淺析雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的困境及對策*

劉 歡

（河北金融學(xué)院）

2017年雄安新區(qū)設(shè)立以后，到現(xiàn)在已初具規(guī)模，雄安新區(qū)在未來將承接北京非首都功能，打造一座智慧之城、綠色之城，對于京津冀圈的發(fā)展十分重要。雄安新區(qū)的建立涉及到原屬于保定的雄縣、容城、安新3個縣及周邊部分區(qū)域的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)面積2000平方公里。根據(jù)河北省第七次人口普查最新數(shù)據(jù)，新區(qū)涉及到的常住人口達121萬人。為了疏解北京非首都功能，雄安新區(qū)在建設(shè)中會征集大量的農(nóng)村土地進行建設(shè)，然而在征地過程中相當(dāng)一部分農(nóng)民就失去了賴以生存的土地，這部分失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題能否妥善解決影響著新區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的公平與穩(wěn)定。

一、雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的運行

（一）新區(qū)的養(yǎng)老保險政策

雄安新區(qū)在發(fā)展過程中需要占用大量的土地，因此，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，為了更好地安置失地農(nóng)民，新區(qū)政府出臺了《雄安新區(qū)集體土地征收補償安置辦法》，明確說明對于征收的土地按照每畝12萬元的標(biāo)準(zhǔn)支付綜合地價補償款。為了保障失地群眾的長期利益，政府出臺《雄安新區(qū)被征地群眾民生保障實施辦法》，該辦法中規(guī)定符合條件的失地農(nóng)民可根據(jù)自身情況選擇參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。參加國家基本養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民可以獲得基本養(yǎng)老保險參保補貼，該項補貼實際上是征遷安置補償政策的一部分，雖然不會直接發(fā)放到失地農(nóng)民手中，但是，會作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保費的一部分，故稱參保補貼。在企業(yè)工作的失地農(nóng)民可繼續(xù)選擇參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，靈活就業(yè)或無工作的失地農(nóng)民可參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，無論失地農(nóng)民選擇哪種方式參加基本養(yǎng)老保險，最終所能享受到的參保補貼金額都是相同的。

（二）新區(qū)的養(yǎng)老保險參保補貼標(biāo)準(zhǔn)

女性年齡大于60歲的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（或大于55歲的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險），男性年齡大于60歲時無需再繳納養(yǎng)老保險費，即達到法定退休年齡時可直接按月領(lǐng)取征地補貼增發(fā)的養(yǎng)老金，增發(fā)養(yǎng)老金=補貼金額/基準(zhǔn)日年齡對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)，具體計發(fā)月數(shù)見表1。對于距離法定退休年齡不滿15年的人群，個人需要承擔(dān)20%的養(yǎng)老保費，剩余保費由政府和集體來承擔(dān)。對于距離法定退休年齡超過15年的人群，所享受到的參保補貼額等于補貼基數(shù) ×12%×補貼年限。補貼基礎(chǔ)為上年度河北省城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資，2021年，全省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資82526元，為了保障被征地群眾利益，當(dāng)補貼基數(shù)低于82526元時，按82526元執(zhí)行。如果補貼對象曾經(jīng)由用人單位為其按職工身份繳納過城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的，則補貼年限需在同等年齡應(yīng)享受補貼年限基礎(chǔ)上減去單位繳費年限（含視同繳費年限）。

表1 雄安新區(qū)增發(fā)養(yǎng)老金基準(zhǔn)日年齡及對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)

二、雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的困境

（一）失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險制度了解不充分

在實際走訪雄安新區(qū)失地農(nóng)民的過程中，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)民對于集體土地征收補償安置辦法還是比較了解的，特別是每畝地及地上附著物的補償標(biāo)準(zhǔn)較為關(guān)心，但是，當(dāng)問到被征地群眾民生保障政策時很多農(nóng)民都表示不太清楚，至于養(yǎng)老保險參保補貼金額很多農(nóng)民都表示不知道，對于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的情況了解甚少。這主要是由于各村集體在向群眾講解征地補償政策的時候?qū)τ陴B(yǎng)老保險制度的相關(guān)知識普及的較少，而且大部分失地農(nóng)民的文化水平有限，對于一些專業(yè)詞匯理解并不透徹。農(nóng)村長期以來形成的“養(yǎng)兒防老”思想使得很多失地農(nóng)民沒有參加養(yǎng)老保險的意向[1]。少部分農(nóng)民擔(dān)心參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度會讓自己領(lǐng)取的征地補償金額減少，因而對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度漠不關(guān)心。

（二）單一的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度使得養(yǎng)老保障水平不高

雄安新區(qū)的失地農(nóng)民剛剛完成向市民階段的過渡，失去土地以后對于大多數(shù)農(nóng)民來說生活負擔(dān)都會加重，部分農(nóng)民迫于經(jīng)濟壓力沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。對于有意愿參保的人群來說，當(dāng)前的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平不高，跟農(nóng)民預(yù)期的養(yǎng)老需求水平不相符，從而影響這部分農(nóng)民的參保意愿。雄安新區(qū)實行的養(yǎng)老保險參保補貼并沒有從本質(zhì)上改善養(yǎng)老保險的保障形式和水平，農(nóng)民比較關(guān)心的醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險也不在保障范圍內(nèi)，對失地農(nóng)民吸引力不夠。保障新區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險主要是基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老形式單一，隨著人口老齡化水平的加劇，新區(qū)政府的繳費負擔(dān)也越來越大，應(yīng)該發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用，給失地農(nóng)民更多的養(yǎng)老保障選擇。

（三）失地農(nóng)民再就業(yè)困難，面臨增收困境

征地前新區(qū)的農(nóng)民大多數(shù)都沒有穩(wěn)定的收入來源，收入主要分為兩部分：土地種植帶來一部分收益；進城務(wù)工帶來一部分收益。當(dāng)土地被征收后，失地農(nóng)民的收入減少，零散的進城務(wù)工收入已經(jīng)難以維持轉(zhuǎn)變成市民后面臨的生活、教育、醫(yī)療等壓力，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源就使得一些農(nóng)民會放棄參保，這不利于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定推行。解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題就十分有必要，而大部分失地農(nóng)民的受教育程度不高，很多失地農(nóng)民的學(xué)歷都是高中畢業(yè)，低學(xué)歷在競爭激烈的就業(yè)市場中十分不利。一些失地農(nóng)民在求職過程中因缺乏就業(yè)經(jīng)驗，而且對于現(xiàn)階段的面試技巧掌握程度不夠，所以從事的都是臨時型或體力型的工作，收入很難實現(xiàn)持續(xù)性的增長。走訪過程中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)失地農(nóng)民在雄安新區(qū)建設(shè)前沒有接受過系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，自身就業(yè)能力得不到提高使得失地農(nóng)民在就業(yè)過程中困難重重，面臨增收困境，而這直接影響失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的參保情況。

（四）政府面臨較大的財政壓力

雄安新區(qū)現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度中，明確規(guī)定年滿60周歲的男性或55周歲的女性無需承擔(dān)養(yǎng)老保險費用，都由政府來承擔(dān)達到退休年齡人口的養(yǎng)老保險費用，這對于大規(guī)模投資建設(shè)的雄安新區(qū)政府來說是一筆不小的財政壓力。隨著我國逐步進入人口老齡化社會，雄安新區(qū)的老齡人口數(shù)量也在不斷增加，人口老齡化速度加快，從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)中可以看出，2020年雄安新區(qū)常住人口數(shù)量約120萬，其中60歲及以上人口占比達到18.07%，遠超國際上公認的人口老齡化水平，即60歲及以上人口占比超過10%。人口老齡化的壓力使得雄安新區(qū)政府需要承擔(dān)更多失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保費代繳的壓力。造成雄安新區(qū)政府養(yǎng)老保險費用壓力大的另一個影響因素是養(yǎng)老保險費用來源單一，除了個人負擔(dān)的部分剩下大部分費用都由新區(qū)政府承擔(dān)，政府管理養(yǎng)老保險資金難以實現(xiàn)增值性這一短板也使得新區(qū)政府面臨較大的財政壓力。

三、國內(nèi)其他城市發(fā)展失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗

（一）上海市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險

上海市在建設(shè)發(fā)展過程中涉及到大量失地群眾，在對于失地群眾養(yǎng)老保障方面積累了一定的經(jīng)驗。上海市早在2003年就實施了《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》，該辦法中失地農(nóng)民不僅可以享受到養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)等基本保障，還可以讓失地農(nóng)民自行選擇養(yǎng)老保障資金是進入基本賬戶還是個人賬戶，該方式比較靈活，養(yǎng)老保障的收益可以由失地農(nóng)民自行支配。上海市的這一制度又被成為“鎮(zhèn)?！敝贫?，該制度比較適用于上海失地農(nóng)民，因為個人自主選擇的那部分養(yǎng)老保障可以按照失地農(nóng)民自己的收入情況和養(yǎng)老需求來決定繳費水平，而不是一刀切的繳費方式，因此，失地農(nóng)民參保的積極性較高[2]。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和通貨膨脹等因素，養(yǎng)老金的待遇還會隨之調(diào)整，養(yǎng)老金待遇的提高讓很多失地農(nóng)民相信參加“鎮(zhèn)保”制度會讓自己的老年生活無憂慮，這使得其養(yǎng)老保險制度的吸引力加大。2017年4月后，上海為了響應(yīng)國家基本社會保險制度才取消了“鎮(zhèn)?！敝贫?，但上海市安置失地農(nóng)民的這項制度建設(shè)非常值得其他地區(qū)借鑒。

（二）西安市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險

西安市在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度中，將新征地農(nóng)民按不同年齡段來一次性繳納養(yǎng)老保險金，但是，這部分一次性繳納的養(yǎng)老保險金不需要失地農(nóng)民單獨繳納而是從征地補償款中進行扣除[3]。當(dāng)已征地農(nóng)民達到領(lǐng)取養(yǎng)老金或接近領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的人員可以按照自己的經(jīng)濟水平和對養(yǎng)老保險的需求選擇繳納不同檔次的養(yǎng)老保險，該部分養(yǎng)老保險費由高、中、低三種繳費標(biāo)準(zhǔn)。除了失地農(nóng)民自己繳納的部分，政府會按照失地農(nóng)民繳費的額度進行23%-30%的補貼標(biāo)準(zhǔn)，剩余的養(yǎng)老保險資金由集體經(jīng)濟組織來兜底。西安市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險領(lǐng)取時也是按照三個不同檔次來執(zhí)行的，該做法最大的好處就是失地農(nóng)民可自行選擇繳費標(biāo)準(zhǔn)，繳費壓力小，有助于提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的參保率。

（三）重慶市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險

重慶市是國內(nèi)第一個將商業(yè)保險引入失地農(nóng)民安置補償工作的城市，重慶市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險通過招標(biāo)來確定開展失地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的商業(yè)保險公司，重慶市招投標(biāo)選中的是中國人壽保險公司。該模式可以認為是政府和商業(yè)保險公司合作構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，中國人壽保險公司將農(nóng)民的征地補償款作為養(yǎng)老保險基金進行管理，失地農(nóng)民每月可得到10%的征地補償款，失地農(nóng)民還可以根據(jù)自己的需要選擇商業(yè)保險作為失地養(yǎng)老保險的補充。重慶市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新性在于引入商業(yè)保險公司，商業(yè)保險公司由于其長期經(jīng)營保險業(yè)務(wù)，積累了大量的養(yǎng)老風(fēng)險管理經(jīng)驗，可以較好地為失地農(nóng)民服務(wù)。商業(yè)保險公司負責(zé)對征地補償款進行管理和經(jīng)營，能夠有效地增加資金的投資率，并從中自留5%的費用作為回報，失地農(nóng)民能夠獲得更加專業(yè)的養(yǎng)老保險服務(wù)，政府更多的由政策的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，減輕政府的政務(wù)壓力，提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險服務(wù)效率。

從上海、西安、重慶三地開展失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗可以看出來，將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老保障體系是十分有必要的，并且還應(yīng)該在征地安置補償政策中完善醫(yī)療、生育、失業(yè)等保障，以吸引更多的失地農(nóng)民加入。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應(yīng)該考慮根據(jù)失地農(nóng)民的收入情況和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平對繳費標(biāo)準(zhǔn)制定靈活的調(diào)整方案，以滿足不同人群對于養(yǎng)老的需求使得失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度更人性化。商業(yè)保險公司參與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度可以有效地構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險制度，由于商業(yè)保險公司的專業(yè)性使得養(yǎng)老資金使用率更高，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量也會滿足不同失地農(nóng)民的需求。

四、關(guān)于雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的對策

（一）政府要采取多種形式對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度進行宣傳

失地農(nóng)民失去土地后更加需要養(yǎng)老保險制度為其提供長期保障，但是，失地農(nóng)民由于剛完成身份的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老保險意識不高，這就需要政府采取多種形式對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度進行普及，如通過張貼大字報、微信公眾號、錄制通俗易懂的視頻等形式加大宣傳力度[4]。面對嚴峻的人口老齡化問題，政府有義務(wù)加大對養(yǎng)老保險的宣傳，讓更多的農(nóng)民意識到人口結(jié)構(gòu)及家庭結(jié)構(gòu)的變化，單純的依靠“養(yǎng)兒防老”已經(jīng)遠遠跟不上社會發(fā)展了，要轉(zhuǎn)變觀念由單一的家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老等多種方式轉(zhuǎn)變。政府還要加強養(yǎng)老保險制度的政府公開，建立專門的網(wǎng)站或者開發(fā)養(yǎng)老保險資金專屬app，對養(yǎng)老保險資金的來源、使用去向等向失地農(nóng)民進行公示，公開透明的運作失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，加強群眾的監(jiān)督。要讓失地農(nóng)民充分意識到參保是對自己及家人的長遠保障規(guī)劃，逐漸滲透養(yǎng)老保險知識，不僅讓失地農(nóng)民從中享受到征地補償政策的福利，還要增強失地農(nóng)民養(yǎng)老保障意識，提高失地農(nóng)民參保積極性，這有助于推行雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。

（二）豐富失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系，完善養(yǎng)老保險配套服務(wù)

重慶市通過招投標(biāo)來選取商業(yè)保險公司對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險進行運營，商業(yè)保險的加入豐富了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系，使得失地農(nóng)民有了更多的選擇，不僅提供較為專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，還能減輕政府的政務(wù)壓力。而雄安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度完全依托于基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保障水平較低，失地農(nóng)民也不能像西安市那樣可以自行選擇養(yǎng)老保障檔次，制度設(shè)計創(chuàng)新性和靈活性不夠。新區(qū)政府可以適當(dāng)引入商業(yè)保險，使得失地農(nóng)民能有更多的養(yǎng)老保險選擇，依據(jù)自己的經(jīng)濟水平和家庭需要來自主選擇符合失地農(nóng)民需求的養(yǎng)老保險，只有給失地農(nóng)民更多的選擇才能提高其參保積極性。當(dāng)前雄安新區(qū)的養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量急需增加，要加快建設(shè)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，不斷推進智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)，給新區(qū)失地農(nóng)民提供智能、便捷的養(yǎng)老環(huán)境。政府要持續(xù)不斷地加強對養(yǎng)老服務(wù)人群的系統(tǒng)培訓(xùn)和監(jiān)督，要求服務(wù)人員必須持證上崗，出臺養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，使得新區(qū)的養(yǎng)老保險配套服務(wù)能夠更好地為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。

（三）加強失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，穩(wěn)定收入

失地農(nóng)民有了穩(wěn)定的收入以后生活才會有保障，對于養(yǎng)老保險的參保意愿就會提示，所以雄安新區(qū)政府要特別重視對于失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。鑒于雄安新區(qū)失地農(nóng)民面臨的再就業(yè)困難問題，政府要多渠道的向失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，減少再就業(yè)中的信息不對稱情況，對于再就業(yè)困難的農(nóng)民要進行幫扶。失地農(nóng)民再就業(yè)難主要歸咎于文化水平和勞動技能有待提高，政府要定期向失地農(nóng)民提供多種形式的技能培訓(xùn)班，培訓(xùn)不能流于形式，要結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展對崗位的需求方向細化技能培訓(xùn)內(nèi)容，幫助失地農(nóng)民提高自己的就業(yè)能力，從而拓展失地農(nóng)民的再就業(yè)領(lǐng)域[5]。部分失地農(nóng)民有創(chuàng)業(yè)意向，為了提高創(chuàng)業(yè)成功率，政府可定期邀請專業(yè)人員對其進行創(chuàng)業(yè)項目的可行性和盈利性等提供指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，政府要盡可能地從減免稅收政策、優(yōu)惠貸款等方面向失地農(nóng)民提供大力支持。

（四）完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項基金管理，規(guī)范資金使用

新安新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的資金是由失地農(nóng)民和新區(qū)政府共同承擔(dān)的，在養(yǎng)老保險繳納過程中，如果失地農(nóng)民由于沒有穩(wěn)定的收入來源無法保障養(yǎng)老保障資金的支付，那么這無疑會使得政府面臨較大的財政壓力，影響?zhàn)B老保障基金的運轉(zhuǎn)。所以有必要加強失地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項基金的動態(tài)管理制度，加強對專項基金運營的監(jiān)督。隨著人口老齡化程度的加深，養(yǎng)老保障資金不僅要補償來源還要保值增值，這要求新區(qū)政府除了對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度進行財政補貼外，還應(yīng)嘗試養(yǎng)老保障基金的投資運營，增加養(yǎng)老保障資金的收益率，減輕失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的支付壓力，從而更好地保障新區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險權(quán)益的實現(xiàn)。為了更好地接受民眾監(jiān)督，政府應(yīng)加強失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的獨立核算，做到?？顚Ｓ?，開發(fā)網(wǎng)絡(luò)公示專欄，將每一筆養(yǎng)老保障資金的來源和支出向失地農(nóng)民進行公開，讓養(yǎng)老保障基金的運行更加透明。