低效用地及閑置土地利用盤活的策略研究

珠海市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 董明利

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與人們生活水平的提高，工業(yè)化與城市化進(jìn)程全面推進(jìn)，城市土地資源供不應(yīng)求，與此同時(shí)，低效用地及閑置用地長期存在，面對(duì)土地資源“緊缺”和“沉睡”的雙重問題，政府部門開始認(rèn)識(shí)到加快低效用地及閑置用地利用盤活工作的重要性和必要性。利用盤活低效用地與閑置土地能夠優(yōu)化配置存量建設(shè)用地，提高土地的利用效率和使用價(jià)值，有效緩解土地供需矛盾，推進(jìn)節(jié)約集約用地，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。因此，我們需要研究分析低效用地及閑置土地的不良影響和產(chǎn)生原因，從而制定有效的土地利用盤活策略，全面規(guī)劃、科學(xué)利用閑置土地，積極盤活低效用地，讓存量土地謀求更大的發(fā)展空間，提高城市建設(shè)用地的集約化水平。本文主要對(duì)低效用地及閑置土地的不良影響和產(chǎn)生原因進(jìn)行全面分析，在此基礎(chǔ)上提出低效用地及閑置土地利用盤活策略。

一、低效用地和閑置土地的不良影響

就目前城市的整體規(guī)劃建設(shè)情況來看，還是存在不少的低效用地和閑置土地，導(dǎo)致大量的土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，城市的可用建設(shè)用地大大減少，影響了項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展，無法為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供助力。詳細(xì)來說，低效用地及閑置土地的不良影響如下。

第一，低效用地和閑置土地會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。低效用地及閑置土地不僅盤活利用難度增加，而且很難創(chuàng)造出可觀的經(jīng)濟(jì)收益，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致先期投入建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施所應(yīng)發(fā)揮的綜合效用大大降低。而且低效用地及閑置土地占用了一定的建設(shè)用地指標(biāo)，這就會(huì)對(duì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的分配工作產(chǎn)生嚴(yán)重影響，由于建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)不足，導(dǎo)致很多有實(shí)力的開發(fā)商不能在區(qū)域建設(shè)中開發(fā)出一些重點(diǎn)項(xiàng)目，相關(guān)建設(shè)工作也難以有效落實(shí)[1]。長此以往，就會(huì)存在低效閑置土地大量存在與用地指標(biāo)不能滿足需求的困局，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利影響。

第二，低效用地和閑置土地會(huì)嚴(yán)重阻礙城市化發(fā)展進(jìn)程，不利于城市環(huán)境和品質(zhì)的提升。近年來，雖然城市化發(fā)展進(jìn)程在全面推進(jìn)，但是由于城市中存在大量的低效用地和閑置用地，在一定程度上擠占了建設(shè)用地、綠化用地、配套基礎(chǔ)設(shè)施用地等，并且與周圍已經(jīng)完成開發(fā)建設(shè)的建筑物格格不入，讓整個(gè)城市看起來雜亂無章、毫無秩序，嚴(yán)重影響了城市的市容市貌，給外來的投資商、開發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用駧聿缓玫某鞘杏∠?。此外，部分城市并沒有找到低效用地及閑置用地高效處理利用的有效方法，無法在較短時(shí)間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行全面規(guī)劃，提高盤活利用率。在大多數(shù)情況下，城市相關(guān)部門只能采取回購、收儲(chǔ)的方式來對(duì)閑置土地進(jìn)行調(diào)整利用，這樣會(huì)使得城市建設(shè)成本變相增加，導(dǎo)致地方城市建設(shè)資金壓力日益加劇，不利于城市化發(fā)展步伐的加快[2]。

二、低效用地和閑置土地存在的具體原因

（一）社會(huì)因素

就目前土地出讓情況來看，在招標(biāo)拍賣環(huán)節(jié)，通常會(huì)以“凈地”的方式掛牌出讓各種使用土地，但是在揭牌后的實(shí)際交地環(huán)節(jié)，由于受多種因素的影響導(dǎo)致推遲交地的情況經(jīng)常發(fā)生。比如土地競(jìng)得者不能按照規(guī)定期限足額繳納出讓金，這樣實(shí)際交付土地時(shí)間就會(huì)相應(yīng)延遲，在開工建設(shè)中無法確保所有的土地按照開工日期實(shí)施施工作業(yè)；再比如出讓土地時(shí)雖然寫明的是“凈地”，但是實(shí)際情況并不是如此，在收地過程中往往存在拆遷難度大、征地困難重重的情況，只能交付部分土地，并不能按時(shí)交付全部土地。一旦出現(xiàn)此種情況，就會(huì)嚴(yán)重影響受讓人的整體開工建設(shè)，受讓人迫于無奈只能先在已經(jīng)交付的土地上進(jìn)行施工建設(shè)，沒有交付的土地只能等后續(xù)交付后再進(jìn)行開工建設(shè)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目施工無法完整進(jìn)行，竣工時(shí)間不一，甚至還會(huì)出現(xiàn)更嚴(yán)重的情況，由于不能滿足拆遷戶較高的要求，在處理安置方面無法與個(gè)別拆遷戶達(dá)成一致意見，所以導(dǎo)致一些拆遷戶遲遲不肯搬走，項(xiàng)目施工遙遙無期[3]。此外，在進(jìn)行項(xiàng)目施工建設(shè)時(shí)，很有可能會(huì)發(fā)生一些嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害，這樣就會(huì)大大增加項(xiàng)目建設(shè)前期的土地平整費(fèi)用，降低了整體項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致很多項(xiàng)目在建設(shè)過程中很容易出現(xiàn)“爛尾樓”情況，遲遲無法竣工，這就會(huì)出現(xiàn)了一定量的低效用地與閑置土地。

（二）政府因素

在土地使用發(fā)展過程中，政府部門可能會(huì)對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行一定的調(diào)整，這也會(huì)導(dǎo)致低效用地與閑置土地的發(fā)生[4]。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，第一，由于地方變更了城市規(guī)劃或者調(diào)整了行政區(qū)劃，抑或沒有采取精準(zhǔn)的招商引資政策，都會(huì)出現(xiàn)原有土地閑置情況，或者導(dǎo)致原有項(xiàng)目無法有效落地。第二，部分建設(shè)項(xiàng)目處在地理位置較為偏僻的地方，政府部門的規(guī)劃中暫時(shí)沒有考慮到基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，由于項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域缺乏配套的水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，也就無法按照計(jì)劃進(jìn)行施工建設(shè)。第三，在項(xiàng)目籌建過程中，政府部門會(huì)對(duì)城市的部分地塊進(jìn)行路網(wǎng)建設(shè)調(diào)整，規(guī)劃變更土地用途，比如將原有的項(xiàng)目使用土地變更調(diào)整為公益基礎(chǔ)設(shè)施用地，這樣開發(fā)單位就無法按期開工，導(dǎo)致開工建設(shè)擱淺。第四，在項(xiàng)目開發(fā)前期需要走的審批流程比較多、花費(fèi)的辦理時(shí)間比較長，如果各個(gè)政府部門間缺乏有效溝通，不能高效協(xié)作，就導(dǎo)致建審手續(xù)不能及時(shí)辦理，這樣開發(fā)單位在沒有取得項(xiàng)目施工許可證的情況下就不能按期進(jìn)行開工建設(shè)，使得開工建設(shè)日期隨之延后。第五，在使用低效用地時(shí)，政府部門采取的方式為修復(fù)和改造，并沒有實(shí)地考察現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境，沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境問題，導(dǎo)致低效用地利用盤活的應(yīng)用水平較低，達(dá)不到預(yù)期效果。第六，當(dāng)土地審批完成進(jìn)行施工建設(shè)時(shí)，政府部門并沒有嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)報(bào)批土地范圍與實(shí)際利用土地范圍不符的情況，進(jìn)而產(chǎn)生“邊角地”。

（三）開發(fā)單位因素

部分開發(fā)單位雖然按照規(guī)定時(shí)間繳納了土地出讓金，取得了土地使用權(quán)和施工許可，但是在開發(fā)建設(shè)過程中，由于資金周轉(zhuǎn)困難或者經(jīng)濟(jì)實(shí)力下降衰退，導(dǎo)致開工建設(shè)費(fèi)用無力承擔(dān)，進(jìn)而出現(xiàn)閑置土地[5]。土地開發(fā)手續(xù)全面完善的情況下，開發(fā)單位會(huì)對(duì)在建施工項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，在多次轉(zhuǎn)讓的過程中，開發(fā)時(shí)間就會(huì)推遲延后，出現(xiàn)閑置土地問題。此外，為了提高投資回報(bào)率或者降低投資風(fēng)險(xiǎn)，很多開發(fā)單位會(huì)在房地產(chǎn)價(jià)格上漲的時(shí)候進(jìn)行開工建設(shè)，如果遇到房地產(chǎn)價(jià)格的低迷期，很多開發(fā)單位會(huì)將土地開發(fā)建設(shè)時(shí)間往后推延，直到房地產(chǎn)價(jià)格開始上漲為止，在此期間就會(huì)出現(xiàn)閑置土地問題。

三、低效用地及閑置土地利用盤活的策略

（一）以政府部門為主導(dǎo)，制定有效的土地利用盤活辦法

就目前低效用地和閑置土地的情況來看，低效閑置的原因分為多種，包含歷史因素、政府部門因素、社會(huì)因素、開發(fā)單位因素等等，而且土地的使用類型和管理范圍存在差異，為了盡快盤活利用各種類型的土地，解決用地難題，降低單位GDP建設(shè)用地規(guī)模，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，使得土地利用效率最大化，就需要發(fā)揮出地方政府的主導(dǎo)作用，需要各部門進(jìn)行協(xié)同配合，明確各方責(zé)任，制定分類處理的低效用地及閑置土地利用盤活辦法。

具體來說，分為以下幾種處置方式，（1）如果是因?yàn)檎驅(qū)е峦恋亻e置問題，就需要查找具體原因，找到相關(guān)責(zé)任部門，通過對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整或者采取合理的拆遷補(bǔ)償方案，也可以進(jìn)一步完善項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域周圍的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面消除其中存在的障礙，為項(xiàng)目開工建設(shè)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，促進(jìn)項(xiàng)目盡快開工。針對(duì)短期內(nèi)無法開工建設(shè)的項(xiàng)目，可以采取臨時(shí)使用的方式或者對(duì)其進(jìn)行收回，抑或與其他建設(shè)區(qū)域進(jìn)行置換，從而減少低效用地及閑置用地面積。如果是因?yàn)橐?guī)劃原因?qū)е聲簳r(shí)無法供地，就需要加快進(jìn)行國土空間規(guī)劃編制工作，確保項(xiàng)目開工建設(shè)盡快落地[6]。此外，政府部門還需要對(duì)各個(gè)閑置地塊進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，如果儲(chǔ)備地塊滿足供地的相關(guān)條件，就需要盡快將其歸納到收儲(chǔ)地塊中，流入到市場(chǎng)供應(yīng)中，提高土地利用效率。（2）針對(duì)開發(fā)單位自身原因引起的土地閑置問題，需要采取行政手段或法律手段，加強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)的開發(fā)建設(shè)，督促企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)開工建設(shè)。針對(duì)開發(fā)企業(yè)違反了土地出讓合同，拒不按照規(guī)定日期開工建設(shè)，就需要及時(shí)與開發(fā)企業(yè)溝通約談，采取相應(yīng)的處罰措施，收取土地閑置費(fèi)用，嚴(yán)重情況下還可以以閑置土地處置辦法為依據(jù)，按照法律要求將土地使用權(quán)收回，重新利用盤活此土地。（3）如果是其他因素導(dǎo)致的土地閑置問題，就需要與各方加強(qiáng)溝通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得影響土地開工的各項(xiàng)因素逐一消除，為項(xiàng)目的開工建設(shè)提供良好條件。如果建設(shè)土地因?yàn)樯婕胺稍V訟問題而無法按期開工建設(shè)的，相關(guān)管理部門需要及時(shí)與法院溝通協(xié)商，共同探討出閑置土地解決辦法和意見，并按照相關(guān)處置措施盡快落實(shí)。（4）針對(duì)社會(huì)因素導(dǎo)致的閑置土地問題，相關(guān)部門需要加快征地處理，為土地招標(biāo)拍賣提供“凈地”條件。如果因?yàn)榈匦蔚孛不蛘咂渌蛩禺a(chǎn)生的邊角地，可以上報(bào)給相關(guān)部門用作綠化用地。

此外，在土地使用過程中，還會(huì)遇到一些改造情況，比如，進(jìn)行城中村改造時(shí)，需要以發(fā)達(dá)城市的改造經(jīng)驗(yàn)為參考借鑒，因地制宜地制定符合地區(qū)實(shí)際情況的城中村改造計(jì)劃和政策，通過使用確權(quán)方式使得原本的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，然后再按照相關(guān)法律法規(guī)或政策規(guī)定儲(chǔ)備土地、拍賣出讓土地等；部分城中村集體建設(shè)用地沒有實(shí)施改造計(jì)劃的前提條件下，可以按照政策規(guī)定將其征收為集體土地，然后再實(shí)施出讓操作。改造舊城時(shí)，由于舊城區(qū)的土地歸國家所有，再加上沒有相關(guān)政策來限制此類用地的二次開發(fā)利用，相關(guān)政府部門需要與住戶進(jìn)行溝通，了解他們的各項(xiàng)需求，制定出有效的拆遷補(bǔ)償安置政策，從而加快拆遷改造舊城區(qū)，騰挪出更多的用地空間，為城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。針對(duì)部分企業(yè)存在的低效用地，需要引導(dǎo)企業(yè)對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行改造，可以加高廠房或者采取零增地技術(shù)改造措施，使得土地的容積率大大提升。

（二）加大執(zhí)行力度，嚴(yán)格考核監(jiān)管

低效閑置用地的利用盤活不僅需要嚴(yán)格按照國家政策和法律法規(guī)執(zhí)行，還需要根據(jù)土地權(quán)屬界線范圍科學(xué)合理解決問題，而且不能忽視不同利益主體的需求，這樣才能確保低效閑置用地利用盤活處理工作的順利開展。在進(jìn)行低效閑置用地利用盤活時(shí)，需要細(xì)化任務(wù)目標(biāo)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體的責(zé)任劃分，明確各部門、各單位、各人員的工作職責(zé)和工作內(nèi)容，還需要確定好時(shí)間階段，確保利用盤活工作順利推進(jìn)，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都有責(zé)任人全面負(fù)責(zé)。同時(shí)需要?jiǎng)诱娓?，敢于硬碰硬，加大?zhí)行力度，強(qiáng)化督查考核，將低效用地及閑置用地的利用盤活納入綜合考核中，提高低效閑置土地的再開發(fā)利用效率。

第一，需要加強(qiáng)節(jié)約集約用地考核。對(duì)政府年度目標(biāo)責(zé)任考核計(jì)劃進(jìn)行制定時(shí)，可以將節(jié)約集約用地列為考核內(nèi)容，細(xì)化考核辦法和相關(guān)考核指標(biāo)，考核內(nèi)容可以圍繞新建項(xiàng)目畝均投資強(qiáng)度、稅收收益、開工建設(shè)時(shí)間、土地供地率等方面展開，加大考核督促力度，確?；鶎诱块T切實(shí)做好建設(shè)用地管理工作，提高管理效率和質(zhì)量，確保建設(shè)用地的使用效率大大提升。

第二，需要全面推進(jìn)盤活利用存量建設(shè)用地考核工作。相關(guān)政府部門需要對(duì)當(dāng)?shù)貑挝坏腉DP 建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地面積的存量情況進(jìn)行全面研究分析，以分析數(shù)據(jù)和結(jié)果為參考制定年度盤活存量用地任務(wù)。并且需要與土地整治項(xiàng)目、新增建設(shè)用地計(jì)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，將相關(guān)優(yōu)惠和利好適當(dāng)傾斜于任務(wù)完成度高、建設(shè)用地面積盤活存量大的地區(qū)。

第三，需要對(duì)土地供應(yīng)后的開工建設(shè)情況加強(qiáng)監(jiān)管。如果建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)通過審批并取得土地使用權(quán)和項(xiàng)目施工許可，就需要將《建設(shè)項(xiàng)目用地信息公示牌》放置在項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)的醒目位置，公示牌中需要將建設(shè)用地使用權(quán)人、建設(shè)單位、土地用途、用地面積、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、規(guī)劃用地指標(biāo)、預(yù)定開工時(shí)間、竣工時(shí)間、使用年限、監(jiān)督電話、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等信息詳細(xì)標(biāo)注出來，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)群眾加強(qiáng)監(jiān)督項(xiàng)目用地情況，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管、全員監(jiān)管。當(dāng)項(xiàng)目竣工后就需要及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收工作，驗(yàn)收以出讓合同或劃撥決定書為準(zhǔn)，驗(yàn)收合格的項(xiàng)目才能辦理相關(guān)登記和頒發(fā)相關(guān)證書，反之，驗(yàn)收不合格則不能予以辦理，相關(guān)部門還需要求用地單位修改調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)，必須與出讓合同或劃撥決定書保持一致，從而使得節(jié)約集約用地水平大大提升[7]。

第四，需要建立土地批復(fù)后監(jiān)管保證金制度。當(dāng)用地單位取得土地使用權(quán)后，需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)足額繳納用地保證金，一般來說，用地保證金的繳納比例為出讓價(jià)或劃撥價(jià)款的20%。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完成后，國土資源部門需要嚴(yán)格核查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，此保證金予以返還給用地單位。如果用地單位開工建設(shè)違反了出讓合同或劃撥決定書，就需要對(duì)出讓價(jià)款進(jìn)行重新核算，直接從保證金中扣除，以經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，積極盤活存量土地，推進(jìn)節(jié)約集約用地。

第五，對(duì)項(xiàng)目用地實(shí)行約談問責(zé)制度。比如，針對(duì)工業(yè)用地，用地單位簽訂國有土地成交確認(rèn)書2個(gè)月內(nèi)還沒有進(jìn)行項(xiàng)目開工建設(shè)的，相關(guān)部門就需要約談該項(xiàng)目的招商負(fù)責(zé)人；如果在6個(gè)月內(nèi)項(xiàng)目還未開工建設(shè)，就需要對(duì)該項(xiàng)目的招商負(fù)責(zé)人和工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行談話規(guī)誡、誡勉教育；如果一年內(nèi)該項(xiàng)目仍舊毫無開工建設(shè)跡象，就需要及時(shí)問責(zé)處理此項(xiàng)目的招商負(fù)責(zé)人和工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，然后政府部門需要按照法律法規(guī)要求強(qiáng)行收回該項(xiàng)目用地，重新出讓拍賣。

綜上所述，低效用地及閑置用地的利用盤活在增加建設(shè)用地、提升土地使用效率、緩解土地資源供需矛盾、城市建設(shè)發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，各單位、各部門需要深刻認(rèn)識(shí)到低效用地和閑置土地的不良影響以及利用盤活土地資源的重要意義，因地制宜地采取有效的土地資源利用盤活策略，真正地讓低效用地、閑置土地“活”起來、用起來，從土地存量中找到城市發(fā)展增量，拓展城市發(fā)展空間，有效破解土地資源利用中的各項(xiàng)問題，為城市的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展賦能。