歐盟獸用抗菌藥禁令相關(guān)立法進(jìn)展與應(yīng)對建議

郭林宇，馬 蘇，郝利華，黃筱靜，趙 鑫，郝海紅

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，北京 海淀 100081 ；2.中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所，北京 海淀 100081 ；3.中國合格評定國家認(rèn)可中心，北京 東城 100062 ； 4.北京市懷柔區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，北京 懷柔 101400 ;5.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)動物科學(xué)技術(shù)學(xué)院-動物醫(yī)學(xué)院，湖北 武漢 430070)

近年來，人用和獸用抗菌藥耐藥性成為影響公共健康的重大潛在威脅，在全球范圍內(nèi)備受關(guān)注。由于抗菌藥耐藥性具有復(fù)雜性、跨國界性，可對人類和動物健康造成嚴(yán)重后果并導(dǎo)致沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，國際組織和許多國家紛紛采取措施實施應(yīng)對抗菌藥耐藥性戰(zhàn)略。減少因使用獸用抗菌藥產(chǎn)生的耐藥性是應(yīng)對抗菌藥耐藥性行動戰(zhàn)略的重要組成部分，盡管部分國家采取措施限制使用某些抗菌藥，但很少有國家具體立法禁止這些抗菌藥用作獸藥。歐盟作為全球食品安全管理最為嚴(yán)格的地區(qū)之一，目前正在其新獸藥條例(EU)2019/6框架下推動某些獸用抗菌藥禁令措施。這些措施在應(yīng)對抗菌藥耐藥性的同時，可能會對全球動物產(chǎn)品出口及獸用抗菌藥法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系調(diào)整產(chǎn)生重要影響，需要重點關(guān)注。

1 歐盟獸用抗菌藥禁令相關(guān)立法的演進(jìn)

1.1 歐盟獸用抗菌藥禁令相關(guān)立法的提出 歐盟是較早采取獸用抗菌藥使用限制措施的地區(qū)，早在1999年就撤銷了桿菌肽鋅等4種抗菌藥用于動物促生長，2006年又全面禁止抗菌藥在動物中作為促生長劑使用。但這些限制措施僅局限于禁止抗菌藥用于動物促生長，不影響繼續(xù)使用具有治療或預(yù)防疾病用途的抗菌藥，并且相關(guān)規(guī)定僅適用于歐盟成員內(nèi)部，只要能滿足歐盟嚴(yán)格的最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn),歐盟并不限制進(jìn)口使用了此類抗菌藥的動物源產(chǎn)品[1]。

隨著應(yīng)對抗菌藥耐藥性的形勢日益嚴(yán)峻，歐盟認(rèn)為有必要按照“同一健康”方針對減少獸用抗菌藥耐藥性采取更有力行動，包括更謹(jǐn)慎地使用抗菌藥，避免常規(guī)預(yù)防和治防性使用抗菌藥，限制在動物中使用醫(yī)學(xué)重要抗菌藥，以及鼓勵和激勵研發(fā)新抗菌藥及抗菌藥替代品等。因此，歐盟在2018年12月11日通過的新獸藥條例(EU) 2019/6中納入了一系列應(yīng)對抗菌藥耐藥性的條款，其中，第107條第2款規(guī)定，不得以促生長或增產(chǎn)為目的在動物中使用抗菌藥；第37條第3款和第5款規(guī)定，歐盟委員會應(yīng)指定保留供治療人類某些感染使用的抗菌藥或抗菌藥組，禁止批準(zhǔn)這些抗菌藥作為獸藥使用；第118條第1款規(guī)定，向歐盟出口動物和動物源產(chǎn)品的第三國經(jīng)營者必須遵守上述2項禁令[2]。這意味著，根據(jù)新獸藥條例(EU) 2019/6，向歐盟出口動物和動物源產(chǎn)品的第三國經(jīng)營者不得以促生長或增產(chǎn)為目的在動物中使用抗菌藥，并且不得使用歐盟指定的為治療人類某些感染而保留的抗菌藥。

1.2 歐盟獸用抗菌藥禁令相關(guān)立法的進(jìn)展 歐盟新獸藥條例(EU) 2019/6于2022年1月28日生效。為有效執(zhí)行新條例中獸用抗菌藥相關(guān)禁令，歐盟需配套制定3項法案，包括關(guān)于“保留供治療人類的某些感染使用的抗菌藥的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”(以下簡稱禁用抗菌藥認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn))、“保留供治療人類的某些感染使用的抗菌藥清單”(以下簡稱禁用抗菌藥清單)和“從第三國進(jìn)口動物和動物源產(chǎn)品的規(guī)則”(以下簡稱進(jìn)口執(zhí)行細(xì)則)。2021年5月26日，歐盟已經(jīng)通過了禁用抗菌藥認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(EU)2021/1760。根據(jù)歐盟原定的時間表，其余2項法案最晚應(yīng)于2022年1月27日通過。但截至2022年1月底，歐盟尚未公布這2項法案。

1.3 歐盟禁用抗菌藥認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容 歐盟禁用抗菌藥認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(EU)2021/1760不僅適用于尚未批準(zhǔn)作獸藥使用的抗菌藥，也適用于現(xiàn)有已批準(zhǔn)作獸藥使用的抗菌藥。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)抗菌藥同時符合以下3種條件時，應(yīng)禁止獸用[3]。

1.3.1 對人類健康極為重要 包括：(1)是治療人類嚴(yán)重的、危及生命的感染的唯一或最后手段，如果治療不當(dāng)，將導(dǎo)致嚴(yán)重的衰竭性疾病發(fā)病率或嚴(yán)重的死亡率；或(2)是治療人類嚴(yán)重的、危及生命的感染的有限替代治療方法的一個基本組成部分，如果治療不當(dāng)，將導(dǎo)致嚴(yán)重的衰竭性疾病發(fā)病率或嚴(yán)重的死亡率；或(3)在歐盟批準(zhǔn)用于治療發(fā)生嚴(yán)重生物感染的病人，可選擇的治療方式有限，此類抗菌藥被認(rèn)為可解決與抗菌藥耐藥性相關(guān)的未得到滿足的醫(yī)療需求。

1.3.2 耐藥性傳播風(fēng)險較高 包括：(1)對于批準(zhǔn)用于動物的抗菌藥，耐藥性已經(jīng)出現(xiàn)、傳播和擴(kuò)散，或能誘導(dǎo)對其他抗菌藥的交叉耐藥性或聯(lián)合耐藥性，此類耐藥性與在動物中使用相關(guān)抗菌藥有關(guān)，且從動物向人類傳播較為顯著；或(2)對于未批準(zhǔn)用于動物的抗菌藥，耐藥性有可能出現(xiàn)、傳播和擴(kuò)散，或有可能誘導(dǎo)對其他抗菌藥的交叉耐藥性或聯(lián)合耐藥性，此類耐藥性與在動物中使用相關(guān)抗菌藥有關(guān)，且從動物向人類傳播可能較為顯著。

1.3.3 動物衛(wèi)生非必需 包括：(1)沒有確鑿證據(jù)表明需要在動物中使用此抗菌藥；或(2)盡管抗菌藥用于治療動物中嚴(yán)重的、危及生命的感染，如果治療不當(dāng)，將導(dǎo)致嚴(yán)重的發(fā)病率或死亡率，或?qū)游锔＠蚬残l(wèi)生產(chǎn)生重大影響，但有足夠的替代藥品可用于治療有關(guān)動物物種的這些感染；或(3)盡管抗菌藥用于治療動物中嚴(yán)重的、危及生命的感染，但如果治療不當(dāng)，導(dǎo)致的發(fā)病率或死亡率有限，而且有科學(xué)證據(jù)表明，不使用這種抗菌藥在公共衛(wèi)生方面具有重要意義。

2 世界貿(mào)易組織(WTO)成員對歐盟獸用抗菌藥禁令的關(guān)注與訴求

歐盟獸用抗菌藥禁令相關(guān)立法引起了WTO成員的廣泛關(guān)注，2018年7月以來，在WTO/動植物衛(wèi)生檢疫措施SPS委員會例會中被7次提起特別貿(mào)易關(guān)注，阿根廷、美國、澳大利亞、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、日本、挪威、巴拉圭、烏拉圭等11位成員參與討論[4]。除挪威以外，參與討論的其他成員普遍認(rèn)為歐盟獸用抗菌藥禁令過于嚴(yán)苛，相關(guān)措施缺乏國際協(xié)調(diào)，科學(xué)依據(jù)不足，沒有考慮成員為應(yīng)對抗菌藥耐藥性所建立的SPS體系的等效性，對抗菌藥耐藥性風(fēng)險的過度反應(yīng)可能會影響動物福利和糧食安全?？咕幠退幮允且粋€健康問題，不應(yīng)被用作不合理的貿(mào)易壁壘，應(yīng)考慮動物的生產(chǎn)特性，給予成員充分的過渡期以適應(yīng)新措施。

2.1 缺乏國際協(xié)調(diào) 抗菌藥耐藥性是一個復(fù)雜的全球性問題，解決抗菌藥耐藥性需要協(xié)調(diào)一致的國際方案。WHO、世界動物衛(wèi)生組織(OIE)、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)等國際組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的多邊機(jī)制為應(yīng)對抗菌藥耐藥性做出了諸多努力，包括聯(lián)合制定抗菌藥耐藥性國際標(biāo)準(zhǔn)和指南，以及組建食品法典抗微生物藥耐藥性政府間特設(shè)工作組(TFAMR)開展相關(guān)工作。某一成員單方面決定禁止使用某些獸藥，并禁止進(jìn)口來自允許使用這些獸藥的成員的產(chǎn)品，不符合《SPS協(xié)定》規(guī)定的協(xié)調(diào)一致原則。歐盟采取與國際標(biāo)準(zhǔn)不一致并且沒有科學(xué)證據(jù)支持的抗菌藥耐藥性相關(guān)風(fēng)險管理措施，將可能扭曲貿(mào)易，是對風(fēng)險的過度反應(yīng)。WTO成員應(yīng)遵守其國際義務(wù)，在多邊機(jī)制下以符合《SPS協(xié)定》的方式協(xié)商一致達(dá)成適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。

2.2 缺乏科學(xué)性 各成員的動物衛(wèi)生狀況和疫病流行情況存在差異，歐盟為解決其特有的衛(wèi)生問題所采用的其認(rèn)為適當(dāng)?shù)南嚓P(guān)條款，不應(yīng)適用于衛(wèi)生條件不同的其他成員，其他成員批準(zhǔn)使用的獸藥可能與歐盟不同。歐盟沒有基于科學(xué)的風(fēng)險評估確定其適當(dāng)保護(hù)水平，歐盟應(yīng)更關(guān)注抗菌藥殘留水平，而不是簡單要求第三國生產(chǎn)商遵守歐盟禁止在動物中使用某些抗菌藥的規(guī)定。目前歐盟尚未提供禁用抗菌藥清單相關(guān)的科學(xué)證據(jù)和風(fēng)險評估細(xì)節(jié)，新法規(guī)缺乏科學(xué)依據(jù)，且可能阻礙來自具有不同抗菌藥使用標(biāo)準(zhǔn)的第三國的動物產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場。

2.3 缺乏等效認(rèn)可 歐盟限制措施將要求其他成員采用本質(zhì)上與歐盟相同的法規(guī)框架。盡管其他成員應(yīng)對抗菌藥耐藥性的法規(guī)框架與歐盟有所不同，但很多成員都致力于建立預(yù)防和遏制抗菌藥耐藥性的有效體系，部分成員在成功實施應(yīng)對抗菌藥耐藥性國家計劃的同時避免了貿(mào)易限制。歐盟應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的實際需求，承認(rèn)和尊重各成員自己的監(jiān)管體系所提供的保護(hù)水平，考慮第三國獸醫(yī)部門抗菌藥使用法規(guī)的等效性，為各成員執(zhí)行各自有效的SPS體系提供靈活性。

2.4 可能影響動物福利和糧食安全 畜牧業(yè)應(yīng)用抗菌藥治療、預(yù)防和控制疫病至關(guān)重要。雖然人們支持藥物創(chuàng)新并尋找替代方法，但在某些情況下，目前尚不存在安全有效的替代方法。歐盟可能對防治現(xiàn)代畜牧業(yè)中常見牲畜疫病所需的藥物進(jìn)行不必要的限制，此類沒有科學(xué)理由限制使用抗菌藥的風(fēng)險管理行動，會對動物健康造成意想不到的負(fù)面影響，可能會導(dǎo)致疫病傳播，并最終損害歐盟境內(nèi)外畜牧業(yè)生產(chǎn)者的生計，進(jìn)而影響各國實現(xiàn)糧食安全和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的能力。歐盟禁止的獸用抗菌藥應(yīng)局限于依據(jù)國際共識真正需要禁止使用的抗菌藥。

2.5 應(yīng)更好履行透明度義務(wù) 雖然目前新獸藥條例(EU) 2019/6已經(jīng)生效，但除禁用抗菌藥認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之外，禁用抗菌藥清單和進(jìn)口執(zhí)行細(xì)則尚沒有向WTO通報并征求成員意見，成員認(rèn)為歐盟應(yīng)及時通報有關(guān)文件，為利益相關(guān)方進(jìn)行仔細(xì)審查和評論留出充足時間。這些法規(guī)的公布和執(zhí)行之間是否留有足夠的過渡期也引起了成員的擔(dān)憂，成員認(rèn)為應(yīng)根據(jù)目前處于生產(chǎn)之中的牲畜預(yù)期壽命以及已進(jìn)入供應(yīng)鏈的產(chǎn)品的貨架期和貯存期確定合理的過渡期。牛、家禽和豬等動物具有不同的生命周期，養(yǎng)牛者可能需要至少5年的時間適應(yīng)新措施，部分成員建議歐盟為貿(mào)易伙伴提供5年或更長的充足過渡期。

面對成員的質(zhì)疑，歐盟表示其條例(EU)2019/6根據(jù)國際公認(rèn)的最有效應(yīng)對抗菌藥耐藥性的“同一健康”方針制定了相關(guān)措施，以加強(qiáng)歐盟應(yīng)對抗菌藥耐藥性的行動。由于耐藥菌和耐藥因子可能通過食用源自歐盟境內(nèi)外的食物和飼料傳播給人類和動物，該法規(guī)引入了某些非歧視性條款，以防止非歐盟國家的運(yùn)營商將抗菌藥用于促生長或使用某些在歐盟僅批準(zhǔn)供人用的抗菌藥。新條例將對歐盟境內(nèi)的經(jīng)營者實施比非歐盟國家更嚴(yán)格的規(guī)則，因此，不應(yīng)被視為貿(mào)易壁壘。歐盟承諾將及時向WTO成員通報相關(guān)措施的進(jìn)展情況，并重申其愿意就遏制抗菌藥物耐藥性與相關(guān)國際組織及WTO成員進(jìn)行合作。

3 我國獸用抗菌藥批準(zhǔn)使用及動物源產(chǎn)品出口歐盟情況

3.1 獸用抗菌藥批準(zhǔn)和使用情況 根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部194號公告，我國已全面禁止在飼料中添加抗菌藥用于動物促生長，目前獸用抗菌藥在我國僅可用于預(yù)防和治療動物疾病[5]。2020年獸藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告顯示，截至2020年底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共核發(fā)抗微生物藥原料藥有效的批準(zhǔn)文號399個，實際使用了235個。2020年我國獸用抗菌藥使用情況報告顯示，目前我國境內(nèi)使用的獸用抗菌藥品種共68種，制劑個數(shù)216個，使用量比2017年下降21.9%，生產(chǎn)1噸動物產(chǎn)品使用的獸用抗菌藥約為165克。

3.2 我國動物源產(chǎn)品出口歐盟概況 我國出口歐盟的動物源產(chǎn)品主要以水產(chǎn)品、腸衣和蜂蜜為主，根據(jù)國際貿(mào)易中心Trade Map數(shù)據(jù)庫 2020年度貿(mào)易數(shù)據(jù)，我國水產(chǎn)品出口歐盟年貿(mào)易額約14.7億美元，約占我國水產(chǎn)品年出口總額的13.7%；腸衣出口歐盟年貿(mào)易額約4.4億美元，約占我國腸衣年出口總額的47.8%；蜂蜜出口歐盟年貿(mào)易額約0.74億美元，約占我國蜂蜜年出口總額的28.9%[6]。

3.3 歐盟立法對我國動物源產(chǎn)品出口可能產(chǎn)生的影響 受國外技術(shù)性貿(mào)易措施日益嚴(yán)格、我國動物源產(chǎn)品價格比較優(yōu)勢不高以及生產(chǎn)成本上漲等因素綜合影響，我國動物源產(chǎn)品出口一直面臨困境。水產(chǎn)品、腸衣和蜂蜜是我國重要的出口創(chuàng)匯農(nóng)產(chǎn)品，歐盟是我國上述產(chǎn)品出口的重要目標(biāo)市場，歐盟制定禁用抗菌藥清單及實施相關(guān)的動物產(chǎn)品進(jìn)口符合性核查可能會對我國動物源產(chǎn)品出口產(chǎn)生一定影響。

4 我國應(yīng)對歐盟獸用抗菌藥禁令相關(guān)立法的對策建議

4.1 積極做好重點貿(mào)易產(chǎn)品預(yù)警與磋商應(yīng)對準(zhǔn)備 積極跟蹤歐盟禁用抗菌藥清單和進(jìn)口執(zhí)行細(xì)則的公布情況，及時向動物源產(chǎn)品出口企業(yè)通報歐盟相關(guān)措施的最新動態(tài)，針對水產(chǎn)品、腸衣和蜂蜜等重點對歐出口動物源產(chǎn)品開展獸用抗菌藥用藥需求調(diào)研，充分利用技術(shù)性貿(mào)易措施通報評議、SPS例會等多雙邊機(jī)制表達(dá)中方關(guān)注與訴求，加強(qiáng)與歐盟磋商協(xié)調(diào)，推動解決對我出口貿(mào)易的不合理限制，為我國相關(guān)產(chǎn)品出口和產(chǎn)業(yè)調(diào)整爭取有利環(huán)境。

4.2 加強(qiáng)國際獸用抗菌藥管理政策跟蹤研究 當(dāng)前全球應(yīng)對抗菌藥耐藥性的形勢嚴(yán)峻，每年因抗菌藥耐藥性導(dǎo)致約70萬死亡病例。盡管國際層面針對減少因抗菌藥獸用產(chǎn)生的耐藥性達(dá)成共識，但由于各國在動物種類、病原體、衛(wèi)生管理做法、抗菌藥獲取、有無替代治療方法以及抗菌藥敏感性等方面情況不同，所采取的抗菌藥耐藥性應(yīng)對行動及進(jìn)程也各不相同。歐盟獸用抗菌藥禁令相關(guān)立法有可能引起其他國家和地區(qū)相繼實施獸用抗菌藥禁限用管理措施的連鎖反應(yīng)，我國應(yīng)密切關(guān)注全球獸用抗菌藥禁限用管理政策和限量標(biāo)準(zhǔn)變化，結(jié)合我國動物衛(wèi)生實際狀況，在確保畜牧業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)性和與國際接軌科學(xué)減抗之間尋求政策平衡點，為我國科學(xué)調(diào)整獸用抗菌藥管理措施提供決策參考。

4.3 加快構(gòu)建獸用抗菌藥耐藥性標(biāo)準(zhǔn)體系 國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)是解決國際貿(mào)易爭端依據(jù)的重要準(zhǔn)則，WTO《SPS協(xié)定》規(guī)定成員擬定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致。目前，國際食品法典委員會抗微生物藥耐藥性特設(shè)工作組(TFAMR)已經(jīng)制定了《最大限度減少和控制抗微生物藥耐藥性操作規(guī)范COP》[7]和《抗微生物藥耐藥性綜合監(jiān)測指南GLIS》等國際標(biāo)準(zhǔn)[8]，用于指導(dǎo)食物鏈各環(huán)節(jié)、各利益相關(guān)方謹(jǐn)慎合理用藥和進(jìn)行抗菌藥使用及耐藥性綜合監(jiān)測。我國作為獸用抗菌藥生產(chǎn)和使用大國，應(yīng)深入研究食品法典國際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國產(chǎn)業(yè)實際，加強(qiáng)國際標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，加快推進(jìn)國內(nèi)抗菌藥殘留限量、耐藥性檢測、耐藥性判定等標(biāo)準(zhǔn)制定工作，為獸用抗菌藥使用和耐藥性監(jiān)測提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

4.4 加強(qiáng)抗菌藥使用和耐藥性監(jiān)測工作 抗菌藥使用和耐藥性監(jiān)測是世界各國應(yīng)對抗菌藥耐藥性行動中亟待加強(qiáng)的重要基礎(chǔ)性工作，對于科學(xué)開展抗菌藥耐藥性風(fēng)險分析和風(fēng)險管理具有重要意義。國際食品法典《抗微生物藥耐藥性綜合監(jiān)測指南GLIS》鼓勵各成員分享耐藥性監(jiān)測數(shù)據(jù)，應(yīng)參考相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)要求，進(jìn)一步強(qiáng)化獸用抗菌藥使用和耐藥性監(jiān)測工作，推動相關(guān)工作與國際接軌，為我國更好參與遏制抗菌藥耐藥性國際合作奠定基礎(chǔ)。

4.5 積極研究獸用抗菌藥替代措施和整體解決方案 研究獸用抗菌藥替代措施是實施畜牧業(yè)減抗和應(yīng)對歐盟和國際上其他地區(qū)禁限用抗菌藥政策調(diào)整的根本之策。在全國“獸用抗菌藥減量化”和“科學(xué)使用獸用抗菌藥”行動基礎(chǔ)上，應(yīng)針對受影響的重點動物種類，綜合運(yùn)用強(qiáng)化生物安全措施、良好飼養(yǎng)管理、替代藥物篩選等技術(shù)措施集成一批減抗綜合養(yǎng)殖技術(shù)，為企業(yè)實現(xiàn)減抗養(yǎng)殖提供具體可行的整體解決方案。