從“標準化”到“再標準化”：理解基層治理的行動轉向
——基于H 鎮(zhèn)村級工程流程再造的案例分析

袁方成 郭夏坤（華中師范大學政治與國際關系學院，湖北武漢 430079）

國家權力如何嵌入基層，從而建立國家對基層的權威主導是衡量國家治理現(xiàn)代化的重要維度。黨的十八大以來，在“精準扶貧”“鄉(xiāng)村振興”等政策高位推動下，國家通過“項目進村”［1］的方式向基層社會輸入大量公共資源。為規(guī)范和監(jiān)督“資源下鄉(xiāng)”中基層權力的運行，確保公共資源高效利用，并借此契機助推國家權力嵌入基層，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，新一輪“規(guī)則下鄉(xiāng)”同時展開，村級治理變得越來越規(guī)范化、標準化、專門化、程序化［2］。鄉(xiāng)村基層治理的標準化建設不斷得到國家層面的強調和推動①2015 年3 月，國務院印發(fā)《深化標準化工作改革方案》強調，更好發(fā)揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎性、戰(zhàn)略性作用。同年12 月，國務院辦公廳印發(fā)《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》將農(nóng)業(yè)農(nóng)村標準化作為國家標準化體系建設重點領域。2021 年12 月，國家標準化管理委員會、中央網(wǎng)信辦、科技部、工業(yè)和信息化部、民政部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務部、應急部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”推動高質量發(fā)展的國家標準體系建設規(guī)劃》進一步明確將鄉(xiāng)村治理標準作為國家標準體系建設重點領域。。

現(xiàn)有研究主要從規(guī)范意義上關注標準化治理在國家治理和基層治理中的制度優(yōu)勢［3-4］，然而，對“標準化治理在基層治理情境中的具體運行效能如何”這樣更加值得關注的研究議題缺乏足夠重視。更鮮有研究對基層標準化治理困境及其“再標準化”治理轉向進行深入觀察和實證分析。那么，標準化治理的基層困境何以發(fā)生？如何理解基層治理“再標準化”轉向？這是本研究將嘗試回答的問題。

一、標準化：貫穿國家治理的制度工具

標準化發(fā)端于泰勒的科學管理理論②1911 年，泰勒在首次出版的《科學管理原理》中為提高生產(chǎn)效率，對工人工時、技術動作進行標準化管理，制定“最優(yōu)生產(chǎn)標準”。。20 世紀70 年代，西方國家在政府部門改革過程中將標準化管理理念應用于社會管理中，以提高政府社會管理及公共服務水平。此后，標準化理念逐漸在社會公共領域發(fā)揮作用［5］。在國家治理的語境中，標準化遵循規(guī)則構建、技術治理以及組織行為控制的邏輯，代表國家對社會秩序的干預［6］，旨在最大限度地減少不確定因素對國家權力意志和秩序的影響，從而實現(xiàn)國家對基層的制度嵌入和組織控制。通過程序化、清晰化、統(tǒng)一化、技術化、規(guī)范化的標準構建國家治理體系，從而完成對社會秩序的構建，能夠反映國家的社會治理水平。當前，標準化已經(jīng)成為衡量現(xiàn)代社會的基本要素［7］，推進標準化也是國家治理現(xiàn)代化的必然要求［8］。

現(xiàn)代國家治理建立在由正式制度和規(guī)則構成的國家治理體系基礎之上。國家治理體系包括規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序［9］。構建科學規(guī)范的制度體系是國家治理現(xiàn)代化的關鍵所在［10］。因此，國家治理體系的構建能力成為現(xiàn)代國家治理水平的重要體現(xiàn)和關鍵測量指標。標準化能夠通過標準體系的建立明確在國家治理中“誰來治理、如何治理以及治理的目標”等關鍵性問題，為國家治理體系的構建提供基本遵循和參照。此外，標準化能夠將宏觀的國家治理體系指標化、數(shù)據(jù)化、可視化，便于操作和執(zhí)行，增強國家治理能力現(xiàn)代化，從而推動國家治理的制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

基層治理既是國家治理的基石，也是國家治理體系構建的重要領域?；鶎又卫砬榫尘哂芯唧w性、復雜性、非程式性、動態(tài)性等特征，建立統(tǒng)一、明晰的標準是國家治理嵌入基層情境的基本前提。有效的標準化制度工具是基層治理銜接國家治理的關鍵。標準化的程序性、統(tǒng)一性和適用性等特征使國家治理過程變得更清晰、可理解，能夠最大限度減少基層治理情境中非理性因素的影響，使國家權力意志順利抵達基層。具體而言，標準化通過化繁為簡，尋找基層治理情境的最大公約數(shù)，建立系統(tǒng)的治理標準，使基層治理從高度復雜性和模糊性中跳脫出來，更加清晰、明確、可預期，從而實現(xiàn)國家對基層的有效治理。

標準化在貫穿國家治理過程中也存在有限性。標準化是一種“人造的秩序”［11］，具有顯著的建構性特征，而人為建構的標準化規(guī)則體系永遠無法將不規(guī)律的社會事實全部納入其中。因此，標準化與特定治理場景之間可能存在不適應的問題［12］。總之，標準化是貫穿國家治理全過程的制度工具，但同時也具有潛在的治理困境風險。本研究基于對H 鎮(zhèn)村級工程流程再造的個案觀察，透視標準化治理在具體治理場景中的運行樣態(tài)及其在基層遭遇的困境，從中進一步理解基層治理從“標準化”到“再標準化”的行動轉向。

二、遭遇困境的標準化治理

H 鎮(zhèn)位于浙江省西部，與安徽省毗鄰，全鎮(zhèn)轄區(qū)面積267 平方公里，下轄18 個行政村，340 個村民組，總人口約3.6 萬人①資料來源于2021 年3—7 月筆者在H 鎮(zhèn)的參與式觀察和實地訪談。。近年來，在深入推動“兩山”理論轉化實踐中，H 鎮(zhèn)著力提升公共服務質量和生活設施水平，村級工程項目數(shù)量及規(guī)模逐年上升，工程建設標準化要求日趨嚴格。從外部形式上看，村級工程標準化對村級權力運行的監(jiān)督效果顯著，村干部用權以及工程項目運行更加規(guī)范，但在規(guī)范的形式下，標準化治理蘊含的監(jiān)督導向、自主性規(guī)制以及程序主義與基層差異化的組織結構、有限的治理資源、復雜的治理情境之間存在張力，使得標準化治理在基層遭遇困境，如基層事務性負擔加重、治理資源錯配以及規(guī)則懸浮等問題突出，如圖1 所示。

圖1 標準化治理在基層遭遇困境

（一）監(jiān)督導向與基層負擔加重

監(jiān)督村級權力運行，降低村級權力廉政風險是村級工程標準化的首要目標。為監(jiān)督村干部用權，村級工程標準化設置了民主決策、項目審批、責任追究等標準程序，形成對工程建設中村級權力事前、事中、事后的全過程監(jiān)督鏈條。為此，H 鎮(zhèn)組建村級工程領導小組，依照多主體參與、精細化分工、多環(huán)節(jié)審批的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦、綜治辦、招標辦、村鎮(zhèn)建設辦、“三資”中心等共同參與，形成村級工程的全過程“接力監(jiān)督”。村級權力最大限度地被監(jiān)督和制約，權力運行更加規(guī)范。

從行政監(jiān)督的邏輯出發(fā)，“接力監(jiān)督”能最大限度地讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，便于對村級工程每個環(huán)節(jié)展開精細化的有效監(jiān)督，從而實現(xiàn)整個過程的標準化、規(guī)范化運行，但問題在于“行政監(jiān)督必然要求監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體組織結構上的匹配”。質言之，村級權力組織要能夠進行同樣的精細化分工。目前，在村級權力組織結構中，精細化分工顯然難以實現(xiàn)。于是，在村級工程監(jiān)督過程中，上級監(jiān)管者“眾”而被監(jiān)管者“寡”，導致監(jiān)督者“包圍”被監(jiān)督者的尷尬處境經(jīng)常出現(xiàn)，村級權力運行的事務性負擔因此加重。S 村和L 村干部對此深表不滿：

“村委一共就五個人，不可能全部來做工程吧，真正能把精力集中到工程上的，加上我這個村主任，最多也就三個人，上面七八個‘辦公室’都是我們的‘領導’，我們怎么辦，不吃不喝也忙不過來?！保℉GSK20210403）①本文以“訪談地點+訪談時間”格式對訪談內容進行編碼。

“政府每個條線上都領導我們，今天黨政辦叫開會，明天招標辦叫開會。我們村離鎮(zhèn)上比較遠，每次開會早上出發(fā)，下午才能回來，一天的時間和精力就耗費在開會上了，而且這樣的會太多了，有時一周有三四天都在開會的路上，還怎么開展工作？”（HGLX20210718）

此外，標準化對村干部的監(jiān)督主要通過審批、檢查等方式進行，要求村干部將大量工作形成文字材料，在項目運行的不同階段提交，以配合上級部門開展監(jiān)督。因此，標準化監(jiān)督考核助推了工作“留痕主義”的生成，頻繁的“填表”“交表”加重了村干部負擔。盡管各條線進行了精細化分工，但由于工程項目的系統(tǒng)性和過程性，各環(huán)節(jié)所需材料往往出現(xiàn)交叉重疊的情況。例如，立項時提交的材料在項目交易、項目變更審批時因監(jiān)督主體變更又需再次提交，加重了村干部負擔。村干部的不滿情緒是顯而易見的：

“需要村里提交的材料太多了，大事小情都要形成文件，項目上每走一步，都要提交一摞材料審批、報備。我們用過的打印紙就是最好的證明，為了交材料，打印紙一箱箱買回來，幾天就用完了，去年我們村在材料打印上用掉近兩萬元。而且，這么多材料填寫、提交都是我們這幾個人。仔細想想，我們村干部的時間都花在這材料上了，都成了‘材料員’。”（HGTK20210330）

（二）自主性規(guī)制與基層治理資源錯配

高效配置資源是村級工程標準化重要的目標導向。為降低資源配置成本，實現(xiàn)資源有序、高效配置，村級工程標準化依據(jù)項目合同估算價，對工程項目進行精細化類型劃分，并在分類基礎上依托市場機制配置資源，發(fā)揮政府與市場在資源配置過程中的優(yōu)勢疊加，但在政府主導的市場資源配置中，作為非程式化鄉(xiāng)村社會運轉重要機制的村級權力自主性受到強勢規(guī)制，村級權力的靈活性、自主性難以發(fā)揮原有的作用，村級工程建設中資源錯配現(xiàn)象時有發(fā)生，村民和村干部不滿情緒日益加重。

在標準化實施以前，H 鎮(zhèn)村干部能夠在工程項目建設中發(fā)揮權力的自主性、靈活性優(yōu)勢，吸納基層非正式社會資源降低工程建設成本。在資源相對短缺的鄉(xiāng)村社會，這種由村干部出面吸納非正式社會資源參與公共事務以降低成本的“策略”得到村民普遍認同，甚至被認為是對村莊“當家人”最基本的能力要求。在標準化實施以后，工程建設各環(huán)節(jié)都必須通過市場機制進行招投標，村干部行為也必須符合程序、合乎制度，還要接受監(jiān)督問責，村級權力的自主性被嚴格規(guī)制。在權力運行風險急速攀升的情況下，“多一事不如少一事”和“按規(guī)定辦”的避責邏輯成為村干部共識。村干部在村級工程運行中的角色由“組織者”向“協(xié)調者”轉變。在此情況下，村級工程建設的全部細節(jié)都被納入高成本的標準化運作程序中，使大量資源被消耗在村級工程建設的外圍程序上，甚至在村級工程建設的過程中出現(xiàn)“花大錢辦小事”的現(xiàn)象。在當?shù)卮迕窈痛甯刹靠磥鞸 村停車場的修建，就是“花大錢辦小事”的典型。

2020 年S 村需要修建一個簡易停車場供村民和游客使用。如果按以往經(jīng)驗，村干部可利用“熟人網(wǎng)絡”“人情關系”與本村或附近采石場老板進行“交易”，以允許采石場免費將砂石廢渣傾倒于停車場地基上為交換條件②H 鎮(zhèn)轄區(qū)大部分位于二級以上水源保護地紅線范圍內，對于砂石廢棄物的處理要求非常嚴格，砂石場往往需要不小的成本處理這些砂石廢渣。因此，砂石場老板能與村干部實現(xiàn)“雙贏”，有較高的“交易”意愿。，以“零成本”填平停車場地基。如此下來，作為停車場主要工程的地基修整費用就能節(jié)省掉，整個停車場的費用預計只需大約3 萬元就能建成，但在標準化之后，S 村的停車場只能按照標準化流程完成。按照規(guī)定，超過2 萬元的村級工程需要招投標，啟動招投標程序就需要請第三方代理公司設計圖紙、編制交易文件、發(fā)布信息等，既延長了工程周期，還增加了工程成本。最終，S 村按照標準化流程完成停車場的修建，花費近10 萬元。其中，超過30%的成本用在第三方代理商方面。由于按照標準化程序，修整停車場地基的用材只能購買指定材料，但實際上與之前所用“免費”材料幾乎無異，成本卻大大增加，對此，村民對村干部頗有微詞③數(shù)據(jù)來源于筆者在S 村的檔案查閱和對訪談資料的整理。。

此外，村干部發(fā)現(xiàn)，具有投標資質的公司中標之后，往往會向外轉包，甚至多次轉包，尤其是一些利潤空間不大的小型項目，中標方更傾向于通過轉包輕松賺取中間差價。不少小型項目經(jīng)過多次轉包后竟由本村或鄰村村民組建的施工隊進行施工。由于層層轉包，施工方的盈利空間大幅縮水，工程質量風險急劇攀升。村級工程標準化對村級權力自主性的規(guī)制旨在提升治理資源的配置效率，結果卻造成工程資金消耗在招投標等程序性環(huán)節(jié)中，工程質量得不到保障。村干部積極性也明顯降低，履職壓力更大①盡管村級工程項目資金相當一部分來源于國家“補貼”，但在機會有限的情況下，村民和村干部普遍希望能夠得到更多的“實惠”。。

（三）程序主義與基層規(guī)則懸浮

程序主義是標準化蘊含的重要內在邏輯。村級工程標準化是指通過行政秩序和市場秩序的介入，在村級工程建設過程中構建一整套標準化、程序化的操作規(guī)范。例如，村級工程項目決策必須按照“五議兩公開”的民主程序進行，必須編制年度村級工程項目建設計劃，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級工程管理小組審核。項目的交易要求按照上級主管部門審批核準的發(fā)包范圍和方式組織交易，接受監(jiān)督、管理和指導。村級工程建設環(huán)環(huán)相扣，還要留有“痕跡”以備監(jiān)督。村級工程標準化實質上是對村級工程進行全過程的程序化管理，且運行的每個環(huán)節(jié)都處于標準化程序中。

在行政監(jiān)督和市場機制的共同作用下，原先較為松散的村級工程秩序為程序化的正式秩序所重構，但程序化的村級工程秩序與復雜的非程序化鄉(xiāng)村基層治理情境并不適應，導致規(guī)則懸浮現(xiàn)象時有發(fā)生。標準化要求村級工程項目民主決策過程由專人形成會議記錄，并保證清晰、完整，及時歸檔，永久保存，以備查證。會議記錄既是村干部在村級工程決策過程中民主決策的證明，也是項目立項審批、資金撥付必須提交的重要材料，關系到項目能否立項以及對村干部的工作考核。這就要求村級工程項目決策必須在村民代表會議上完成，但召開村民代表會議有嚴格的前置條件，如實到人數(shù)必須達到應到人數(shù)的2/3 以上才能召開。H 鎮(zhèn)在外務工者較多，在實際工作中召集一次村民代表會議并不容易。B 村干部對此感觸頗深：

“村里平時哪還有閑人，都在外面打工，留在村里的不是上了歲數(shù)的老人，就是沒上學的孩子。每次開村民代表大會，我們村委都給大家報銷半天的誤工補貼，但就算這樣人也來不全?！保℉GBS20210402）

筆者在田野觀察中發(fā)現(xiàn)，由于多山丘陵地形以及傳統(tǒng)生活習慣的影響，H 鎮(zhèn)各村規(guī)模普遍較小，人口也比較少，村民之間往往緊鄰而居。熟人社會特征在H 鎮(zhèn)各村非常明顯。在這種特定情境下，村干部同村民碎片化的“非正式”交流非常頻繁。因此，對于一般的工程項目，無論是由村民基于自身需求向村干部提出，還是村干部基于服務村民的動機主動提出，都會在非正式場合展開多次意見交換。盡管這種非正式的意見交換不能同時空面向全體村民或村民代表，但在鄉(xiāng)村熟人社會中的傳播速度非常快?；诖?，一項村級工程的決策在村民代表會議進行表決前其實已經(jīng)進行了較為充分的討論。這些項目一般來自村民提議或是村民的共同期待，在表決時往往能夠得到積極支持。如T 村和Y 村干部所言：

“在村里做事跟在政府做事不一樣，我們村干部要隨著老百姓的習慣來，不然做不成的。比如說這個會議記錄，不做不行，但要真的按照標準來的話，怎么可能呢，他這個東西設計得就不合理嘛，我們只能編一編了，到時候好交材料，沒辦法?！保℉GTS20210402）

“有一些小工程，它本身就比較特殊，不可能完全按照程序來。比如夏天雨水多，我們這里地形又特殊，經(jīng)常會有小范圍的滑坡泥石流，把路擋住了、砸了，這種情況哪還能等到開會，雨停了就得趕緊干，不然老百姓要把村干部罵死了?！保℉GYH20210401）

因此，如果強行要求村干部按照程序主義的村級工程標準，將村民代表“請上會議桌”完成村級工程項目的“民主討論”過程，就必然將標準化程序、規(guī)則引向形式主義，導致正式規(guī)則懸浮于鄉(xiāng)村非正式秩序之上。

三、基層治理“再標準化”轉向

為解決村級工程標準化在實際運行中基層事務性負擔加重、治理資源錯配以及規(guī)則懸浮等治理低效的困境，H 鎮(zhèn)主動梳理上級關于村級工程的各項標準，進行了從“接力監(jiān)督”到“集中指導”、從“權力約束”到“空間讓渡”、從“規(guī)則替換”到“慣習兼容”為主的“再標準化”治理轉向，在轉向中形成了服務導向的轉換、村莊自主性的激活以及程序主義的調適等實際效果，使標準化治理效能在基層彰顯。

（一）從“接力監(jiān)督”到“集中指導”：服務導向的轉換

為解決村級工程標準化中“接力監(jiān)督”加重村干部負擔的問題，H 鎮(zhèn)轉變村級工程標準化單一的監(jiān)督導向，在強調對村級權力運行監(jiān)督的同時，突出對村干部履職的服務導向。為實現(xiàn)標準化服務導向的轉換，H 鎮(zhèn)重新定位各科室在村級工程中的職能和角色，加強各工作條線之間的信息互通和標準銜接，以集中審批、集中督查、集中管理為主的“集中式”指導替代“接力式”監(jiān)督，避免村干部同時被多主體、多標準監(jiān)管“包圍”的局面出現(xiàn)，從而減輕了村干部在村級工程運行中的事務性負擔和權力運行壓力。

在從“接力監(jiān)督”向“集中指導”的轉換中，H 鎮(zhèn)將參與村級工程的各工作條線進行系統(tǒng)性串聯(lián)，為村干部提供“一站式”項目審批服務，在村級工程項目提交村民代表會議進行最終表決前，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合各分管條線對各村相關工程項目進行集中式預審。集中式預審將分管科室、聯(lián)村領導以及組長同時召集起來，對各村提交的工程項目申請進行詳細的現(xiàn)場審核，對于符合規(guī)定事項的項目當場表決，予以同意；對于存在風險的項目現(xiàn)場討論、退回或緩議；對內容不合法、程序不合規(guī)、缺乏可行性的項目予以否決。

集中式預審的優(yōu)勢在于能夠整合各職能條線所掌握的信息和資源，對能否進行表決的村級工程項目進行充分討論和信息交換，打破部門之間的信息壁壘和標準分割，將分散的各部門整合為統(tǒng)一的整體，避免由各部門“遞進”審核造成的環(huán)節(jié)往復、信息不對稱等情況，使各條線更有效地對村級工程項目能否開展以及開展過程中可能出現(xiàn)的問題進行商討和表決，對亟須解決的問題及時予以解決。集中式預審以部門整合的方式帶動標準的整合，在一定程度上減輕了因鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊組織結構差異化造成的村干部負擔問題。村干部此前的不滿態(tài)度有所好轉：

“現(xiàn)在比之前好多了，在項目立項時，我們就將各條線所有要求提交的材料全部準備好，然后去鎮(zhèn)里集中開會，紀委、招標辦、“三資”中心這些條線都在一起開會，一次性解決問題。當場解決不了的個別問題，也只是少數(shù)部門來跟我們進行再次對接，幫我們解決，再不用同時應付好幾個部門，考慮好幾項標準，交好幾份材料了，壓力確實小了。鎮(zhèn)里也確實是為我們村干部考慮了。”（HGSK202107016）

在從“接力監(jiān)督”向“集中指導”的轉變中，H 鎮(zhèn)通過梳理上級標準，將標準化帶入村干部的權力運行情境中，實現(xiàn)了村級工程標準化對村干部服務導向的轉換，減輕了村干部在村級工程標準化運行中的事務性負擔，促成了基層治理“再標準化”轉向。

（二）從“權力約束”到“空間讓渡”：村莊自主性的激活

在村級工程標準化過程中出現(xiàn)的資源錯位配置表明，以行政秩序和市場機制規(guī)制鄉(xiāng)村基層資源配置的自主性，過度約束了鄉(xiāng)村基層應對復雜事務的靈活性。這也表明，村級工程標準化同鄉(xiāng)村基層治理情境之間存在不匹配、不適應的問題，為此，H 鎮(zhèn)對村干部權力進行了適度松綁，為鄉(xiāng)村基層權力自主性發(fā)揮讓渡一定的權力空間，緩解了村級工程標準化秩序和效率之間的沖突。

對于鄉(xiāng)村基層權力自主性的過度約束突出表現(xiàn)在村級權力在工程項目交易中的支配范圍過于狹窄。如，標準化將允許村委直接發(fā)包的工程門檻設定為合同價2 萬元以下，但筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，近年來隨著工程建材和勞動力價格不斷上漲，2 萬元以下的村級工程項目實際上非常少見，大部分小微項目都在2 萬—5 萬元之間不等，因此，2 萬元以下村級工程允許村委直接發(fā)包的規(guī)定在實踐中沒有操作意義，意味著村干部在工程項目的交易過程中沒有實際支配權。正如T 村村干部所言：

“現(xiàn)在哪還有2 萬元以下的工程，材料和人工一直在漲價，稍微動一下2 萬塊錢都不夠。前段時間我們村里的路被雨水沖開一個缺口，說起來多小的一個事啊，修了一下還花了近3 萬塊錢。而且，往往這里剛修好，那里又塌了、沖毀了，我們整個雨季都在修路，雖然每次花的錢不算多，但是整個雨季修下來，花的可不少，又不算緊急搶險工程，你說這是小工程還是大工程?！保℉GTK20210715）

為此，H 鎮(zhèn)允許部分合同價略超2 萬元，對于那些簡單、常規(guī)性的村級小微工程項目也可視情況直接發(fā)包，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)把關建立小微工程施工單位或工匠儲備庫。允許直接進行發(fā)包的村級工程可由村委在民主決策和村監(jiān)委監(jiān)督的基礎上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)施工單位或工匠儲備庫中綜合具體情況選擇施工單位或工匠，為村干部靈活處理部分小微工程留置了適當?shù)臋嗔臻g。H 鎮(zhèn)招標辦主任對此解釋：

“施工單位（工匠）儲備庫其實是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為村級工程選擇施工方做的第一輪篩選工作。一般先由我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對施工單位（工匠）的資質進行審查，嚴格把關，排除缺少資質或者存在不良信用的施工單位（工匠），然后將靠得住的列入我們的儲備名單。但在村級工程進行時，村里具體選哪一家施工方進行施工，還是由村里決定，由村干部在村監(jiān)委的監(jiān)督下同施工方直接接觸，綜合整體情況進行選擇，目的在于確保工程項目施工單位的可靠性?！保℉G20210402）

實質上，H 鎮(zhèn)拓展了村干部在村級工程項目運行中的自主權范圍，將更多的小微工程項目直接交給村干部，同時又通過劃定選擇范圍的方式對村干部的自主權進行約束，既保證了村干部靈活處理的自主權，又進行了相對規(guī)范的“權力約束”。H 鎮(zhèn)的權力“空間讓渡”為村干部分配資源提供了權力基礎。由于將更多的小微工程項目交給村干部直接發(fā)包，激活了村莊的自主性，村級工程省去第三方代理環(huán)節(jié)耗費的資金和時間成本，能夠將資源集中用在“刀刃上”，這在一定程度上解決了資源錯位配置的問題。

（三）從“規(guī)則替換”到“慣習兼容”：程序主義的調適

秩序的建立不必壓制地方的和流行的內容，壓制地方和流行的東西往往會帶來無序［13］。標準化規(guī)則“懸浮”的結果表明，正式秩序的建立不能完全排斥非正式秩序。基層的雙重秩序結構，即基層內生秩序和國家權力塑造的秩序適度共生才是村級工程標準化的現(xiàn)實選擇［14］。為解決標準化正式規(guī)則在村級工程中“懸浮”問題，H 鎮(zhèn)在村級工程標準化過程中兼容了一些鄉(xiāng)村社會的生活慣習，對于村級工程標準規(guī)則落地起到助推作用。村級會議規(guī)則懸浮的根本原因在于以行政秩序邏輯主導的標準化忽視了非正式慣習在鄉(xiāng)村社會運行中的必要性。對此，H 鎮(zhèn)對村級會議標準進行了調整，將鄉(xiāng)村非正式慣習重新帶入村級工程項目運行中，重新審視村干部面臨的復雜情境，不再要求村級工程必須完整地在村民代表會議或者村民會議上提出、討論。尊重村民非正式議事慣習，對于已經(jīng)在會下充分討論、醞釀成熟的村級工程事項不必在會上重復討論，但要對表決過程進行完整記錄。H 鎮(zhèn)紀委書記表示：

“有些項目確實在會議之外就已經(jīng)醞釀好了，而且一般來說這類項目都是響應老百姓的呼聲、對老百姓都有好處的項目，比如說修建娛樂廣場、健步道，現(xiàn)在大家生活條件好起來了，對這些設施都有需求，基本沒什么太大的爭議。那么這類項目大家平常都有交流，就沒有必要必須在會議室里從頭開始討論，這種項目的決策會議記錄就可以稍微放松一些，只要有表決意見就行?！保℉G20210715）

此外，為提升村民代表會議效率，解決會議記錄中的形式主義問題，使民主決策會議記錄更加真實有效，H 鎮(zhèn)對會議記錄要求進行了調整，允許一次村民代表會議商討更多的議程并簡化會議記錄內容，使村級工程標準化更加貼近村民代表會議過程和表決的真實情境。為確保村民代表發(fā)表意見的權利，H鎮(zhèn)在村民代表大會表決前設置了意見發(fā)表環(huán)節(jié)。若村民代表在會上對表決事項仍有意見，必須保證其發(fā)言權利。為防止出現(xiàn)主要村干部“一言堂”的情況，H 鎮(zhèn)要求村干部只能在充分聽取村民代表意見之后“末位表態(tài)”，而不能“拋磚引玉”，將自己的意見首先傳遞出來，以免影響最終表決結果。正如H 鎮(zhèn)紀委書記所言：

“如果主要村干部在會上先發(fā)言的話，他的個人意見和喜好馬上就傳遞出來了，別的村干部或村民如果有不同意見也不太好意思講了，整個會議就會為少數(shù)意見所控制?！保℉G20210715）

四、理解基層治理的轉向

基層治理“再標準化”轉向是基層應對標準化與治理情境之間抵牾的一種策略選擇，但又不同于已有的政策執(zhí)行“異化”現(xiàn)象。從“標準化”到“再標準化”的自主實踐，展示了基層在復雜情境下推行國家意志、維護鄉(xiāng)—村共同體與動員干部、釋放基層活力，從而促成有效治理的行動轉向。

（一）適應基層情境與推行國家意志

標準化是一種體現(xiàn)國家意志的規(guī)制［15］。村級工程標準化背后是國家意志向鄉(xiāng)村基層的延伸?；鶎诱沁B接國家與鄉(xiāng)村以及推行國家意志的重要載體。村級工程標準化過程中的基層困境倒逼基層以“再標準化”的方式推進標準化。本質上，“再標準化”是基層政府以適應村莊的方式對國家意志的推行。無論是通過服務導向的轉換維護鄉(xiāng)—村共同體進而動員村干部，還是通過讓渡基層權力空間激活村莊自主性進而實現(xiàn)有效治理，或者對程序主義的調適，都是基層政府適應村莊的具體表現(xiàn)，最終目標均指向國家意志的推行。

適應性治理①適應性概念最早被用于生物學領域，是指生物體與外界自然環(huán)境相適應，提升自身生存能力的一種現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代管理學的發(fā)展，適應性概念逐漸被用來解釋管理體制的彈性、靈活性，以適應不斷變化的環(huán)境，而管理者也需要不斷通過學習、調適以適應環(huán)境的變化，形成適應性管理。在此基礎上，奧斯特羅姆提出適應性治理概念，認為適應性治理既是擺脫哈丁公地悲劇困境的關鍵所在，也是人類治理公共資源的重要策略，強調必須增加治理體系的彈性和學習功能，以此面對治理對象的不確定性。是理解基層從“標準化”到“再標準化”轉向的關鍵邏輯。在村級工程標準化過程中基層事務性負擔加重、治理資源錯配以及規(guī)則懸浮等問題的根本原因在于標準化與鄉(xiāng)村基層治理情境之間的不適應?？茖有姓壿嬍冀K主導著村級權力規(guī)制、公共資源配置以及村級工程秩序，強調對村級權力的過程性監(jiān)督、對鄉(xiāng)村自主性的強勢約束、對鄉(xiāng)村慣習的全面替代，遠遠超出村莊秩序的承載能力。國家的制度文本是剛性的和標準的，但現(xiàn)實社會問題是柔性的和多變的［16］。村級工程標準化必須適應鄉(xiāng)村基層情境才能真正發(fā)揮效能，從而構建符合國家意志的標準化秩序。

有鑒于此，H 鎮(zhèn)對村級工程標準化與村莊情境相悖的環(huán)節(jié)進行了適應性調整，從而使村級工程標準化更加貼近基層情境，使之銜接村級權力和鄉(xiāng)村社會秩序。總之，H 鎮(zhèn)通過“再標準化”增強了村級工程標準化的適應性和操作性，從而在基層建構符合國家意志的秩序，使國家意志在鄉(xiāng)村基層情境中得到推行。

（二）維護鄉(xiāng)—村共同體與動員干部

鄉(xiāng)村關系是國家治理進入鄉(xiāng)村社會的通道［17］，也是基層政府完成上級各項任務的基礎性條件［18］。在“鄉(xiāng)政村治”背景下，基層政府始終與村級權力保持不同形式的“共同體”關系，從而不斷維系對村級權力的組織與動員。村級工程標準化本質就是“監(jiān)督下鄉(xiāng)”。大量實踐和已有研究表明，“監(jiān)督下鄉(xiāng)”在推動鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、制度化的同時，也加劇了村干部的消極避責行為［19］。在過高的行政風險與履職壓力面前，村干部往往選擇將風險移交上級或者干脆擱置。

作為國家意志的傳遞者、表達者以及資源的控制者，基層政府對村級權力運行具有監(jiān)督的責任，但強勢監(jiān)督之下，村干部的積極性勢必遭到削弱，基層政府對于村級權力的動員能力也隨之下降。國家意志的推行既需要規(guī)范村級權力的運行，又需要對村級權力進行有效動員。基層政府必須跳脫標準化治理中強監(jiān)督弱動員的制度困境，在強監(jiān)督的基礎上，增強對村級權力的組織動員能力。

H 鎮(zhèn)村級權力雖然在工程項目標準化過程中得到強勢監(jiān)督和規(guī)范，但村干部的負擔因此加重，村干部履職積極性也被嚴重打擊，支撐基層完成上級任務的鄉(xiāng)—村共同體關系失衡。村干部在工作中以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其權力監(jiān)督為由消極避責，“多一事不如少一事”“能花錢解決的就花錢解決”成為村干部在監(jiān)督高壓中自我保全的“秘訣”。在缺少村干部有效配合的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以展開有效的基層治理。村級工程標準化也因此難以真正落地。對此，H 鎮(zhèn)干部深有體悟：

“標準化確實為村干部帶來了不少負擔，事務上和精神上的都有，反彈也比較強烈，工作積極性明顯降低。有些脾氣急躁的村干部甚至曾直接向鎮(zhèn)里辭職，認為工作無法繼續(xù)開展，怨言非常多。”（HG20210402）

H 鎮(zhèn)治理轉向的重要動力就是維護鄉(xiāng)村關系，以此保持對村干部的有效動員。因此，維護鄉(xiāng)村關系與動員干部成為H 鎮(zhèn)“再標準化”基本邏輯。H 鎮(zhèn)通過將對村干部的權力規(guī)制方式由“接力式”過程監(jiān)督轉向“集中式”事前指導，既能夠避免出現(xiàn)村干部同時被鄉(xiāng)鎮(zhèn)多部門監(jiān)督“包圍”的局面，減輕村干部履職壓力；又能夠站在村干部的角度，為村干部提前化解村級工程運行過程中的潛在風險，真正發(fā)揮基層政府的指導作用。

質言之，“集中式”預審以事前指導代替“接力式”監(jiān)管中的事中糾錯和事后追責，以“教練員”的身份服務村干部，而不是始終以“裁判員”的身份來考核村干部，真正站在村干部的立場，幫助村干部解決問題，為村干部減輕負擔。總之，基層政府通過“再標準化”轉向減輕村干部壓力和負擔，并同村干部共擔風險、培養(yǎng)信任，從而維護鄉(xiāng)—村共同體，增強基層政府對村干部的動員能力。

（三）釋放基層活力與有效治理

村級工程標準化的重要目標在于促使公共資源高效利用，實現(xiàn)基層有效治理。有效治理是工程標準化的合法性基礎和前提，但在標準化實施過程中，出于對村干部權力監(jiān)督的目的，以基層政府為載體的國家權力干預村級公共資源的分配，并將公共資源的配置與市場機制接軌。鄉(xiāng)村公共資源的配置權在很大程度上為行政權力和市場機制所置換，但行政權力以秩序為旨向，市場則追求回報［20］，而資源有限的鄉(xiāng)村以實現(xiàn)效用最大化為需求。在村級工程的運行中，由于村級資源配置自主權空間受到過度擠壓，難以按照最符合村莊利益的方式配置公共資源，最終造成公共資源的錯位配置。

村級權力自主性在鄉(xiāng)村公共資源配置過程中具有顯著的有效性。一是村級權力的合法性基礎在村莊社會，公共資源配置是否合理，村莊能否獲得發(fā)展，關乎村級權力的合法性。因此，村級權力具有回應村莊資源配置需求的內在動力和外在壓力。二是村級權力深嵌村莊發(fā)展環(huán)境中，最了解村莊發(fā)展的需求與矛盾，能夠準確識別村莊對公共資源的需求并及時予以回應。三是村級權力在村莊范圍內具有相對權威性，對于成本低廉的非正式資源配置渠道具有一定的支配力，在公共資源配置中具有明顯優(yōu)勢。T 村村干部直言：

“我們村干部也希望用好村里這點錢，多給村里辦點事。村里老百姓說村干部是當家人，弄不好的話，責任全在村干部身上，說你村干部不稱職。村里需要什么樣的工程項目，做什么項目對老百姓來說最劃算，村干部心里都有一桿秤，我們比誰都清楚?！保℉GTH20210402）

村級權力自主空間對于村莊有效治理具有積極意義。在村級權力規(guī)范化監(jiān)督的前提下，保留適當?shù)淖灾骺臻g，適當兼容基層權力運行環(huán)境中的傳統(tǒng)慣習，能夠使村干部在秩序的基礎上按照最有利于村莊利益的方式行使權力，釋放村級權力在配置公共資源中的活力。在動員干部的基礎上，釋放基層活力與有效治理成為H 鎮(zhèn)“再標準化”轉向的重要邏輯。通過“再標準化”賦予村級權力更多的資源配置空間，為村級資源配置權“松綁”，發(fā)揮村級權力在資源配置中有效性優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的精準、高效配置，降低資源配置交易的成本，從而實現(xiàn)有效的基層治理。

五、結論與討論

標準化是實現(xiàn)國家在基層有效治理的制度工具，能夠推動基層精細化治理，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，但標準化治理遵循的監(jiān)督導向、自主性規(guī)制以及程序主義原則往往不同程度地背離基層治理情境。當標準化治理內在邏輯遭遇基層治理差異化組織結構、有限的治理資源以及復雜的治理情境時，標準化治理就會在基層面臨治理低效的困境，表現(xiàn)在基層事務性負擔加重、治理資源錯配以及標準化規(guī)則懸浮等方面。

從“標準化”到“再標準化”是基層謀求上級標準同基層情境相適應的嘗試，與“策略主義”［21］、“權宜性執(zhí)行”［22］、“選擇性執(zhí)行”［23］、“變通”［24］、“共謀”［25］等政策執(zhí)行“異化”行為不同，基層治理的“再標準化”轉向是基層主動用“再標準化”的策略選擇，消解并克服治理低效困境的行為，是一種更為積極的適應性治理嘗試。適應基層復雜的治理情境以推行國家意志、維護鄉(xiāng)—村共同體與動員村干部、釋放基層活力，以實現(xiàn)基層的有效治理是理解基層治理轉向的關鍵維度。

在標準化治理中應重視標準與基層治理情境適應性問題，預防和化解標準化治理中可能出現(xiàn)的風險與困境。在標準化治理頂層設計中應將基層治理秩序與活力的釋放作為重要的考量因素。在資源下鄉(xiāng)、治理下沉的背景下，規(guī)范化治理秩序是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的基礎，但在非程式化的基層治理情境中，傳統(tǒng)慣習的依賴、非正式秩序依舊是基層治理活力的重要支撐，應在標準化治理中予以重視。

本研究仍有進一步探討的空間。一是個案H 鎮(zhèn)的村級工程標準化不可避免受到地域因素的約束，標準化治理中的其他要素可能在H 鎮(zhèn)村級工程標準化中表現(xiàn)不夠顯著，當研究視野轉向更大的范圍時，該個案經(jīng)驗可能存在適用性問題；二是由于田野觀察的范圍受限，本研究未能將標準化的初次制定納入案例視野中，而標準化制定中的影響因素與“再標準化”轉向的影響因素之間的對比可能對本研究具有重要價值。