自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展趨勢

武漢瑞得信息科技有限責(zé)任公司 張妍希，袁東

在我國社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之下，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不斷健全完善，并且也制定了確權(quán)登記、確權(quán)使用、節(jié)約利用、保護(hù)修復(fù)等相關(guān)制度。但是從實(shí)際應(yīng)用情況分析，產(chǎn)權(quán)制度以及體系還有很大問題，這是因?yàn)椴煌匀毁Y源之間存在相互影響、相互依存的關(guān)系，各種產(chǎn)權(quán)權(quán)益還沒有明確規(guī)定。比如，地上、地表、地下的自然資源重疊問題；自然保護(hù)區(qū)內(nèi)探礦、采礦、取水、養(yǎng)殖捕撈、特殊經(jīng)營權(quán)存在沖突等問題。因此，我們需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的完善建設(shè)，才能更好地促進(jìn)我國生態(tài)文明事業(yè)的發(fā)展。

在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行中，必須充分地保護(hù)自然資源，落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體，全面落實(shí)監(jiān)測與確權(quán)登記工作，促進(jìn)資源節(jié)約利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作順利實(shí)施，政府部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督與管理，使得自然資源充分利用、交易更加安全，落實(shí)政府監(jiān)督管控措施，對于提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果有著重要意義。

一、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)

（一）建設(shè)符合要求的二維產(chǎn)權(quán)制度體系，為發(fā)展動態(tài)變化提供基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行的主體就是政府部門，所以受到政府工作體制方面的影響，基于此，必須做好以下工作：一是治理制度本身對于產(chǎn)權(quán)制度造成激勵與約束，而產(chǎn)權(quán)制度在應(yīng)用中，會對社會資源的產(chǎn)出、公平性方面產(chǎn)生影響。二是產(chǎn)權(quán)制度本身存在問題，即權(quán)利約束內(nèi)容。對于創(chuàng)建新型二維產(chǎn)權(quán)制度體系方面，需要從發(fā)展的動態(tài)化分析，總結(jié)出一些思路。

我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度并不是固定不變的，長期以來都隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展而改變，特別是改革開放基本國策實(shí)施后，中央通過向地方放權(quán)的方式來促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的改革。但是在具體的實(shí)施中，存在放權(quán)不完整、規(guī)劃不到位等問題，出現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行問題。因此，在新時代發(fā)展之下，必須重視自然資源資產(chǎn)治理體系的改革，包括建立央地新型委托代理關(guān)系落實(shí)所有者權(quán)益、創(chuàng)新政府管理機(jī)制、深化市場機(jī)制改革等促進(jìn)資源利用率的提升，可以更好地滿足動態(tài)化發(fā)展的需要。

從理論角度進(jìn)行分析，要從時代發(fā)展背景之下，了解到自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)、我國產(chǎn)權(quán)制度機(jī)制的問題等，特別是需要了解到目前產(chǎn)權(quán)機(jī)制的影響機(jī)理。同時，還應(yīng)該分析由于資源相互依賴，對產(chǎn)權(quán)制度方面會產(chǎn)生很大的影響。

具體但不僅限于如下四個方面：主體上，確定自然資源所有權(quán)以及使用權(quán)為主要權(quán)力主體，包含各個主體的關(guān)系；客體上，明確不同類型資源的關(guān)系，并且根據(jù)實(shí)際情況建設(shè)“生命共同體”；內(nèi)容上，確定不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)利配置關(guān)系，同時實(shí)現(xiàn)橫向體系分析；體制上，對于不同自然資源資產(chǎn)界定以及國家治理體系方面，最終通過機(jī)制實(shí)施應(yīng)用，構(gòu)建縱向體系。

（二）明確兩類委托代理關(guān)系，保護(hù)所有者權(quán)益

根據(jù)自然資源管理的要求，保證央地、集體與各個主體的關(guān)系更加明晰，同時保護(hù)所有者的權(quán)益，是制度的核心內(nèi)容。隨著我國治理體系方面不斷改革，以及現(xiàn)代化的運(yùn)行，如何才能實(shí)現(xiàn)央地分工極為重要，優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度體系是所有者權(quán)益制度改革的重要舉措之一。

從理論角度分析，必須要明確中央、省、地方政府在代理國有資產(chǎn)所有權(quán)中的職責(zé)分工與運(yùn)行機(jī)制。因此，要做好下述幾項(xiàng)研究工作：一是以目前地方政府代理行使所有者權(quán)益，且明確相關(guān)責(zé)任，解決當(dāng)前存在的問題。二是建設(shè)符合管理需要的我國國情的央地間所有權(quán)故事代理理論，并且根據(jù)需要確定央地分級管理制度。三是分析了解目前所使用的委托代理與當(dāng)前的體制機(jī)制方面的配合度，了解中央給地方的激勵機(jī)構(gòu)在委托代理機(jī)制方面產(chǎn)生的影響。還要分析了解集體經(jīng)濟(jì)制度體系之下，集體所有權(quán)過程的治理結(jié)構(gòu)與影響要素，包含集體利益觀念、組織模式等所有權(quán)權(quán)益，同時還要建立合作社、企業(yè)以及其他各種組織，以保護(hù)所有者權(quán)益，防止給自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行帶來影響。

從實(shí)際應(yīng)用的情況分析，如何優(yōu)化目前我國的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理治理體系，是進(jìn)行自然資源保護(hù)和利用的關(guān)鍵問題。因此，必須有效地解決目前編制自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理清單，明確中央委托事項(xiàng)，還要確定權(quán)限與責(zé)任，了解不同層級政府的關(guān)系與權(quán)屬。同時，還應(yīng)該在目前的委托代理體系之下，了解到政府間縱向關(guān)系，提供各種政策工具，最終構(gòu)建出完善的自然資源委托代理機(jī)構(gòu)體系。

對于集體自然資源所有權(quán)來說，應(yīng)該進(jìn)一步確定集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是法人資格方面，鼓勵集體土地股份制改革，組建當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)合組織、股份合作社或者股份公司等組織，讓每一位農(nóng)民都能夠享受到政策的福利，并且能夠充分利用股權(quán)來增強(qiáng)農(nóng)民話語權(quán)，保證農(nóng)村自然資源所有權(quán)不變的情況下，進(jìn)行各種物權(quán)的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)集體、個人利益的充分保護(hù)，也讓自然資源合理開發(fā)利用。

（三）管理集中制，剛?cè)岵?jì)的關(guān)系，讓管制與確權(quán)都能有序進(jìn)行

對于制度設(shè)計(jì)方面來說，空間用途管制和自然資源產(chǎn)權(quán)像是對矛盾體，即管制約束往往會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)受到侵害，也會導(dǎo)致公平性受到影響。從實(shí)際情況分析，管制不只是進(jìn)行約束，同時還要具備賦權(quán)與促權(quán)。比如，國有、集體所有權(quán)的應(yīng)用之下，產(chǎn)權(quán)制度在日益建立和完善。在政府管制中，產(chǎn)權(quán)不斷的明確與完善，且權(quán)利和義務(wù)也開始逐步的明確。如果管制時，只有強(qiáng)制性的作用，并不能讓全社會都積極參與進(jìn)來，而在管制中明確了相應(yīng)的權(quán)利，可以充分地保證工作順利進(jìn)行，且能夠具備合法化、規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)多方公制。

在達(dá)到這一目標(biāo)時，應(yīng)該做好下述幾個方面的工作：

一是需要重視科學(xué)化約束管理。在管制中，應(yīng)該重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管制方面，保證各種不同類型的自然資源能夠充分的開發(fā)和利用，加強(qiáng)合理規(guī)劃與設(shè)計(jì)，這是實(shí)現(xiàn)國土資源管制的核心。從實(shí)際應(yīng)用角度分析，必須明確國有資源的管理要素，從法治的框架之下約束公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)空間資源合理匹配和使用，并且不會給空間用途管制造成任何的影響。在該基礎(chǔ)之下，加強(qiáng)空間用途管制，建設(shè)模式庫，總結(jié)出優(yōu)化與改革的路徑。

二是合理賦權(quán)。我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度有著明顯的特點(diǎn)，即權(quán)利的確定是在利用時同步確定的，比如使用權(quán)主體在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的情況下逐步完成。在具體的應(yīng)用中，并不是“故意模糊”的情況，即政府不是將產(chǎn)權(quán)故意模糊的處理，產(chǎn)權(quán)界定是根據(jù)成本較低的方式進(jìn)行了行使，并不是開始時就存在不完整的情況。因此，在管制賦權(quán)時，要結(jié)合全國、區(qū)域、地方三類自然資源開發(fā)利用中涉及的公共利益與個人利益的矛盾，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各種用途與關(guān)系。改革的方向就是要確定管制權(quán)的基礎(chǔ)條件下，還要進(jìn)行資產(chǎn)資源的賦權(quán)，讓國家、集體、個人利益都能夠得到充分的保護(hù)。

三是創(chuàng)造彈性?？臻g規(guī)劃和用途管制都會給產(chǎn)權(quán)權(quán)益造成影響，如何才能更好地發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易制度，設(shè)計(jì)出合理的交易制度，讓規(guī)劃管制具備剛?cè)岵?jì)的特點(diǎn)，同時還要不斷地對制度進(jìn)行創(chuàng)新。雖然土地發(fā)展權(quán)交易、排污交易制度等在我國不斷地實(shí)踐和探索，但是總體來說，市場上的開發(fā)權(quán)與產(chǎn)權(quán)管理制度方面還存在明顯的約束力，并且形成剛?cè)岵?jì)的局面。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革之下，了解制度的運(yùn)行和效果，做好績效評估和分析，并且確定相應(yīng)的自然空間發(fā)展利益關(guān)系，從而為產(chǎn)權(quán)市場交易順利進(jìn)行提供基礎(chǔ)。

（四）建立完善市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督管控，促進(jìn)資產(chǎn)利用率提升

建設(shè)完善的自然資源資產(chǎn)權(quán)益和市場機(jī)制，是提升自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度水平的關(guān)鍵，目前需要從定價、準(zhǔn)入、分配方面出發(fā)，必須以保障經(jīng)營性自然資源經(jīng)濟(jì)收益且符合公平、公正性為出發(fā)點(diǎn)，建構(gòu)與評價各種經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、有償使用定價制度、交易市場準(zhǔn)入機(jī)制等方面，還要了解政府關(guān)于行政、財政、人事制度中的激勵措施，從而分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展給市場機(jī)制帶來的影響。

因此，需要從以下方面開展制度建設(shè)與完善：一是重視有償使用定價機(jī)制市場化的改變，促進(jìn)自然資源配置效率的提升；二是建設(shè)完善的轉(zhuǎn)讓權(quán)交易機(jī)制，降低產(chǎn)權(quán)交易成本，保證資源可以合理開發(fā)和利用；三是積極進(jìn)行權(quán)益改革與分配制度的調(diào)整，保證自然資源增值收益合理化分配使用；四是實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營性自然資源相關(guān)權(quán)力主體的保護(hù)，形成完善的保護(hù)機(jī)制，確保弱勢群體的權(quán)益不會受到任何侵害。

其中，在弱勢群體保護(hù)方面，主要是針對集體經(jīng)營的自然資源資產(chǎn)來說，政府應(yīng)該從財政角度出發(fā)，承擔(dān)必要的經(jīng)營前期沉淀成本，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等，才能更好地保證資源開發(fā)和利用順利進(jìn)行。政府還要重視全面統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各個方面的資源，避免因自然資源零星分散而產(chǎn)生損失。如果資源比較分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法進(jìn)行，也會造成市場無法集中化，出現(xiàn)經(jīng)營成本升高的問題。政府統(tǒng)籌規(guī)劃分散產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)集中化、標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，促進(jìn)個體經(jīng)營水平的提高，才能減少交易成本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。此外，還必須建設(shè)完善的政府收取稅費(fèi)的方式以保證自然資源利益合理分配使用，保障主體利益有效落實(shí)。

（五）以可持續(xù)性轉(zhuǎn)型引導(dǎo)公益性資源資產(chǎn)的價值實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前人們的工作重點(diǎn)是進(jìn)行自然資產(chǎn)價值的實(shí)現(xiàn)，充分地保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，把部分的生態(tài)服務(wù)價值逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值，所以必須要深入分析公益性自然資源資產(chǎn)價值內(nèi)涵，還要從國家、地方兩個層面出發(fā)展開分析，發(fā)揮出政府主導(dǎo)性作用，通過市場化補(bǔ)充，有針對性地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價值的分析和控制，才能建設(shè)完善的工作機(jī)制，發(fā)揮出管理制度的優(yōu)勢作用。

因此，制度建設(shè)應(yīng)從下述兩個方面出發(fā)：一是需要重點(diǎn)確定公益性資源資產(chǎn)價值內(nèi)容與組成要素，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的實(shí)際價值，確定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建符合管理需要的自然資源價值核算體系，給我國的公益性自然資源價值核算標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)提供具體的標(biāo)準(zhǔn)。二是不斷地探索建設(shè)自然資源轉(zhuǎn)化生態(tài)產(chǎn)品價值的實(shí)現(xiàn)體制，主要是政府購買、市場交易等制度，政府積極有序地組織監(jiān)管和控制，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的價值化轉(zhuǎn)變。當(dāng)前在自然資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值時，其中存在的重要問題就是效率、公平、可持續(xù)方面，必須要從公益資源整體性、碎片化行政體系、保持政府之間縱向分工與合作，政府部門應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，約束市場行為，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，從而建設(shè)協(xié)同一體化的體制。這些制度都需要逐步地完善，未來還會面臨巨大的挑戰(zhàn)。

二、我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展趨勢

（一）多相關(guān)要素全面統(tǒng)籌

從整體性分析自然資源，并且了解到其與自然、經(jīng)濟(jì)、社會之間的相互依賴性與關(guān)系，合理統(tǒng)籌自然要素之間、同類資源不同功能之間、區(qū)域之間、自然與市場之間、自然與社會之間的關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系措施，保證各種資源合理銜接與使用，明確各種資源使用的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確定相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，所有自然資源產(chǎn)權(quán)的關(guān)系要明確，處理好政府與市場發(fā)展的關(guān)系，對國家、集體、企業(yè)、其他社會組織進(jìn)行合理優(yōu)化與分配，才能進(jìn)行資源優(yōu)化配置，并不斷轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值，重視產(chǎn)權(quán)激勵與其他功能相互約束的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)共同的融合與發(fā)展，保證自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度全面建設(shè)，重視制度改革完善性建設(shè)與運(yùn)行。

（二）追求綜合的效益

建立完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，以綜合效益為實(shí)際情況出發(fā)，深入分析和落實(shí)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、還有當(dāng)前效益和未來發(fā)展效益，包括市場經(jīng)濟(jì)價值與無市場價值。如果在自然資源開采和利用中，出現(xiàn)資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)損壞等情況，未來處理成本會升高，容易產(chǎn)生效益損失的問題。對于這些損失來說，現(xiàn)代人應(yīng)該及時做出補(bǔ)償，而未來人也會付出一定的代價。從資源定價、損害補(bǔ)償?shù)确矫娉霭l(fā)，必須綜合分析總體效益，才能更好地保證產(chǎn)權(quán)制度激勵以及約束機(jī)制的建設(shè)，盡量地避免外部因素干擾和影響。與之對應(yīng)的，在制度的實(shí)施中，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度能夠確保自然資源進(jìn)行合理開發(fā)和利用，充分地保護(hù)各個主體的合法權(quán)益，還能夠進(jìn)行運(yùn)動自我補(bǔ)償、自我價值積累等，保證各項(xiàng)經(jīng)營活動與監(jiān)管相互匹配實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到整體性管理的要求。

（三）自然資源產(chǎn)權(quán)明晰化

所有權(quán)的代理主體還要不斷地明晰，以保證主體確定，產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)更加主體化的建設(shè)，消除產(chǎn)權(quán)主體虛置方面的問題，同時還要把自然資源所有權(quán)委托給政府、企業(yè)、不同的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)行，所以應(yīng)不斷建立委托代理制度。確定具體的自然資源主要是由誰來代行所有權(quán)，代理工作如何開展，因而形成完善的委托代理制度是關(guān)鍵。自然資源的使用權(quán)也必須確定，明確所有權(quán)界限，還要保護(hù)所有者的根本利益，避免出現(xiàn)侵權(quán)的行為，在保證所有權(quán)都符合要求的基礎(chǔ)條件下，細(xì)化所有權(quán)，做好各個細(xì)節(jié)方面的管控工作。

當(dāng)前的自然資源的使用權(quán)的年限有著明確的規(guī)定，因?yàn)樽匀毁Y源在開發(fā)利用時，需要經(jīng)過比較長的時間，所以應(yīng)該做好時間方面的限制，甚至可以不限制年限，從而使得資源開發(fā)和利用更加順利，不會出現(xiàn)資源過度開發(fā)的情況，促進(jìn)資源利用價值的提升，保證資源合理化利用，從而產(chǎn)生較高的綜合收益。

三、結(jié)語

綜上所述，建立完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵，能夠保證資源合理開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值、社會價值的轉(zhuǎn)變。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是理論，也是實(shí)際問題，有著動態(tài)變化的特點(diǎn)，是普遍問題，也有一定的特殊性，所以應(yīng)該重視制度本身的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)整個生態(tài)文明體系的改革，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。因此，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度制定和完善中，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)性角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展，從而促進(jìn)政治體制方面的改革，并且加強(qiáng)研究、探索，完善制度體系，發(fā)揮出監(jiān)督管理的作用，為自然資源合理開發(fā)利用奠定基礎(chǔ)。