法律援助制度研究
——以申訴及再審案件為視角

吉首大學(xué) 鄭蕾蕾

一、研究發(fā)展現(xiàn)狀

著名法學(xué)家米森對我國法律援助制度作出評價(jià)并指出，我國法律援助質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)為過于形式化，過于形式主義，而無實(shí)質(zhì)意義。本人認(rèn)為，是否形式化，以及是否具有實(shí)際意義，應(yīng)從該法律援助案件質(zhì)量、當(dāng)事人滿意程度、案件實(shí)際狀況等因素出發(fā)，來進(jìn)行綜合考量，而不應(yīng)僅從某一方面來進(jìn)行評估。

帶有援助性質(zhì)的法律服務(wù)在我國歷史上發(fā)展已久，春秋時(shí)期開始，鄭國訟師鄧析“與民之有訟者約，大獄一衣，小獄襦褲”，即若想代為訴訟，涉及不同案件服務(wù)收費(fèi)有差距且相對廉價(jià)。這種帶有學(xué)者道義性的行為與其低廉的服務(wù)費(fèi)用，是有關(guān)法律援助的最早實(shí)踐。但僅是實(shí)踐做法，并未以成文法形式進(jìn)行明確規(guī)定。1914年，司法部發(fā)布了《核準(zhǔn)指定辯護(hù)人辦法令》，第一次以法律規(guī)定方式對指定辯護(hù)人進(jìn)行規(guī)定，這是中國近現(xiàn)代法律援助制度的萌芽。隨后，南京國民政府對法律援助制度進(jìn)行了進(jìn)一步完善與發(fā)展；直到1979年7月，我國第一部《刑事訴訟法》頒布實(shí)施，正式以法律形式確立了辯護(hù)制度。2022年《法律援助法》頒布與生效，以法律形式確立了法律援助的相關(guān)明細(xì)規(guī)定，這是法律援助制度的一大進(jìn)步。

《法律援助法》第三十三條規(guī)定：“當(dāng)事人不服司法機(jī)關(guān)生效裁判或者決定提出申訴或者申請?jiān)賹?，人民法院決定、裁定再審或者人民檢察院提出抗訴，因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托辯護(hù)人或者訴訟代理人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助。”本條對申請申訴及再審的當(dāng)事人，申請法律援助的條件做出了規(guī)定，即當(dāng)事人首先提起申訴或者再審，并經(jīng)人民法院做出決定、裁定，或經(jīng)人民檢察院提起抗訴，因經(jīng)濟(jì)困難問題無法委托辯護(hù)，可申請法律援助程序。以明文法律規(guī)定的形式對申訴及再審案件法律援助制度作出具體規(guī)定，對其適用提供條件基礎(chǔ)。

在中國，從春秋時(shí)期法律幫助萌芽，到2022年《法律援助法》正式頒布實(shí)施，在法律援助問題上，我國不斷進(jìn)行完善發(fā)展，始終把維護(hù)、保障人權(quán)放在首位，力求為弱勢群體提供更高質(zhì)量的法律援助和法律幫助，從而提高整體法治社會(huì)發(fā)展水平。

二、法律援助問題探析

《法律援助法》頒布實(shí)施后，在針對具體案件辦理過程中，比如死刑復(fù)核程序案件，比如有可能被判處無期徒刑、死刑案件，比如申訴及再審案件，不同類型的案件在辦理過程中，存在的問題也不同。不同案件涉及的法律規(guī)定，運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中，存在如下幾方面問題。

首先，法律援助范圍限制過緊，且人為可操作性較大。可申請法律援助的人群，限制為弱勢群體，那么何為弱勢群體？所謂“弱勢群體”，即在社會(huì)生活中，處于弱勢地位的人，包括經(jīng)濟(jì)方面的弱勢、身體方面弱勢及精神方面弱勢，比如老年人、未成年人、殘疾人、貧困人群、精神病人等，但在法律援助案件中，各地法律援助中心對弱勢群體定位不同，且部分地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，對弱勢群體定位較寬泛，且主觀隨意性較大。由于種種主觀及客觀因素，導(dǎo)致法律援助案件過多過濫，一些明明可以請得起代理人的當(dāng)事人，為了節(jié)省金錢，轉(zhuǎn)而求助于法律援助。但法律援助資源及資金有限，對超出標(biāo)準(zhǔn)的援助人群難以應(yīng)對。因此，對于法律援助范圍及可申請法律援助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)行明晰，在放寬的同時(shí)對資格進(jìn)行明確。

其次，法律援助案件質(zhì)量參差不齊。這一點(diǎn)要?dú)w因于辦理案件人員資格及條件，可以提供法律援助的人員，不僅包括律師，還包括法律工作者、志愿者等，受到經(jīng)驗(yàn)、資格等方面限制，在面對不同案件時(shí)，因資歷、能力等限制，不同人員辦理質(zhì)量參差不齊，從而直接影響當(dāng)事人的案件質(zhì)量，質(zhì)量不高的案件，直接影響當(dāng)事人的法治信心，從而對法治社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

再次，法律援助形式化問題嚴(yán)重，部分代理人在接受法律援助中心指派后，并沒有盡心盡力為當(dāng)事人爭取權(quán)益，以致影響到案件實(shí)質(zhì)。部分代理人僅是走個(gè)過程、走個(gè)形式，并未從案件實(shí)質(zhì)方面認(rèn)真對待，從而導(dǎo)致案件質(zhì)量不高，案件形式主義嚴(yán)重。

此外，在申訴及再審案件中，對“經(jīng)濟(jì)困難”的標(biāo)準(zhǔn)并未明晰。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，對經(jīng)濟(jì)困難的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，從而導(dǎo)致部分地區(qū)弱勢群體因提供不了相應(yīng)證明，而被法律援助機(jī)構(gòu)拒之門外，不能得到及時(shí)的法律幫助。

最后，在理論研究方面，法律援助課題研究較少。相比于刑事罪名及民事理論，法律援助案件在理論研究上，無論是所提供的資金支持，抑或參與人員，都相對較少。但理論研究對制度的完善發(fā)展有不可或缺的地位和作用，因此，有必要加強(qiáng)對法律援助方面的理論研究與理論探討。

針對范圍、質(zhì)量、實(shí)質(zhì)性、資格及理論研究五個(gè)方面，本人提出如下建議，以期進(jìn)行完善。

三、法律援助完善建議

（一）實(shí)踐中需放寬申訴案件提供法律援助的范圍

申訴案件在實(shí)際司法實(shí)踐中，申請條件比較寬泛，為了保證法律資源不浪費(fèi)，限制了“申訴案件需經(jīng)人民法院做出判決、裁定，或經(jīng)檢察院抗訴后才可啟動(dòng)”這樣的條件。但在實(shí)際司法實(shí)踐中，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及法治建設(shè)與實(shí)施發(fā)展差異較大，有必要設(shè)置不同處理措施及應(yīng)對方法，以保證法律資源更好地應(yīng)用到有需要的人身上。在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，法律援助隊(duì)伍往往由一批“骨干律師”組成，法律援助質(zhì)量較高，能夠更多更好地為弱勢群體提供更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，而在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，往往稍有遜色。所以如何更好平衡不同地區(qū)法律援助服務(wù)水平，是推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的重要一步。對此，本人認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行平衡。

一方面，民事案件與刑事案件不同，民事法律援助案件可以由法律工作者、法學(xué)教授甚至志愿者來進(jìn)行代理，而刑事案件只能由專業(yè)律師進(jìn)行。因此，應(yīng)加以區(qū)別看待，對于這一點(diǎn)，著名教授曾言“在堅(jiān)持同案同判規(guī)則基礎(chǔ)上，具體案件具體分析，對于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義具有重要意義。”因此，應(yīng)堅(jiān)持對不同案件做出不同處理，才能體現(xiàn)出對不同弱勢群體的切實(shí)關(guān)懷。

另一方面，部分法律援助案件，在一開始審理時(shí)因各種原因，未能及時(shí)為當(dāng)事人指派律師提供法律援助，在啟動(dòng)申訴及再審程序后，應(yīng)及時(shí)指派律師提供法律援助，因一些案件年份久遠(yuǎn)，或案情錯(cuò)綜復(fù)雜，應(yīng)給予法律援助人員時(shí)間進(jìn)行分析整理。以此，更好地為其提供法律援助，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義。在此，應(yīng)因地制宜地根據(jù)不同需求設(shè)置不同應(yīng)對措施，以滿足援助律師需求，使其更好地為案件負(fù)責(zé)，提高案件質(zhì)量，進(jìn)而提高社會(huì)法治建設(shè)與發(fā)展水平。

（二）設(shè)置獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)機(jī)制緩解法律援助形式化問題

在申訴及再審案件中，存在法律援助形式化較嚴(yán)重的現(xiàn)象，比如，法律援助機(jī)構(gòu)指派律師進(jìn)入案件后，在律師進(jìn)行調(diào)查等程序上設(shè)置層層障礙，或者律師本人對案件并不負(fù)責(zé)，只是走個(gè)形式，沒有深入實(shí)質(zhì)維護(hù)弱勢群體權(quán)益，僅僅是把弱勢群體當(dāng)作其獲取補(bǔ)貼的工具，從而對弱勢群體案件及其權(quán)益并不負(fù)責(zé)。導(dǎo)致實(shí)踐中，法律援助形式化問題較嚴(yán)重。針對此問題，本人認(rèn)為可以從以下幾個(gè)途徑進(jìn)行解決。

一方面，設(shè)置法律援助補(bǔ)貼根據(jù)評價(jià)等級發(fā)放機(jī)制。在對法律援助案件實(shí)行自評互評基礎(chǔ)上，將評價(jià)結(jié)果與法律援助案件補(bǔ)貼相連，以此從經(jīng)濟(jì)層面保證援助律師辦理案件的實(shí)質(zhì)性。

另一方面，對參與法律援助案件的律師進(jìn)行培訓(xùn)，提高其法治意識，增強(qiáng)其對援助案件的重視程度，提高其對案件的重視。

最后，設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以設(shè)置物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)的方式對辦案人員進(jìn)行激勵(lì)，從而避免形式化問題的發(fā)生。

（三）提供法律援助人員的資格問題

《法律援助法》在涉及有可能被判處死刑、無期徒刑及死刑復(fù)核案件中，規(guī)定了援助律師的資格——即執(zhí)業(yè)滿三年并有相關(guān)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，在法律援助中，可以提供法律援助的人員，不僅包括執(zhí)業(yè)律師，還有法律工作者、學(xué)者、學(xué)生及志愿者等，但對于涉及生命及自由的刑事案件，對提供援助的律師資格進(jìn)行限制，是非常有必要的。一方面，其他提供法律援助的人員，比如法律工作者，其并沒有刑事案件代理資格，因此在法律援助案件中，不能去代理刑事案件；比如一些志愿者或者青年律師，并沒有辦理刑事案件的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，因而由他們?nèi)ゴ硇淌掳讣彩遣缓线m的。另一方面，秉持“為人民服務(wù)”的最高宗旨，對待刑事案件的當(dāng)事人，為他們提供法律服務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持法律規(guī)定的條件，聘請具有相關(guān)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷滿三年的律師。對于申訴及再審案件，進(jìn)行法律援助服務(wù)的律師資格雖不如刑事案件這樣嚴(yán)苛，但也要遵循其要求。

（四）從制度層面提高法律援助辯護(hù)質(zhì)量

在申訴及再審案件中，當(dāng)事人提起申訴或再審的門檻較低，為了保證法律資源不浪費(fèi)，設(shè)置了需經(jīng)法院、檢察院做出回應(yīng)才可申請法律援助的限制門檻。在保證法律資源能夠有效合理的供給過程中，進(jìn)行合理分配。

申訴及再審案件，在法律援助問題上，為了提高援助案件辯護(hù)質(zhì)量，主要有以下應(yīng)對措施：首先，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)的發(fā)展，可設(shè)置全國援助律師資源庫，將律師信息收錄進(jìn)來，實(shí)行受援人員與援助律師雙向互選機(jī)制，賦予雙方一定自由度。此舉不僅可以提高援助律師辦案積極性，從而提高援助案件辯護(hù)質(zhì)量，而且可以賦予經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)受援人員能享受到較高服務(wù)質(zhì)量的權(quán)利和機(jī)會(huì)，有助于保障人權(quán)、推進(jìn)法治社會(huì)的發(fā)展。目前，在部分地區(qū)，已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上閱卷、網(wǎng)上會(huì)見與網(wǎng)上開庭，相信在不久的將來，網(wǎng)上進(jìn)行的司法程序?qū)?huì)更加普及，由此對于提高法律援助案件辯護(hù)質(zhì)量具有重要價(jià)值和意義。

其次，加強(qiáng)法律援助工作隊(duì)伍建設(shè)。一方面，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，通過提供更充足的物質(zhì)及經(jīng)濟(jì)保障，為法律援助人員提供必要的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另一方面，拓寬法律援助資金籌集渠道。目前法律援助資金主要是通過政府財(cái)政撥款進(jìn)行，渠道單一，可嘗試設(shè)置法律援助福利彩票、進(jìn)行社會(huì)捐贈(zèng)等，拓寬法律援助資金保障途徑和渠道。

最后，建立法律援助案件自評互評機(jī)制，加強(qiáng)對法律援助案件的監(jiān)督。法律援助案件質(zhì)量不高的一個(gè)重要原因在于，提供法律援助的律師是由法律援助機(jī)構(gòu)指派，并不是當(dāng)事人與律師之間自行建立的委托關(guān)系，律師往往進(jìn)行一次法律服務(wù)之后，與委托人再無業(yè)務(wù)上的往來。為了提高援助案件服務(wù)質(zhì)量，可以設(shè)置律師自評與互評機(jī)制，并將評價(jià)結(jié)果與律師所得的報(bào)酬相聯(lián)系，以此提高律師辦理援助案件的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量。此外，加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)及法律援助機(jī)構(gòu)對法律援助案件的監(jiān)督。法援案件卷宗應(yīng)單獨(dú)歸檔，加強(qiáng)管理。

（五）加強(qiáng)法律援助理論研究

沒有扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，法律便只是一副空架子。法律援助問題更是如此，若要得到進(jìn)一步發(fā)展，必須加強(qiáng)法律援助理論研究，形成堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

首先，高校作為開展法律援助活動(dòng)不可忽視的主體，具備人才與資金雙重優(yōu)勢，一方面，高校的資金有國家教育部和財(cái)政部雙重保障，資金充足，沒有后顧之憂；另一方面，高校作為人才的匯集地，無論老師或是學(xué)生，都具備豐富完備的法律知識，甚至一些學(xué)校非法學(xué)專業(yè)的碩士研究生，還具有其他方面的專業(yè)知識，比如財(cái)會(huì)、金融、工程等，知識豐富度高；高校的學(xué)生年輕且富有活力，熱衷于社會(huì)公益事業(yè)，可調(diào)動(dòng)性強(qiáng)，對參與法律援助活動(dòng)熱情度較高，且?guī)缀鯖]有社會(huì)經(jīng)濟(jì)及家庭壓力。在參與法律援助活動(dòng)過程中，積極開展法律援助理論研究更加具有優(yōu)勢，尤其是針對博士生及碩士生，法律援助理論研究更有必要，無論是對于自身研究領(lǐng)域的擴(kuò)展，還是為國家法治的發(fā)展，都是重要且值得的。

其次，可以通過網(wǎng)絡(luò)適當(dāng)開展法律援助理論研究，邀請著名專家學(xué)者進(jìn)行探討，舉辦討論會(huì)、研究會(huì)，設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)或鼓勵(lì)推動(dòng)法律援助理論研究進(jìn)步；并盡可能提供資金支持，開展必要且重要的學(xué)術(shù)活動(dòng)，鼓勵(lì)法律工作者、律師、教授、學(xué)者、研究員積極進(jìn)行研討、發(fā)表論文，為論文寫作及發(fā)表提供保障；尤其要從高校層面，加強(qiáng)教師及學(xué)生對法律援助的關(guān)注度，積極參與法律援助實(shí)踐及學(xué)術(shù)研究。

總之，法律援助理論研究是我國法治建設(shè)、法律援助發(fā)展史上不可或缺的一環(huán)，我們對其要提高對其重視。

四、完善法律援助制度有利于法治社會(huì)發(fā)展

申訴及再審都是公民為維護(hù)自身權(quán)益而做出的程序，而弱勢群體面對這些對其來說較為復(fù)雜的法律程序，往往因經(jīng)濟(jì)等因素，而不能做出正確的應(yīng)對措施和回應(yīng)方式，導(dǎo)致部分弱勢群體因自身身體、精神或經(jīng)濟(jì)原因不能合理合法實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益，因此，法律援助對于維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益，推進(jìn)法治國家、法治社會(huì)建設(shè)具有重要價(jià)值和意義。

《法律援助法》的頒布與實(shí)施，在最大程度保證我國弱勢群體享受法律服務(wù)、法律資源的同時(shí)，也推進(jìn)了我國法治建設(shè)與發(fā)展，尤其是對刑事案件、申訴及再審案件的規(guī)定，為這類案件弱勢群體提供相應(yīng)法律幫助，是我國法律援助發(fā)展上的一大進(jìn)步。在此基礎(chǔ)上，對關(guān)于可以申請法律援助的當(dāng)事人范圍、法律援助案件形式化問題嚴(yán)重、可以提供法律援助人員資格問題、法律援助案件質(zhì)量問題、法律援助理論研究問題加以完善，可以進(jìn)一步推動(dòng)法律援助制度的落實(shí)與發(fā)展，改變“法律援助重形式、輕實(shí)質(zhì)”的觀念和看法，將法律幫助和法律服務(wù)送到具體的弱勢群體中，切實(shí)解決具體問題?！安环e跬步無以至千里，不積小流無以成江?！?，行緩至遠(yuǎn)，相信法律援助更好實(shí)施必將推動(dòng)法治社會(huì)、法治中國的進(jìn)步、完善和發(fā)展。