行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計探析

牛蒙軍

淄博市水利事業(yè)服務(wù)中心 山東 淄博

一、行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計概述

1.概念

行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計是指審計機關(guān)依法依規(guī)，對行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行監(jiān)督、評價和鑒證的行為。

所謂經(jīng)濟責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)依法對法定職責(zé)范圍內(nèi)的財政收支、財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)，即對所有經(jīng)濟活動所負的責(zé)任。

2.發(fā)展歷程

20世紀80年代中期，經(jīng)濟責(zé)任審計首先在全民所有制企業(yè)中實行，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，企業(yè)負責(zé)人離任時，企業(yè)主管部門或干部管理部門可以提請審計機關(guān)對其進行經(jīng)濟責(zé)任審計。

20世紀90年代中期，個別地方開始對所有黨政機關(guān)、企事業(yè)單位主要負責(zé)人實行離任審計制度，行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計開始萌芽。到了1995年5月，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》，開始在全國規(guī)范內(nèi)、在縣級以下行政事業(yè)單位普遍推行。

到2010年10月，經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍覆蓋到了所有行政事業(yè)單位。2014年7月，中央七部委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》。至此，審計的法律框架基本形成。

3.意義

經(jīng)濟責(zé)任審計可以促進行政事業(yè)單位樹立高質(zhì)量發(fā)展的新理念，保障領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財務(wù)收支等相關(guān)經(jīng)濟活動真實、合法，提高資金和資源使用效益，促進領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法律法規(guī)和紀律，認真履行崗位職責(zé)，有利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。經(jīng)濟責(zé)任審計是依法治國的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)把權(quán)力裝進制度的籠子里，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為的重要手段。

二、行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容和方法

行政事業(yè)單位的類型繁多，職責(zé)也各不相同，但其執(zhí)行的會計制度是相同或相近的，經(jīng)濟責(zé)任審計的目標是一致的，審計所依據(jù)的法律法規(guī)及審計評價指標體系也是相同的，審計的內(nèi)容和方法也基本相同。

1.行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容

（1）履職情況：包括國家經(jīng)濟方針和決策部署的貫徹執(zhí)行情況，廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)履行情況，法定職責(zé)和上級部署的工作任務(wù)目標完成情況，對直屬單位和機構(gòu)經(jīng)濟活動的管理、監(jiān)督情況等。

（2）守法情況：包括黨紀國法的遵守情況，財經(jīng)紀律的執(zhí)行情況，內(nèi)部管理規(guī)章制度的執(zhí)行情況，機構(gòu)編制規(guī)定的執(zhí)行情況，對以前發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，領(lǐng)導(dǎo)干部遵守規(guī)定的廉潔情況，重大事項的決策情況等。

（3）績效情況：經(jīng)濟活動對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響情況，對民生改善的影響情況，對生態(tài)環(huán)境改善的影響情況，及國有資產(chǎn)增值保值的情況等。

2.行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計的主要方法

（1）查看編制管理部門的相關(guān)文件資料，了解單位的性質(zhì)、職責(zé)、編制、人員、經(jīng)費來源及內(nèi)設(shè)機構(gòu)、下屬單位的情況；了解單位業(yè)務(wù)主管部門情況，了解單位負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的部門情況。

（2）查看單位編制的中長期工作規(guī)劃及年度工作計劃方面的文件資料，查看黨委、政府及業(yè)務(wù)主管部門給單位下達的工作任務(wù)文件，了解單位承擔(dān)的工作任務(wù)情況。

（3）查看單位工作總結(jié)的文件資料(包括呈報給黨委、人大、政府的，及呈報上級業(yè)務(wù)主管部門的)，查看上級對單位考核評價方面的文件資料，了解單位承擔(dān)的工作任務(wù)完成情況。

（4）查看同級財政部門批復(fù)的單位年度財務(wù)預(yù)算文件，單位編制的年度財務(wù)收支決算報表、單位的會計賬簿、會計憑證及會計報表。

（5）查看固定資產(chǎn)的采購手續(xù)、管理使用情況記錄及處置手續(xù)方面的資料。

（6）對貨幣資金、固定資產(chǎn)進行實地盤查。

（7）查看重要項目的投資、建設(shè)、交付及運營管理方面的資料，必要時到項目實地進行檢查。

（8）查看單位內(nèi)部管理制度方面的資料（含財務(wù)工作、業(yè)務(wù)工作、內(nèi)部審計等）。

（9）查看單位會議紀要及會議記錄，及經(jīng)濟合同等資料。

（10）查看被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的述職、述廉報告，了解被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的獎懲情況。

（11）查看以往審計報告及問題整改情況，及紀委、監(jiān)察機關(guān)巡視巡察工作中涉及單位經(jīng)濟方面的資料。

（12）查看上級業(yè)務(wù)主管部門下達的專項業(yè)務(wù)投資計劃指標文件，及單位下達給下級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門和直屬單位的專項業(yè)務(wù)投資計劃指標文件。

（13）如有必要，可以延伸審計到直屬單位及有重要經(jīng)濟關(guān)聯(lián)的單位。

（14）召開座談會，與班子成員、中層干部、內(nèi)部職工及下屬單位負責(zé)人廣泛交流，了解被審計領(lǐng)導(dǎo)干部德、能、勤、績、廉等方面的情況，及民主集中制執(zhí)行情況。

（15）設(shè)立舉報信箱、電話，暢通舉報渠道，接受社會舉報。

（16）其他與審計活動有關(guān)的方法。

在具體審計實務(wù)中，應(yīng)根據(jù)被審計對象的具體情況，對上述方法進行取舍。

三、行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計的評價原則和方法

行政責(zé)任審計的最終目的，是要通過取得必要資料，通過一定的方法，對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行審計評價，并出具經(jīng)濟責(zé)任審計報告。

1.審計評價原則

（1）依法原則:審計評價必須依法出具，這里的法包括：法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件等。

（2）客觀公正原則:審計評價應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計查證或認定的事實，客觀公正、實事求是地進行。審計評價應(yīng)當(dāng)有充分的審計證據(jù)作為支持，否則就不能進行評價。切忌主觀片面、以偏概全。

（3）統(tǒng)一性原則:審計評價應(yīng)當(dāng)與審計內(nèi)容相統(tǒng)一。一般包括被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，履行職責(zé)所取得的成績、存在的問題及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等。

（4）重點性原則:審計評價應(yīng)當(dāng)關(guān)注重點，主要是領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任相關(guān)情況及決策等活動的經(jīng)濟效益和社會效益,關(guān)注任期內(nèi)債務(wù)變化、國有資產(chǎn)管理、對經(jīng)濟社會發(fā)展及民生改善產(chǎn)生的影響，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任。對于一般性的問題，可以不予評價。

（5）一致性原則:對同一類別、同一層級領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況的評價標準，應(yīng)當(dāng)具有一致性，也就是要使用一把尺子衡量，使其具有可比性。

（6）區(qū)分責(zé)任原則：按照權(quán)責(zé)一致的原則，根據(jù)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，充分考慮相關(guān)事項的歷史背景、決策程序等要求和實際決策過程，及是否本人簽批文件、是否分管該事項、是否參與特定事項的管理等情況，依法依規(guī)認定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.審計評價方法

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計評價還缺乏明晰、統(tǒng)一、規(guī)范的方法，一般來說可以綜合運用或參照以下幾種方法。

（1）比較法：將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績進行縱向和橫向的比較。

（2）量化分析法：將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的相關(guān)指標量化后進行分析。

（3）背景分析法：將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的行為或事項置于相關(guān)經(jīng)濟社會環(huán)境中加以分析。

四、行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計風(fēng)險分析及對策建議

1.審計風(fēng)險

（1）社會影響力大，關(guān)注度高，對審計工作質(zhì)量挑戰(zhàn)性強。經(jīng)濟責(zé)任審計所形成的結(jié)果是對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況進行評價，是組織人事部門考核和使用干部的重要依據(jù)，是紀檢監(jiān)察部門查辦違法違紀案件的信息來源渠道，同時也是對群眾舉報的一個回應(yīng)，其結(jié)果影響被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的個人發(fā)展和社會聲譽，影響政府部門的社會公信力，重要性不言而喻。這就導(dǎo)致了經(jīng)濟責(zé)任審計可容許的審計誤差小，審計風(fēng)險大。

（2）所涉及的時間跨度大、內(nèi)容廣泛，審計資源相對有限，加大了審計難度。由于審計涉及的時間跨度一般為3～5年，審計內(nèi)容不僅涉及財務(wù)收支、預(yù)算管理、工程造價等，還涉及行政管理、宏觀經(jīng)濟、社會發(fā)展、環(huán)境保護以及民生改善等多個方面，而在現(xiàn)實審計工作中，審計資源相對有限，容易造成審不透、審不精、審不好的問題，產(chǎn)生審計風(fēng)險。

（3）掌握的資料不真實、不完整，容易產(chǎn)生審計風(fēng)險?，F(xiàn)行體制下，許多行政事業(yè)單位的財務(wù)賬簿、財務(wù)報表僅僅能反映本單位實際掌握資金的一部分，還有相當(dāng)規(guī)模的資金，比如對下級的專項業(yè)務(wù)補助資金等，一般是與財政部門聯(lián)合發(fā)文，以財政體制結(jié)算的形式撥付。這類資金不僅數(shù)量較大，且資金往往來源于多個預(yù)算級次，是行政事業(yè)單位發(fā)揮行業(yè)管理職能的重要手段，是反映經(jīng)濟責(zé)任的重要組成部分，但是一般無法在單位會計賬簿中核算，而且發(fā)文一般使用財政部門的文號，所以極易造成審計資料不全面、不真實。另外，一些行政事業(yè)單位承擔(dān)的重大基本建設(shè)項目，資金來源多分屬不同預(yù)算級次，經(jīng)財政部門許可后，單位可單獨設(shè)立賬簿核算，這樣就形成合法的“多本賬”，容易漏審，從而產(chǎn)生審計風(fēng)險。另外，近年來全國上下信息化建設(shè)呈井噴之勢，這類工程一般投資額較大，其軟件價格和一些硬件價格由于品牌多、不直觀、專業(yè)性強等因素，價格不易確定，且3～5年就更新?lián)Q代，價格變化極快，從而給審計增加許多困難，產(chǎn)生審計風(fēng)險。

（4）“先離后審”多，審計環(huán)境影響審計風(fēng)險。由于審計的對象都是行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，他們大多任職多年，社會關(guān)系廣泛，有不少人還是人大代表、政協(xié)委員，社會影響力大，審計面臨的干擾壓力可想而知。此外，在實際工作中，大多是“先離后審”，不少被審計領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)或者即將被提拔重用或調(diào)任，這無形之中就給經(jīng)濟責(zé)任審計工作產(chǎn)生暗示效應(yīng)。這些因素會干擾審計工作的獨立性和原則性，產(chǎn)生審計風(fēng)險。

（5）經(jīng)濟責(zé)任界定難度大，審計評價易產(chǎn)生偏差。審計的最終目的，是形成審計評價，來確定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但現(xiàn)行體制下，我國行政管理體系層級較多，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)與目標往往不甚明晰，更缺少可量化的指標，這就給審計評價帶來諸多困難。有時僅僅一個用詞或?qū)υ~語含義的理解，就引起很大爭議，從而加大審計風(fēng)險。

2.對行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計工作的幾點建議

（1）充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議辦公室的作用。審計部門在發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢、堅持獨立審計原則的前提下，充分依靠聯(lián)席辦公室的作用，加強溝通協(xié)調(diào)，重要事項、重要環(huán)節(jié)集體研究決定，從而提高經(jīng)濟責(zé)任審計工作的權(quán)威性，減少一些外來因素對審計工作不必要的干擾和影響。

（2）健全制度，規(guī)范程序。各級都要根據(jù)實際工作需要，建立健全可操作性強的配套制度，明確審計工作各個環(huán)節(jié)的工作程序，堅持用制度和程序來規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計工作，用制度和程序來保障經(jīng)濟責(zé)任審計工作。

（3）加大經(jīng)濟責(zé)任審計工作的透明度。從法理上講，被審計的行政事業(yè)單位負責(zé)人行使的都是公權(quán)力，審計結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開是完全必要的。不但要做到審計取證透明、審計決策透明，而且要逐步提高審計報告的透明度，在相關(guān)部門知曉、被審計單位知曉的基礎(chǔ)上，要逐步向社會知曉過渡，從而更好地發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的作用。

（4）建立分級審計制度。經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議辦公室，根據(jù)行政事業(yè)單位的資金資產(chǎn)規(guī)模、對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響程度等因素，參照通過工作考核、日常審計、巡視巡察、社會反映及群眾舉報等渠道掌握的情況，對行政事業(yè)單位實行分級管理，區(qū)分輕重緩急，優(yōu)化審計資源配置，有針對性、有重點地審計，使有限的審計資源產(chǎn)生最大的審計效能。

（5）加強審計隊伍建設(shè)，提高人員綜合素質(zhì)。通過引進、培訓(xùn)等形式，優(yōu)化審計隊伍人才結(jié)構(gòu)，拓展審計人員專業(yè)知識，提高審計人員職業(yè)道德水平，努力打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)優(yōu)、能打硬仗的“審計鐵軍”。同時適度借助社會第三方專業(yè)機構(gòu)的力量，彌補個別專業(yè)人才短缺的狀況。

（6）加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新工作方法。引入系統(tǒng)化、模塊化的理念，加強各級審計部門的溝通協(xié)調(diào)，改變各級各自為政、項目不同步的問題，避免不必要的交叉重復(fù)審計，形成相互配合、上下貫通的審計新模式。借鑒現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品模塊化生產(chǎn)、零部件通用性強的理念，探索各類審計結(jié)果模塊化的辦法，提高各類審計結(jié)果的通用性，節(jié)約審計資源，降低審計成本。加強大數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，探索在實際工作中運用大數(shù)據(jù)的技術(shù)途徑，提高運用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。

五、結(jié)語

相信通過健全法規(guī)制度，加強隊伍建設(shè)，創(chuàng)新工作方法，行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計工作一定會越來越規(guī)范有序，在國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮越來越重要的作用。