hù)與托管救助服務(wù)，心理救助服務(wù)等，以滿足弱勢群體更高層次的精神慰藉、社會融入、能力提升、自我實現(xiàn)等多元需求，幫助弱勢群體擺脫困境，并奠定發(fā)展的基礎(chǔ)。

對于不同類型的弱勢群體，救助內(nèi)容的形式應(yīng)有不同側(cè)重。絕對困難群體要以現(xiàn)金等物質(zhì)幫扶形式為主，解決收入不足的問題以及為其中有需要者提供有針對性的服務(wù)幫扶；相對困難群體要以服務(wù)幫扶的形式為主，解決其面臨的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等多維困難，為其脫困發(fā)展創(chuàng)造良好條件；其他困難群體要根據(jù)所遭遇的特殊、突發(fā)事件的性質(zhì)選擇相應(yīng)的救助形式。

三、如何扶——分層分類社會救助體系建設(shè)的關(guān)鍵點

解決“如何扶”的問題是指要明確分層分類社會救助體系中的救助主體和救助方式，這是分層分類社會救助體系建設(shè)的關(guān)鍵點，關(guān)系到救助內(nèi)容是否可以形成有效供給，以達(dá)到預(yù)期的救助效果。

弱勢群體的困難和需求差異較大，所需的救助內(nèi)容也存在差別，因此，僅靠政府提供社會救助是難以實現(xiàn)有效供給的。根據(jù)福利多元主義理論，國家部門、商業(yè)部門和志愿部門均可參與福利提供，這說明就分層分類社會救助體系的救助主體而言，國家應(yīng)承擔(dān)最主要的責(zé)任，但也應(yīng)該充分調(diào)動和利用社會與市場中的各種資源作為救助資源的補(bǔ)充，并與政府部門的資源進(jìn)行合理銜接以增強(qiáng)社會救助的整體合力。在救助主體向弱勢群體遞送社會救助的過程中，應(yīng)積極借助智慧手段和社工的專業(yè)化力量，及時發(fā)現(xiàn)和了解弱勢群體的需求，力求實現(xiàn)精準(zhǔn)救助和溫暖救助。

（一）救助主體應(yīng)為“政府主導(dǎo)+多元參與”

《社會救助暫行辦法》明確了社會力量應(yīng)積極參與社會救助，然而在實施中社會力量的參與仍存在短板，即參與持續(xù)性不足、參與銜接不暢、參與的政策支持不夠、監(jiān)管不完善等。在分層分類社會救助體系建設(shè)中，在救助主體方面應(yīng)該實現(xiàn)“政府主導(dǎo)+多元參與”的新型救助治理模式，鏈接體制內(nèi)外的各類救助資源，激發(fā)社會力量參與社會救助的活力以彌補(bǔ)政府救助的不足。

在救助主體中，政府是主導(dǎo)，既要“負(fù)責(zé)為生活困難群眾提供經(jīng)濟(jì)和服務(wù)幫助，保障其基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)［15］”；還要在救助政策法規(guī)的制定、救助資金的保障、救助制度的監(jiān)管等方面承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，這是其他救助主體無法替代的。政府應(yīng)積極落實“一門受理，協(xié)同辦理”工作機(jī)制，全面梳理分散在民政、教育、人力資源和社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、醫(yī)療保障、總工會、殘聯(lián)、婦聯(lián)、慈善會、紅十字等各相關(guān)部門的救助政策內(nèi)容，向群眾開展救助政策宣傳，為各級政府日常的社會救助工作提供參考性依據(jù)，形成部門聯(lián)動、齊抓共推的生動局面。此外，還要主動鏈接包括企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)居民、志愿者等在內(nèi)的各類資源，實現(xiàn)多元力量的共同合作參與。例如，政府可以聯(lián)動企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)開展困難兒童助學(xué)行動，或采用市場化方式，對弱勢群體進(jìn)行分類梳理、綜合考慮、量身定制保險方案、設(shè)計保險產(chǎn)品等；還可以聯(lián)動社會組織，建立專業(yè)救助服務(wù)，為弱勢群體提供專業(yè)、規(guī)范的康復(fù)、護(hù)理、托育、伴學(xué)、心理等關(guān)愛援助服務(wù)。更可以積極聯(lián)動基層志愿者和特殊技能志愿者，建立志愿服務(wù)，為特色救助服務(wù)的開展和實施儲備豐富的人力資源。對照前述的分層分類社會救助體系救助內(nèi)容的功能、性質(zhì)與形式，一般來說，政府更適合提供保障功能、基礎(chǔ)性質(zhì)和物質(zhì)形式的救助內(nèi)容，而其他多元主體因其靈活性和專業(yè)性等特點，更適合提供發(fā)展功能、特色性質(zhì)和服務(wù)形式的救助內(nèi)容（見表1）。

表1 救助主體及其適合提供的救助內(nèi)容

（二）救助方式應(yīng)為“主動發(fā)現(xiàn)+需求導(dǎo)向”

社會救助一般需要通過個人申請并由相關(guān)部門受理，在特殊情形下，弱勢群體可能受到健康狀況、文化水平、緊急狀況、生活環(huán)境等因素的影響和約束而無法提出社會救助申請［15］。因此，實現(xiàn)弱有所扶必然要求分層分類社會救助體系在救助方式上有所突破，即采取“主動發(fā)現(xiàn)+需求導(dǎo)向”的方式，為弱勢群體提供符合其需求的針對性救助。

1.建立完善的主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制。首先，可以依托居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)，共享民政內(nèi)部相關(guān)信息以及教育、住建、人力資源和社會保障、衛(wèi)健、醫(yī)保、應(yīng)急、殘聯(lián)、總工會等社會救助相關(guān)部門的信息，及時了解掌握專項救助和慈善救助開展情況，為主動發(fā)現(xiàn)急難對象和準(zhǔn)確判斷急難情形提供依據(jù)［16］。其次，構(gòu)建低收入人口動態(tài)監(jiān)測平臺，全面開展弱勢群體認(rèn)定工作，將低保、特困、低保邊緣、剛性支出困難、易返貧戶、“一老一小”中的弱勢對象等全部納入低收入人口動態(tài)監(jiān)測，并通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對弱勢群體的精準(zhǔn)分類和畫像，對絕對困難對象要重點關(guān)注、高頻率進(jìn)行線下巡訪，對相對困難對象和其他困難對象定期關(guān)注、及時巡訪，一旦發(fā)現(xiàn)問題和困難，積極主動開展救助，推動救助理念從被動求助向主動救助轉(zhuǎn)變。再次，組成由民政、人力資源和社會保障、衛(wèi)健等部門負(fù)責(zé)人和基層救助專干等組成的弱勢群體評估小組，定期對因災(zāi)、因病等高風(fēng)險家庭進(jìn)行需求評估和入戶評估，對陷入生活困境的困難群眾主動介入救助。最后，各地要開通社會救助熱線或網(wǎng)上求助渠道，暢通弱勢群體求助及知情人士報告急難情況的渠道；還可以在社區(qū)設(shè)立弱勢群體和困難群眾信息直報點，每個直報點確定直報員并建立直報獎勵制度，以便及時發(fā)現(xiàn)各種類型的弱勢群體并主動提供救助幫扶。

2.構(gòu)建需求導(dǎo)向的遞送方式。分層分類社會救助體系建設(shè)應(yīng)堅持需求導(dǎo)向，因戶因人施策，促進(jìn)救助供給的精準(zhǔn)化。在共同富裕背景下推進(jìn)弱有所扶，要認(rèn)識到弱勢群體除了經(jīng)濟(jì)需求以外，還有精神慰藉、社會融入、能力提升、自我實現(xiàn)等多元需求。只有救助供給以弱勢對象的實際需求為基礎(chǔ)，才能最大限度地保障救助精準(zhǔn)，提高救助幫扶的效率。弱勢群體的需求不局限于收入支持，應(yīng)通過個性化的、有針對性的幫扶，去解決困擾他們和在不同程度上造成他們經(jīng)濟(jì)的、社會的、身體的和心理的問題［17］。此外，還要注意到弱勢群體的需求是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身境況的改變而動態(tài)變化的，應(yīng)對需求進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時跟進(jìn)，調(diào)整救助方案?！皩⑸鐣ぷ鞯男枨笤u估、建檔訪視、資源鏈接、能力提升等服務(wù)內(nèi)容嵌入社會救助的過程中，形成標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程”［18］，只有這樣，才能不斷提高救助幫扶的精準(zhǔn)度并提升困難群眾的獲得感和滿意度。為此，應(yīng)借助智慧平臺和引入專業(yè)社會工作者綜合研判弱勢群體的需求，從生理、心理、社會交往等方面了解各類弱勢群體的家庭情況、生理心理狀況、社會關(guān)系和訴求等，并通過愛心企業(yè)、社會組織和社會工作者等的引入，轉(zhuǎn)變社會救助遞送方式，豐富遞送內(nèi)容，建立需求導(dǎo)向的社會救助遞送模式，將原有的民政等相關(guān)救助主體“有什么就給什么”轉(zhuǎn)變?yōu)槿鮿萑后w“需要什么就盡量提供什么”，形成精準(zhǔn)和溫暖的“救助套餐”，以滿足弱勢群體的異質(zhì)性和復(fù)雜性需求，有效提升分層分類社會救助體系的實施效果。