對基層應急管理的志愿者服務機制的思考

中共伊寧縣委黨校 尹傳贇

現(xiàn)如今，伴隨著社會的不斷進步與發(fā)展，人與自然、國家之間的聯(lián)系逐漸常態(tài)化。政府管理和社會治理的蝴蝶效應越發(fā)明顯，預示著各種社會風險的加劇以及各種突發(fā)公共事件的頻發(fā)，面對突發(fā)的公共事件，一旦處理不當，或者無法及時處理，就會造成嚴重的社會危害和治理的“后遺癥”。

在應急管理中，志愿者組織以較強的凝聚力和向心力參與其中，成為政府與群眾之間的紐帶，當置身于突發(fā)公共事件現(xiàn)場，協(xié)助進行政府應急工作和后勤保障，為群眾提供應急保障，輔助政府對公眾生活進行安排，有效緩解政府部門用工壓力，同時及時收集和傳遞相關信息，提升應急管理綜合能力和水平，并在緊急情況下對政府管理的力量進行有效補充，減少政府應急管理時間成本，提升服務質量和效率?？梢?，建設一支有愛心、有能力的志愿者隊伍非常重要。

一、基層應急志愿服務隊伍的基本情況

在組建基層志愿服務隊伍方面，以現(xiàn)有基層團體組織、治保調解組織、民兵隊伍、大學生志愿者等為基礎，將優(yōu)勢力量盡可能集中，專業(yè)力量盡可能利用，擇優(yōu)選拔，將單位機關干部、退役軍人、返校大學生等人員組建成應急救援志愿服務隊。當前，已經實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）應急救援志愿服務隊伍全覆蓋。

二、基層志愿者參與應急管理服務組織運行存在的問題

（一）管理機制不健全

現(xiàn)如今，基層應急管理組織和運行機制尚不明確，緊急情況下的志愿組織沒有自主權，志愿者隊伍管理制度目前存在諸多缺點，即多頭管理，交叉管理，沒有形成統(tǒng)一的管理機制。例如，團委負責管理青年志愿者，婦聯(lián)負責管理女性志愿者等。一些志愿者組織直接隸屬于政府部門，具有很強的政治色彩，嚴重依賴政府資源，難以自立自強，有礙于突發(fā)公共事件應急管理，限制了志愿者參與的積極性和有效性。在以往的志愿者服務當中，由于政府直接干預，導致組織參與突發(fā)公共事件應急管理主要是為了完成上級交代的任務，是一種突擊性、暫時的行為，與志愿者的精神相悖，無法讓志愿者服務規(guī)范化和常態(tài)化。同時，鑒于志愿者組織還尚未形成統(tǒng)一部署，無法實現(xiàn)內外部協(xié)調，因此，他們在參與突發(fā)公共事件應急管理中會出現(xiàn)一定程度混亂的狀況。

（二）應急志愿者組織缺乏有效的管理

一是沒有形成科學健全的應急服務機制。盡管縣政府職能部門制訂了相關應急管理預案，但是缺乏有效、規(guī)范的管理機制，缺少標準化的操作指南和崗前培訓，無法準確設置崗位和分配任務，這導致重大突發(fā)事件發(fā)生時，志愿者應急能力不足，響應緩慢，無法高效運轉。

二是志愿者參與應急管理工作的渠道不暢通。多數志愿服務組織施行項目化管理、社會化運作。在面對重大突發(fā)事件時，經常出現(xiàn)志愿服務組織找不到官方組織，或者多個志愿服務團隊同時參與服務，造成管理混亂且無序的問題。考慮到應急救援隊伍力量分散且薄弱，無法有效調度資源的組織和制度，如果面對嚴重的突發(fā)事件且涉及范圍較廣時，突發(fā)事件所造成的反應是具有關聯(lián)性的，倘若沒有形成良好的運行機制往往會造成救援人員職責不分，造成工作重復，浪費大量的應急管理資源，也會降低應急管理志愿者工作的積極性，從而對接下來的工作安排產生不良影響。

三是應急志愿服務缺乏持續(xù)性。在傳統(tǒng)的政府管理模式中，志愿組織通常被視為自身行政的功能性措施。志愿服務活動主要是針對上級的政治性任務要求或配合大型社會活動而開展的，“志愿”二字隨著實際情況的不斷變化而變得畸形。

（三）應急管理中志愿者所具備的能力與實際救援需求存在差距

許多社區(qū)的應急志愿者隊伍因為缺乏有效的組織管理和招募機制而力量薄弱，很多有志加入志愿者組織的志愿者也因為缺乏渠道而束手無策，絕大多數志愿者愿意積極參與社區(qū)的應急管理。雖然在具體參與社區(qū)應急管理工作的過程中需要專業(yè)的知識和技能，尤其是面對火災、地震等這些危害比較大的公共事件時，均有明顯的技術要求，社區(qū)應急管理工作相關志愿者沒有進行應對突發(fā)事件的專業(yè)培訓，難以發(fā)揮最大的價值和作用。就應急救援志愿者向社區(qū)提供的應急宣傳和應急知識而言，很難在突發(fā)事件中發(fā)揮作用，這與人們對突發(fā)事件中應急管理的需求相悖。

（四）應急管理的志愿者服務缺乏保障機制

一是缺乏經費保障。當前還存在著的一個重要問題就是在應急管理的志愿者服務工作中缺乏經費支持，尤其是激勵機制單薄，縣財政每年沒有將應急管理工作經費納入財政預算當中，因此組織參與應急管理所需開支與經費之間存在著巨大的缺口，應急管理中志愿者經費主要是企業(yè)捐款和民間捐款，志愿者組織的資金籌集和財務管理能力不足，不善于開拓融資渠道，并且財務運作不透明，缺乏公信力，多數募捐實屬變相攤派，引起群眾不滿，使得基層應急管理中志愿者服務工作普遍面臨著資金短缺的問題。

二是志愿者激勵機制不健全。基層在近幾年實施了志愿服務補償制度，志愿者工作有關部門在實際工作中為志愿服務發(fā)放紅袖標，選拔志愿者領袖，評選優(yōu)秀志愿者等，給予志愿者一定的獎勵?？傊?，志愿者管理部門倘若沒有構建完善的激勵和考核機制，帶來的激勵效果也是非常有限的。對在應急管理工作中極少數志愿者進行了相關報道。很多在一線工作的人員并沒有進入政府的視野，雖然默默奉獻了很多，但并沒有得到相應的激勵，進一步挫傷志愿者在參與已經管理工作的積極性。

三是法律保障體系不健全。我國制定出臺了《突發(fā)事件應對法》《志愿服務條例》等單行法規(guī)，但目前，在保護和規(guī)范志愿服務參與應急管理進行倡導和鼓勵方面尚無法可依。因此在參與應急管理服務中處于被動的狀態(tài)，一方面，在突發(fā)事件發(fā)生時，政府強調志愿者參與應急管理工作的重要性，但是在具體操作中，卻忽略了志愿者發(fā)揮的作用；另一方面，對志愿者的角色和作用沒有明確，在后續(xù)的工作中，對政府如何在應急管理中發(fā)揮作用著墨較多，反而對志愿者參與應急管理工作只是一帶而過，很少提及志愿者承擔的角色、發(fā)揮的作用。此外，就對志愿者管理而言，社區(qū)和鄉(xiāng)村干部缺乏相關經驗，許多農村地區(qū)和部分城市社區(qū)自主招募人員無償參與應急管理工作，卻并未將其列入志愿者來管理。雖然這部分人員提供了志愿者服務，但是因為不是通過招募進行志愿者注冊，未獲得志愿者身份的認同，無法保護他們作為志愿者的權益，有礙于志愿服務理念的推廣與傳播。

其次，志愿者的人身安全缺乏有效的法律保障，在參與公共事件管理的過程中，如果志愿者受傷，是否可以定為“工傷”，抑或是志愿者在服務過程中生命財產受到損失，關于賠償尚未有明確的法律規(guī)定。相關法律法規(guī)的缺失，讓志愿者組織和志愿者陷入了志愿者熱情與冷漠的兩難境地，如此眾多的問題與困境，均是影響基層志愿者積極性的因素。

最后，只有充分保護應急志愿者的合法權益，解決后顧之憂，才能避免志愿者在應急志愿服務體系建設過程中出現(xiàn)流汗、流血，又流淚的現(xiàn)象，激發(fā)公眾參與志愿服務的積極性，促進應急志愿服務體系不斷發(fā)展。

三、新形勢下完善應急管理中志愿者服務機制的建議

習近平總書記指出，志愿服務宗旨要與“兩個一百年”奮斗目標和社會主義現(xiàn)代化國家建設相契合。政府部門從應急志愿服務在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用入手，發(fā)揮引領作用，積極推動多方參與的科學合理的機制構建，整合社會資源，規(guī)范管理引導，完善保障和激勵機制，解決建立和發(fā)展應急志愿服務機制中的困難和問題，形成示范效應，促進應急志愿服務隊伍得以長遠發(fā)展。

（一）設立專門的應急管理志愿者管理機構和相應的部門

對應急管理中的志愿者進行有組織的統(tǒng)一管理。各村隊、社區(qū)應該建立一支專業(yè)性強的應急志愿者隊伍，動員組織社會力量，把基層現(xiàn)有的共青團、婦聯(lián)、黨員突擊隊、紅十字會等志愿組織納入這個統(tǒng)一的管理理體系當中。從而改變志愿者組織隊伍盲目化、支持力量不足和管理混亂的問題，進一步使志愿者隊伍建設更加專業(yè)化、規(guī)范化。在突發(fā)事件發(fā)生以后，政府和應急志愿服務部門可以對信息進行快速判斷決策和部署，應急志愿者能夠以最快的速度集合，開展應急管理工作，從而體現(xiàn)志愿者隊伍服務的及時性和有效性。

（二）提升應急志愿者管理水平，規(guī)范志愿服務工作程序

對參與應急管理的志愿者權利及義務，沒有做具體的說明。使志愿服務活動一度陷入混亂局面，因此需要進一步加強基層志愿者管理制度的完善工作，相關的志愿者管理組織機構應當繼續(xù)健全多種管理制度，使得管理制度更加科學化具體化，比如在規(guī)范志愿者的登記與注冊演練與培訓等流程，對于參與志愿服務的人，報名實行注冊實名制，經過審核通過后方可通過。

（三）抓好應急志愿隊伍的培訓工作，提高應急志愿隊伍專業(yè)技能

志愿者在應急管理中既需要有熱情和激情，更需要具備專業(yè)的知識和技能，考慮到各個地區(qū)突發(fā)事件的類型差異較大，因此對于應急志愿者的培訓也需要因地制宜，進行差異化定位。通常從普遍的公共事件應急志愿者培訓著手，構建專業(yè)化的志愿者隊伍，打造一支“一隊多用、一專多能”的志愿者隊伍。具體措施為：一是強化應急志愿者培訓力度。借助新網絡媒體優(yōu)勢，比如微信、抖音等平臺，開設應急志愿者培訓專欄，構建科學、易操作的培訓機制。二是邀請有關專家根據當地情況編制應急志愿者服務手冊，組織應急志愿者定期開展預案演練和宣傳應急知識培訓，積極鼓勵應急志愿者積極主動地參與到日常志愿服務中去。三是加強社區(qū)與村隊應急溝通合作，形成社區(qū)與村隊應急聯(lián)動機制，對我國近年來各類突發(fā)事件進行經驗總結，建立多部門聯(lián)動機制，構建頂層設計和各級聯(lián)動體系，使得應急志愿者隊伍既不是“散兵游勇”，也不是“孤膽英雄”。就應急志愿者隊伍而言，自身技能提升和應急工作方式得以改進的重要途徑之一就是加強溝通與交流，尤其是對于不同社區(qū)、村隊以及相鄰社區(qū)、村隊之間的交流十分重要。鑒于相鄰社區(qū)和村隊所面臨的應急任務通常比較相似，加強溝通交流與合作，不僅可以促進鄰里之間的情感升華，還可以讓彼此相互學習進步。構建健康、協(xié)調、高效的應急聯(lián)動機制，成為社會各界在面對突發(fā)事件中自保的“鋼鐵長城”。通過不定期舉辦突發(fā)事件協(xié)調與培訓演練或者應急志愿者之間的互換鍛煉，可以加深雙方的了解和信任，提升合作的效率。

（四）進一步完善應急管理中志愿者工作保障機制

一是多方籌措資金，為應急志愿者提供開展工作必需的經費和物資等后勤保障。首先縣財政要將志愿服務項目納入應急管理財政預算資金項目中，每年在應急管理處置經費中拿出一部分用于志愿者組織的建立、培訓、獎勵。有計劃地通過組織優(yōu)秀志愿服務項目和優(yōu)秀志愿服務組織評選，采取以獎代補的方式，對項目和組織給予資金支持；其次，要將志愿服務與慈善事業(yè)接軌，積極爭取社會資助。志愿服務組織主要通過申請政府財政支持、社會捐贈及資助、基金會募集資助等方式獲得所需資金；最后，積極鼓勵自然人、法人及其他社會組織捐贈、資助志愿服務組織和活動。為了鼓勵這種行為，對捐贈人和資助人提供相應的稅收等相關的優(yōu)惠政策。通過項目“雙向選擇”和組織愛心企業(yè)與志愿服務組織的方法，吸引更多社會資金的投入。

二是建立健全應急管理的志愿者服務激勵機制。應急志愿者作為志愿服務，奉行公益，離不開熱情參與，其目標不是經濟報酬，但為了保持應急志愿者的積極性和可持續(xù)性，就必須建立志愿服務激勵機制。首先，主張進行精神層面的獎勵，按照志愿服務實際時間及質量，定期公示表彰一批參與應急管理的志愿者，樹立典型，獲得社會大眾的認可。營造良好的氛圍，也讓更多的人去了解此項工作，加入志愿者的隊伍中來，讓志愿精神成為一種風尚；其次應該對有突出貢獻的志愿者進行物質獎勵?？梢钥紤]對志愿者乘車、游玩、觀影等公共服務時，可以享受不同的優(yōu)惠，在就業(yè)、貸款等方面，將個人志愿服務情況作為重要參考，加大對應急管理中志愿者的正向激勵，形成良好的激勵機制。

三是完善應急管理中志愿者的法律保障制度。首先，規(guī)范和完善應急管理的志愿者服務的日常管理和行政管理法律制度。明確志愿者服務的協(xié)調管理機構，可將應急管理部門作為具體協(xié)調管理機構，賦予應急管理部門為志愿者服務的協(xié)調管理職責，還可成立志愿者服務協(xié)會等行業(yè)自律組織；其次是建立志愿服務保險制度。鼓勵協(xié)調保險機構為參與服務的專業(yè)和臨時應急志愿者提供相應的人身意外傷害保險。志愿者若在服務過程中意外受傷，志愿者組織應當立即終止志愿服務，協(xié)調相關醫(yī)療機構及時救治，并進行相關保險理賠。如果有志愿者在服務中不幸身亡，志愿者組織應為志愿者申報見義勇為基金，同時協(xié)助進行保險理賠，盡可能讓從事志愿服務的志愿者減少后顧之憂。此外，還需要加強保護志愿者、志愿者組織和志愿者服務對象的合法權益，讓志愿者服務得以健康有序發(fā)展。

應急管理是一項長久性的社會系統(tǒng)工程，伴隨著社會整體文明程度的不斷提高，人們參與社會公益事業(yè)的積極性也隨之提高。應急志愿服務隊伍是地區(qū)應急機制建設基礎環(huán)節(jié)之一，也是應急管理體系的重要組成部分。隨著社會治理體系不斷多元化，需要進一步培養(yǎng)越來越多的應急管理志愿者自愿投身于社會公益事業(yè)當中。因此，要不斷加強對應急志愿隊伍的研究，健全體制，解決突出問題，完善規(guī)章制度，從而保證志愿活動能持續(xù)有效開展。