政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)配置的前提性研究

盧榮婕

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

政府掌握著最多、最廣的數(shù)據(jù)資源，這些數(shù)據(jù)存儲于不同層級、不同地域的政務(wù)部門、系統(tǒng)中，需要我們?nèi)ネ诰蚺c利用。換言之，政務(wù)數(shù)據(jù)涉及到醫(yī)療、工商、交通等領(lǐng)域，種類繁多，包含社會生活的方方面面，與社會公眾息息相關(guān)。通過政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)的界定可以有效地解決跨區(qū)域、跨部門、跨層級政務(wù)服務(wù)中共享難的問題，化解存在的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、平臺不連通、業(yè)務(wù)不協(xié)調(diào)等突出問題，有利于推進“放管服”改革，有效解決政府治理改革縱深發(fā)展問題。[1]政務(wù)部門作為最大的數(shù)據(jù)擁有者，其掌握著大量有價值的數(shù)據(jù)，因而，為了避免政務(wù)數(shù)據(jù)部門化，清晰明確的政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)配置，可以防止政務(wù)部門對數(shù)據(jù)的壟斷[2]75，進而更有效地實現(xiàn)對社會公眾的開放共享。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)的界定不僅僅關(guān)系到數(shù)據(jù)交易問題，更關(guān)系到政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任的劃分。目前，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬不清主要是由于以下兩個原因：第一，政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)概念混用，沒有形成一個明確的概念界定。第二，目前主要有三種政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬方式，歸屬方式不統(tǒng)一。一是歸屬于國家所有，如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條①；二是歸屬于政府所有，如《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行)》第4條②；三是反向確權(quán)[2]76的方式，通過對算法規(guī)制從而實現(xiàn)對政務(wù)數(shù)據(jù)的確權(quán)，與傳統(tǒng)正向確權(quán)方式不同，反向確權(quán)不是通過對數(shù)據(jù)權(quán)利屬性進行分析，而后賦予數(shù)據(jù)主體某種權(quán)利。反向確權(quán)的對象是指經(jīng)過算法分析處理得到的數(shù)據(jù)，政府對于該類數(shù)據(jù)的增值投入了算法成本，因而，政府能夠?qū)?jīng)過算法處理過的數(shù)據(jù)主張權(quán)利，通過對算法規(guī)制來明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利使用邊界。目前政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)到底應(yīng)該屬于誰所有？數(shù)據(jù)所有權(quán)是否應(yīng)當(dāng)與使用權(quán)分離？是否需要確權(quán)之后才能更好地進行政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享？這些都是政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬的前提性問題。

一、政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬的前提性厘清

由原來的管理型思維向互聯(lián)網(wǎng)思維的轉(zhuǎn)變，以公民需求為導(dǎo)向，優(yōu)化政務(wù)處理流程，減少重復(fù)辦理，提高事務(wù)辦理的效率，打通群眾辦事“最后一公里”，進而實現(xiàn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)配置不清容易造成政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬糾紛，不利于共享責(zé)任的劃分，政務(wù)數(shù)據(jù)安全與質(zhì)量也無法得到很好的保障。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)界定的前提性障礙之一是基于概念的模糊性與不統(tǒng)一性，政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)概念在理論與實踐中有著不同的表達，彼此之間的關(guān)系也不是很清晰，這些都導(dǎo)致了政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)界定的困境。

(一)政務(wù)數(shù)據(jù)的概念界定

《交通運輸政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法》第2條第2款對交通運輸政務(wù)數(shù)據(jù)進行了規(guī)定，指的是政務(wù)部門履職過程中主動獲取的或者通過第三方進行搜集的各種數(shù)據(jù)、文件等數(shù)據(jù)的集合?！段幕吐糜尾空?wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法(試行)》第4條對于何謂文化和旅游部政務(wù)數(shù)據(jù)資源予以明確界定，指的是政務(wù)部門在履行行政管理職責(zé)時所獲取的文字、數(shù)字、音頻等各類結(jié)構(gòu)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)資源，其數(shù)據(jù)的來源既包括政務(wù)部門自己搜集，也包括通過第三方所采集的各類數(shù)據(jù)資源的集合?！渡轿魇≌?wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法》第24條第1款規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)的采集主體是政務(wù)服務(wù)部門，途徑是履行職責(zé)主動獲取的或是進行信息化建設(shè)和應(yīng)用所被動產(chǎn)生的各種文字、數(shù)字等數(shù)據(jù)的集合?！渡蜿柺姓?wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》第3條第2款規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)資源主體是政務(wù)部門，途徑是政務(wù)部門直接獲取或者通過第三方所獲取的各種數(shù)據(jù)資源的集合體?！吨貞c市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第3條規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資源是指政務(wù)部門在進行行政管理中自己主動制作或者從他人處所獲取的各種數(shù)據(jù)資源。政務(wù)數(shù)據(jù)是指政務(wù)部門在履行行政管理職責(zé)時所產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)的集合，主要包括政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中所產(chǎn)生的或者是通過第三方所獲取的各種數(shù)據(jù)[3]，是行政許可、行政管理活動中所產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)的集合。

政府?dāng)?shù)據(jù)包含政府收集、儲存和處理的數(shù)據(jù)，包括信用、交通等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)，也包括軍事、國家安全等的秘密數(shù)據(jù)。[4]而政務(wù)數(shù)據(jù)是政務(wù)部門在進行行政管理工作所產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)的集合，具有以下幾種特征：首先是公共性。政府治理社會是其天然的職責(zé)[5]，政府擁有行政管理職權(quán)的目的是為了實現(xiàn)國家和社會的公共利益，政府擁有治安管理權(quán)、環(huán)境保護權(quán)、食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查權(quán)等，都是為了更好地維護公共利益、社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政職權(quán)的公共性決定了其職權(quán)的行使只能是基于公共利益而不能是為了部門利益、單位利益或者是為了個人利益。[6]政務(wù)數(shù)據(jù)是基于政務(wù)部門在進行行政活動中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，具有公共屬性。政務(wù)數(shù)據(jù)的公共屬性決定了該類數(shù)據(jù)的利用應(yīng)當(dāng)遵循數(shù)據(jù)取之于民，用之于民的原則，政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)采取一定的技術(shù)措施確保公民能夠獲得政務(wù)數(shù)據(jù)，并擁有查閱使用的權(quán)利。[7]120其次是可再生性。傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素都是通過對生產(chǎn)要素的排他性物理占有，實現(xiàn)對于要素價值的有效獲得，如農(nóng)業(yè)社會的土地，工業(yè)社會的能源。[8]而數(shù)字社會的數(shù)據(jù)則是相反，數(shù)據(jù)具有可復(fù)制性，屬于取之不盡用之不竭的“綠色”資源。換言之，數(shù)據(jù)價值的釋放不在于由誰占有、使用，而在于是否進行流通，數(shù)據(jù)的使用權(quán)在某種程度上比所有權(quán)更重要，數(shù)據(jù)價值進一步升值的關(guān)鍵在于進行數(shù)據(jù)的開放與共享。政務(wù)數(shù)據(jù)的價值也是隨著不斷地進行政務(wù)數(shù)據(jù)的處理、使用，不斷地擴大數(shù)據(jù)池，不斷地對政務(wù)數(shù)據(jù)進行清洗優(yōu)化，一次又一次實現(xiàn)對于政務(wù)數(shù)據(jù)價值的再創(chuàng)造，數(shù)據(jù)的可再生。[9]最后是價值的不確定性。數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)在于對其依照一定的規(guī)則予以分析與處理，與其他有形物不同，其價值具有不確定性。一是政務(wù)數(shù)據(jù)的價值取決于數(shù)據(jù)主體的需要，如果該類政務(wù)數(shù)據(jù)并不是相對人所需要的數(shù)據(jù)，即使進行公開與共享，也易造成數(shù)據(jù)資源的浪費。政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享需要成本，如要進行政務(wù)數(shù)據(jù)的共享，則需要建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺，該平臺的運營則是需要系統(tǒng)成本的。具言之，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享需要符合成本收益，否則將是對公共資源的浪費。二是政務(wù)數(shù)據(jù)的開放利用需要一定的技術(shù)，即使擁有大量的數(shù)據(jù)，如果并不具備處理技術(shù)的手段與能力，對于數(shù)據(jù)價值的釋放也沒有任何助推作用。[7]120

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)的概念界定

《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第2條第2款規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)涵，政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)生主體是由政府及其工作部門、派出機構(gòu)組成；政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生過程是在履行職責(zé)過程中；政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生的方式來自于兩個方面，一方面來自于行政機關(guān)自身主動獲取的數(shù)據(jù)，另一方面來自于第三方；從政府?dāng)?shù)據(jù)存在的形式來看，是以一定形式記錄、保存的各種數(shù)據(jù)的集合。[10]《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》第2條第2款對于政府?dāng)?shù)據(jù)進一步細(xì)化，既包括行政機關(guān)主動制作或獲取的，也包括通過第三方所獲取的各類數(shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)主要由兩部分?jǐn)?shù)據(jù)構(gòu)成，一方面是內(nèi)部政府?dāng)?shù)據(jù)，該部分?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)生于政府部門本身，另一部分是外部政府?dāng)?shù)據(jù)，該部分?jǐn)?shù)據(jù)是政府在進行行政管理或者為了提供更精準(zhǔn)的公共服務(wù)所采集的數(shù)據(jù)。狹義上的政府?dāng)?shù)據(jù)主要是公安、交通、醫(yī)療、就業(yè)等與安全、經(jīng)濟和民生等相關(guān)的數(shù)據(jù)。[11]

美國著名經(jīng)濟學(xué)家肯尼思·阿羅在其著作《信息經(jīng)濟學(xué)》中提到，人們可以通過投入勞動成本與經(jīng)濟成本去改變經(jīng)濟乃至社會生活所面臨的不確定性，這種改變不確定性恰恰是通過對于信息的獲取。不確定性具有經(jīng)濟成本，如若減少這種不確定性就等于是一種收益。通過降低不確定性，能夠?qū)崿F(xiàn)成本的降低，經(jīng)濟收益的提高，從而獲得市場價值。[12]數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素，無論是將其比喻成石油一樣的不可再生資源，還是將其看做是全新的生產(chǎn)資源，數(shù)據(jù)之于數(shù)字社會的重要性都是越來越重要，數(shù)字社會的建設(shè)，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展都將依賴于數(shù)據(jù)的利用率，依賴于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的優(yōu)化。如當(dāng)數(shù)據(jù)運用與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大量數(shù)據(jù)的匯集，可以精準(zhǔn)地了解到消費者的需求，個性化定制其所需要的產(chǎn)品，不僅可以實現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的生產(chǎn)，還可以節(jié)約勞動力，減少其他生產(chǎn)要素(勞動力、資本等)不必要的浪費。政府?dāng)?shù)據(jù)是由政府本身或者其所屬的機構(gòu)或通過授權(quán)委托而產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)的集合，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與共享，有利于提高社會公眾的參與度，有助于社會公眾監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，有助于提升政府行政管理水平的質(zhì)量，有益于數(shù)據(jù)的再創(chuàng)造與價值的再釋放。[13]

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的第六部分提到，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，對于數(shù)據(jù)市場的管理制度進行統(tǒng)一，并對數(shù)據(jù)治理與規(guī)范性提出了具體的要求，進一步提出要根據(jù)數(shù)據(jù)的性質(zhì)去完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。因而，需要明確政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的特殊性，通過明確政府?dāng)?shù)據(jù)的性質(zhì)，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，以待實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開與共享工作的有序開展。政府?dāng)?shù)據(jù)的特有屬性如具有邊際效益遞增性。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與共享提高了政務(wù)服務(wù)的效率與質(zhì)量，由數(shù)據(jù)在虛擬空間的流通替代相對人在物理空間的移動，精簡了辦事的流程，縮短了辦事的期限，減少了辦事的費用，提高了服務(wù)的質(zhì)量。[14]85-86政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享為“一站式”政務(wù)服務(wù)提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，打通相對人辦事“最后一公里”。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享紅利的有效釋放則需要大量數(shù)據(jù)的喂養(yǎng)，政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)據(jù)庫越大，數(shù)據(jù)質(zhì)量越高，流通與共享的環(huán)節(jié)越多，其價值將會呈現(xiàn)出正向式的增長。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)具有邊際效益遞增性，即政府?dāng)?shù)據(jù)的價值不會因為數(shù)據(jù)使用的次數(shù)而逐漸降低，反而其價值的快速增值是與使用頻次成正相關(guān)。

政府?dāng)?shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，主要有以下兩種觀點：第一種認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)之間沒有區(qū)別，兩者概念相同。第二種認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)的范圍大于政務(wù)數(shù)據(jù)。[15]70政府?dāng)?shù)據(jù)是指行政主體在進行行政管理或者提供公共服務(wù)的過程中所制作或者獲取的，并通過一定形式予以記錄、保存的各類數(shù)據(jù)的集合。[16]政務(wù)數(shù)據(jù)主要有四類來源，一是與政府組織機構(gòu)相關(guān)的數(shù)據(jù)；二是與政府提供公共服務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)；三是需要通過特定設(shè)備采集的數(shù)據(jù)，如氣象、環(huán)境等數(shù)據(jù)；四是通過政府購買服務(wù)所獲取的數(shù)據(jù)。[17]可見，政府(政務(wù))信息(數(shù)據(jù))是與行政機關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織進行管理或者服務(wù)活動中，產(chǎn)生或者收集的包括其組織機構(gòu)、行為內(nèi)容和方式、規(guī)則、程序以及影響的狀態(tài)和變化的總和。[14]46

(三)公共數(shù)據(jù)的概念界定

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在第27章實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中首次從中央層面上提出，推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，自此，公共數(shù)據(jù)逐漸步入立法舞臺。[15]70-71《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》在第17章提出，加強公共數(shù)據(jù)的開放與共享，建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用。構(gòu)建國家公共數(shù)據(jù)平臺，對于數(shù)據(jù)進行排序，優(yōu)先進行衛(wèi)生、交通、氣象等高價值的數(shù)據(jù)開放?！墩憬」矓?shù)據(jù)條例》第3條第1款規(guī)定，公共數(shù)據(jù)是指通過授權(quán)具有公共服務(wù)管理職能的組織和公共企事業(yè)單位，在進行行政管理或者提供公共服務(wù)過程中所搜集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)集合。《上海市數(shù)據(jù)條例》第2條第4款規(guī)定，公共數(shù)據(jù)是指通過授權(quán)獲得管理公共事務(wù)職能的組織，以及公共事業(yè)單位，如供水、供電、公共交通等單位，在進行公共管理和提供公共服務(wù)所收集與產(chǎn)生的數(shù)據(jù)集合?！墩憬?shù)字經(jīng)濟促進條例》第18條第3款規(guī)定了公共數(shù)據(jù)的含義，公共數(shù)據(jù)采集主體是具有管理公共服務(wù)職能的組織機構(gòu)，公共數(shù)據(jù)的獲取路徑為公共管理機構(gòu)在進行行政管理或者提供公共服務(wù)過程中所獲取的，以及通過法律、法規(guī)授權(quán)納入公共數(shù)據(jù)管理的各類數(shù)據(jù)。《河北省信息化條例》第61條第4款規(guī)定，公共數(shù)據(jù)是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源?！栋不帐〈髷?shù)據(jù)發(fā)展條例》第48條規(guī)定，公共數(shù)據(jù)的收集主體具有多元化，不僅包括政府和有關(guān)部門，以及通過授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，通過財政性資金保障的其他機關(guān)和單位，還包括公共企業(yè)事業(yè)單位。內(nèi)容具有公共性，主要是與社會公眾利益息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等數(shù)據(jù)?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第2條第5款規(guī)定，公共數(shù)據(jù)是指公共管理和服務(wù)機構(gòu)在依法履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)。

公共數(shù)據(jù)主要是指行政機關(guān)和通過授權(quán)具有公共管理和服務(wù)職能的其他組織在履行職能過程中所獲取的各類數(shù)據(jù)集。公共數(shù)據(jù)具有以下幾種特點：一是主體的多元化。公共數(shù)據(jù)的采集主體不僅包括行政機關(guān)，還包括具有公共管理和服務(wù)職能的公共企事業(yè)單位。后者如執(zhí)法機構(gòu)、鑒定機構(gòu)[18]307以及供水、供電等公用事業(yè)企業(yè)單位。二是客體的原始性。公共數(shù)據(jù)必須是沒有經(jīng)過處理的原始數(shù)據(jù)，如通過氣象部門采集的衛(wèi)星云圖數(shù)據(jù)等屬于公共數(shù)據(jù)，并未進行任何加工處理，[18]307-308對于經(jīng)過一定算法進行處理的數(shù)據(jù)則不是公共數(shù)據(jù)。[18]308

公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，主要有以下幾種觀點：一是認(rèn)為公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)概念沒有區(qū)別，兩者可以通用[19]，公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)三者可以相互通用[20]；二是認(rèn)為公共數(shù)據(jù)的范圍大于政務(wù)數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)不僅包含政務(wù)數(shù)據(jù)，還包括國家或者地方自治團體所控制與管理的數(shù)據(jù)[21]，民生數(shù)據(jù)如醫(yī)療數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)等與公共利益相關(guān)的數(shù)據(jù)。[22]如《吉林省公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法(試行)》第3、51、52條之規(guī)定，法規(guī)制定者則直接突破數(shù)據(jù)控制者為政務(wù)部門的限制，除了《吉林省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》(以下簡稱《吉林省大數(shù)據(jù)條例》)依舊以“行政機關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)組織在依法履行職責(zé)過程中，采集或者產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源”(同于一般政務(wù)數(shù)據(jù))界定公共數(shù)據(jù)外，其他地方性法規(guī)確定的公共數(shù)據(jù)范圍相較于政務(wù)數(shù)據(jù)，明顯拓寬。[15]72公共數(shù)據(jù)乃是由政府部門及其他履行公共管理與服務(wù)職能的公共機構(gòu)在履行公共管理職責(zé)和公共服務(wù)職能過程中產(chǎn)生和收集的數(shù)據(jù)，[23]公共數(shù)據(jù)的范圍大于政務(wù)數(shù)據(jù)。[15]70-71

二、政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬國家的方案提倡

政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)界定的本質(zhì)是政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)由誰享有、由誰管理的問題，數(shù)據(jù)權(quán)認(rèn)定不明會阻礙數(shù)據(jù)交易，給數(shù)據(jù)交易市場帶來潛在的風(fēng)險與不確定性，不利于保障數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)的占有、使用、收益以及處分的權(quán)利，不利于數(shù)據(jù)紅利的有效釋放。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)的界定可參考數(shù)據(jù)權(quán)屬的認(rèn)定，但不能局限于數(shù)據(jù)權(quán)屬的認(rèn)定，因為政務(wù)數(shù)據(jù)來源的多元性、政務(wù)數(shù)據(jù)屬性的多樣性以及政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益的多，因而在界定政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)時，需要對此予以一一進行考量。

(一)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬于國家的正當(dāng)性

政務(wù)數(shù)據(jù)是指行政機關(guān)在進行行政管理或者提供公共服務(wù)過程中主動獲取或者從第三方所獲取的各類數(shù)據(jù)的集合。政務(wù)數(shù)據(jù)是當(dāng)前數(shù)據(jù)市場中最核心、體量規(guī)模最大、價值密度最高的數(shù)據(jù)資源，可以依據(jù)不同的維度進行類型化分類，如按照數(shù)據(jù)類型進行劃分，可以將政務(wù)數(shù)據(jù)分為：一是只有政府才有采集權(quán)限的數(shù)據(jù)，資源類、稅收類、財政類等；二是只有政府有可能進行匯總或獲取的數(shù)據(jù)，生產(chǎn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)總量、工業(yè)總量等；三是由政府發(fā)起產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，城市基建、交通基建、醫(yī)院等；四是政府在進行監(jiān)管過程中所擁有的數(shù)據(jù)，人口普查、金融監(jiān)管、食品藥品管理等；五是政府提供服務(wù)所產(chǎn)生的消費和檔案數(shù)據(jù)，社保、水電、公安、教育信息、醫(yī)療信息、交通路況等。還可以按照數(shù)據(jù)重要性進行劃分，第一類是治理類數(shù)據(jù)，此為政府的核心數(shù)據(jù)，如涉及到安全、國防、財政、民政等。第二類是政府提供實體服務(wù)過程中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，如醫(yī)療、交通、教育、水電燃?xì)獾?。第三類是政府指?dǎo)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如工農(nóng)業(yè)、文化、商業(yè)、體育等數(shù)據(jù)。[24]可見，政務(wù)數(shù)據(jù)體量之龐大、內(nèi)容之豐富、涉獵之廣泛，蘊含著巨大的價值，但同時也隱藏著很多風(fēng)險與挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)安全等困境。[25]政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)的認(rèn)定是指對于政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬于誰予以界定，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)的界定有利于劃清政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)主體的權(quán)責(zé)邊界，政務(wù)部門可以更加合規(guī)化地推進政務(wù)數(shù)據(jù)開放和共享，在自己的權(quán)利范圍內(nèi)最大化地進行數(shù)據(jù)的流通與交易。既有利于政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高，破解政務(wù)數(shù)據(jù)共享難的困境，也助力于數(shù)字政府的建設(shè)。

第一，政務(wù)數(shù)據(jù)涉及到個人數(shù)據(jù)安全、公共數(shù)據(jù)安全、國家數(shù)據(jù)安全等，政務(wù)數(shù)據(jù)的共享能夠為政府決策提供更加精細(xì)化、科學(xué)化的治理方案，能夠及時準(zhǔn)確地了解到社會公眾需求，實現(xiàn)以權(quán)力為本位向以用戶為中心的轉(zhuǎn)變。政務(wù)數(shù)據(jù)涉及到各類民生數(shù)據(jù)，其有效利用能夠真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的深度融合，是改善與優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與來源，通過對政務(wù)數(shù)據(jù)的分析，能夠了解到社會公眾需求，為社會公眾提供更加高效和更高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)。第二，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)的界定能夠破解數(shù)據(jù)壁壘，從制度上打破政務(wù)部門之間的共享壁壘，直接關(guān)系到數(shù)字經(jīng)濟、電子政務(wù)的綠色發(fā)展。隨著數(shù)字化程度的進一步加深，經(jīng)濟的發(fā)展越來越依賴于數(shù)據(jù)，誰掌握了數(shù)據(jù)誰就能為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)。清晰明確的產(chǎn)權(quán)是對數(shù)據(jù)進行融合的重要前提，政務(wù)部門間數(shù)據(jù)壁壘的原因之一是基于政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)界定不清，數(shù)據(jù)所有權(quán)或者產(chǎn)權(quán)并未在國家層面上得到確認(rèn)。數(shù)字政府進一步發(fā)展的前提也是需要政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)的界定，防患政務(wù)部門的“數(shù)據(jù)壟斷”，政務(wù)數(shù)據(jù)部門利益化。

(二)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬于國家的可行性

傳統(tǒng)政府是一種科層式，主要的缺點是金字塔式程序，其所提供的服務(wù)與反饋相對較慢，而數(shù)字政府則是一種扁平式、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會公眾交互式開展政務(wù)服務(wù)，不僅提高了服務(wù)效率，更實現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量的提高。傳統(tǒng)政府業(yè)務(wù)流程繁瑣，行政成本較高，數(shù)字政府則是通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享，精簡了業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)政務(wù)工作的管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。[26]政務(wù)數(shù)據(jù)具有非排他性，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享并不會影響其他主體的使用，同一個數(shù)據(jù)可以被無數(shù)次復(fù)制，甚至是無成本的進行訪問與復(fù)制。政務(wù)數(shù)據(jù)具有公共性，政務(wù)數(shù)據(jù)是政府在進行行政管理或者進行公共服務(wù)所制作或獲取的各類數(shù)據(jù)的集合，目的是為了實現(xiàn)公共利益最大化，建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府。無論是政務(wù)部門自己主動制作或者從第三方獲取，基于政務(wù)部門的公益性，其所獲得的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)取之于民用之于民，不能將政務(wù)數(shù)據(jù)作為政務(wù)部門私有財產(chǎn)。

政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬于國家具有以下幾種原因：第一，政務(wù)數(shù)據(jù)的處理不是為了私益而是為了公益，為了更好地提供公共服務(wù)，了解社會公眾真正的需求，進而去搜集數(shù)據(jù)。第二，政務(wù)數(shù)據(jù)的存儲環(huán)境要求很高，維護成本較大，基于政務(wù)數(shù)據(jù)來源的復(fù)雜性，關(guān)系到公民的財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等，企業(yè)的商業(yè)秘密，經(jīng)營權(quán)等，甚至是國家安全，具有利益的多重性，因而，需要國家強制力去保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全。第三，政務(wù)數(shù)據(jù)具有巨大的經(jīng)濟價值，社會價值，政治價值，為了防止政務(wù)部門利益化，防范數(shù)據(jù)壟斷的風(fēng)險，因而，需要將政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬于國家。此外，基于政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)并未完全建立，各地區(qū)、各部門的公共數(shù)據(jù)存在“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等分割化、碎片化現(xiàn)象[27]，不同政務(wù)部門搜集的數(shù)據(jù)類型也不盡相同，如果將政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)下放，也無法確保下級政務(wù)部門能否接得住權(quán)力,能否對政務(wù)數(shù)據(jù)進行有效整合與利用。

綜上，政務(wù)數(shù)據(jù)具有主體多元性與權(quán)益多重性的特征，政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)概念的不統(tǒng)一，使得政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)在進行界定時存在一定的困境。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)配置不明會產(chǎn)生數(shù)據(jù)監(jiān)管不到位、數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用等風(fēng)險，政務(wù)部門開放與共享積極性不強、動力不足，進而導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)存在一定的挑戰(zhàn)。通過對立法與學(xué)理層面上政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)界定規(guī)則進行梳理，基于政務(wù)數(shù)據(jù)所具有的公共屬性，對政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于國家所有的正當(dāng)性與可行性分析，可將政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬于國家，由國家享有政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬于國家有助于破解政務(wù)數(shù)據(jù)安全保障成本高，打通政務(wù)部門“數(shù)據(jù)壁壘”與“數(shù)據(jù)鴻溝”，弱化政務(wù)部門利益化傾向，防止政務(wù)數(shù)據(jù)壟斷等難題。清晰明確的政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)歸屬，可以實現(xiàn)上下級政府，政府部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，避免證明事項的重復(fù)性提交，精簡了辦事流程，優(yōu)化了政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，轉(zhuǎn)變了政府建設(shè)理念，更好地助力于實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力與治理水平現(xiàn)代化。

注釋：

(1)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條規(guī)定，“政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國家所有，納入國有資產(chǎn)管理，并遵循統(tǒng)籌管理、充分利用、鼓勵開發(fā)、安全可控的原則”。

(2)廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行)》第4條規(guī)定：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有歸政府所有”。