綠色金融政策審計(jì)監(jiān)督思考

■ 張 敏

（中國人民銀行濟(jì)寧市中心支行 山東濟(jì)寧 272023）

黨的十九屆五中全會(huì)把促進(jìn)人類與自然和諧共生的綠色發(fā)展確定為新發(fā)展理念之一。金融是國之重器，通過發(fā)展綠色金融促進(jìn)形成綠色低碳生產(chǎn)和生活方式，是貫徹落實(shí)十九屆五中全會(huì)精神、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。近年來，人民銀行系統(tǒng)積極貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，全面推進(jìn)綠色金融體系建設(shè)，肩負(fù)起綠色金融服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重大任務(wù)。審計(jì)作為國家治理的重要工具，有義務(wù)對(duì)國家綠色金融政策落實(shí)情況開展跟蹤審計(jì)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供制度機(jī)制保障。積極開展綠色金融政策落實(shí)情況的內(nèi)部審計(jì)，有利于全面掌握綠色金融政策落實(shí)情況，加強(qiáng)對(duì)綠色金融政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，助推綠色金融健康發(fā)展。

一、我國綠色金融發(fā)展實(shí)踐

2016年，中國人民銀行牽頭制定了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》。《意見》明確了綠色金融的發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)。我國因此成為世界上第一個(gè)開展綠色金融頂層設(shè)計(jì)的國家，并將綠色金融第一次納入G20峰會(huì)的重要會(huì)議議題，在國際上啟動(dòng)了綠色金融國際主流化進(jìn)程。此后，我國綠色金融進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2020年9月，習(xí)近平總書記鄭重宣布我國碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)時(shí)間表，以聚焦綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展為首要任務(wù)的綠色金融也迎來了新的發(fā)展機(jī)遇?！笆濉逼陂g，我國綠色金融取得跨越式發(fā)展，綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系加快構(gòu)建，綠色金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、工具和市場(chǎng)服務(wù)體系不斷豐富，綠色金融信息披露和監(jiān)管逐步強(qiáng)化，綠色金融發(fā)展激勵(lì)約束機(jī)制進(jìn)一步完善。到 2020 年末，我國綠色貸款余額穩(wěn)居世界第一，達(dá)11.95萬億元人民幣；綠色債券存量居全球第二，達(dá)8132億元人民幣。

“十四五”時(shí)期是我國碳達(dá)峰的關(guān)鍵窗口期。發(fā)展綠色金融，支持綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，是新時(shí)代黨和國家賦予人民銀行和金融系統(tǒng)的光榮使命和重大任務(wù)。人民銀行發(fā)展綠色金融的主要任務(wù)有：一是加強(qiáng)綠色金融的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建我國綠色金融的長效發(fā)展機(jī)制，通過發(fā)展綠色金融，全面支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步降低對(duì)高碳和高污染行業(yè)的依賴，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；二是進(jìn)一步豐富綠色金融政策工具，完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，全面加快綠色金融自身高質(zhì)量發(fā)展；三是加快推進(jìn)綠色金融業(yè)務(wù)、產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，積極探索綠色金融創(chuàng)新發(fā)展的有效路徑，建立健全為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的綠色金融市場(chǎng)體系；四是肩負(fù)起負(fù)責(zé)任大國的歷史重任，積極參與全球金融治理，以綠色金融發(fā)展成效推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

二、綠色金融政策落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)的必要性分析

（一）提高政治站位，肩負(fù)服從國家大局的使命擔(dān)當(dāng)

面對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)外形勢(shì)，“十四五”期間，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，這是黨中央審時(shí)度勢(shì)作出的重大決策部署。高質(zhì)量發(fā)展是與生態(tài)環(huán)境、自然資源協(xié)同度更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。按照習(xí)近平總書記“黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里”的指示精神，審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，應(yīng)該緊緊圍繞國家的重大政策部署，對(duì)中央重大政策落實(shí)和執(zhí)行情況進(jìn)行全面跟蹤審計(jì)，根據(jù)審計(jì)結(jié)果提出針對(duì)性的審計(jì)政策建議，為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供相應(yīng)的制度機(jī)制保障。審計(jì)部門也應(yīng)把思想和行動(dòng)同黨中央對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重大判斷和決策部署保持一致，做好重大政策貫徹落實(shí)的常態(tài)化體檢，全面推動(dòng)黨中央重大決策部署落地見效。開展綠色金融政策落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)，也是人民銀行內(nèi)審部門提高政治站位，服從國家大局的使命擔(dān)當(dāng)。

（二）服從和服務(wù)于中央銀行核心工作任務(wù)的行動(dòng)自覺

當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局是全黨和全國各族人民今后較長一段時(shí)期的核心任務(wù)。為全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，人民銀行在貨幣政策、金融服務(wù)、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)等方面出臺(tái)了一系列促進(jìn)綠色金融發(fā)展的配套政策，加快構(gòu)建我國綠色金融體系。人民銀行各級(jí)內(nèi)審部門要找準(zhǔn)歷史方位，明確內(nèi)審監(jiān)督的職責(zé)定位，增強(qiáng)大局意識(shí)，加大對(duì)當(dāng)前人民銀行核心工作任務(wù)及相關(guān)領(lǐng)域重大政策的關(guān)注，積極探索和開展人民銀行重大政策落實(shí)情況的專項(xiàng)審計(jì)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)人民銀行執(zhí)行重大決策情況的監(jiān)督作用。

（三）人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)

“十三五”期間，人民銀行內(nèi)審部門深入貫徹新發(fā)展理念，不斷強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，積極推動(dòng)被檢查單位進(jìn)行問題整改，持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)成果的運(yùn)用，積極完善風(fēng)險(xiǎn)長效防控機(jī)制，有效發(fā)揮了內(nèi)部審計(jì)推進(jìn)人民銀行治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展進(jìn)程中，人民銀行的職能、重點(diǎn)任務(wù)和履職環(huán)境也會(huì)隨著發(fā)展不斷變化和調(diào)整。當(dāng)前，人民銀行內(nèi)部審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)主要停留在人民銀行事務(wù)層面，對(duì)財(cái)務(wù)與管理審計(jì)立項(xiàng)多，對(duì)重大政策措施執(zhí)行效果的審計(jì)立項(xiàng)少，檢查分析不夠深入。當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)圍繞重大政策貫徹執(zhí)行情況開展審計(jì)，加大對(duì)政策績效的分析，在關(guān)注重大政策執(zhí)行“對(duì)不對(duì)”的基礎(chǔ)上，注重重大政策執(zhí)行效果“好不好”及“能不能更好”的問題，全面實(shí)現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型。

三、綠色金融政策落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)和主要內(nèi)容

（一）綠色金融體系建設(shè)方面

一是綠色金融制度機(jī)制的建設(shè)情況。是否成立了綠色金融建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，各相關(guān)部門對(duì)綠色金融管理分工是否明確恰當(dāng)、各自職責(zé)和權(quán)限是否清晰；是否組織金融機(jī)構(gòu)建立健全綠色信貸標(biāo)識(shí)和統(tǒng)計(jì)制度，綠色信貸專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度是否能夠全面、及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映各金融機(jī)構(gòu)綠色信貸情況；是否推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。二是綠色金融合作機(jī)制建設(shè)情況。是否與發(fā)改委、環(huán)保、工信、財(cái)政等行業(yè)主管部門建立了長效對(duì)接機(jī)制，積極遴選綠色領(lǐng)域重點(diǎn)企業(yè)項(xiàng)目，形成動(dòng)態(tài)綠色項(xiàng)目庫并向金融機(jī)構(gòu)推介；是否整理綠色金融具體項(xiàng)目融資信息，通過各地政府融資服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等信息平臺(tái)發(fā)布并及時(shí)監(jiān)測(cè)對(duì)接結(jié)果。

（二）綠色金融政策支持方面

一是信貸政策支持情況。綠色票據(jù)直通車再貼現(xiàn)操作模式是否執(zhí)行到位；是否允許對(duì)綠色企業(yè)支持力度大、效果顯著的金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大其廣義信貸投放空間；對(duì)推動(dòng)綠色信貸業(yè)務(wù)、綠色債券業(yè)務(wù)發(fā)展較好的金融機(jī)構(gòu)，是否在信貸增長、窗口指導(dǎo)等方面加大支持力度，相關(guān)優(yōu)惠政策是否恰當(dāng)合規(guī)；是否優(yōu)先接受綠色貸款作為信貸資產(chǎn)質(zhì)押品，是否對(duì)借用再貸款期間綠色貸款增量或余額占比達(dá)到一定比例的金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先給予資金支持；二是綠色金融信用體系建設(shè)情況。是否探索建立健全綠色金融信用信息服務(wù)體系，依法逐步實(shí)現(xiàn)人民銀行與有關(guān)政府部門之間的信息共享；是否推動(dòng)將企業(yè)環(huán)?；A(chǔ)信息、環(huán)保處罰、環(huán)境評(píng)價(jià)等信息納入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和地方征信數(shù)據(jù)庫，為金融機(jī)構(gòu)的綠色貸款和投資決策提供依據(jù)。

（三）綠色金融業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)方面

是否將綠色貸款、綠色債券納入人民銀行合格擔(dān)保品范圍；對(duì)已進(jìn)行綠色貸款數(shù)據(jù)報(bào)送的法人金融機(jī)構(gòu)，是否建立了評(píng)價(jià)方案，如實(shí)開展綠色信貸業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)并及時(shí)上報(bào)綠色信貸數(shù)據(jù)；是否及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果納入宏觀審慎評(píng)估體系；是否能夠根據(jù)綠色信貸業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)試運(yùn)行情況，進(jìn)一步細(xì)化調(diào)整定性和定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）綠色金融資金運(yùn)用真實(shí)性方面

是否能夠全面掌握綠色金融貸款余額情況，延伸審計(jì)金融機(jī)構(gòu)綠色金融貸款投向是否合規(guī)；是否存在編制虛假項(xiàng)目享受人民銀行優(yōu)惠信貸政策的問題；綠色貸款增長較快的金融機(jī)構(gòu)是否存在單純?yōu)橄硎苋嗣胥y行綠色信貸優(yōu)惠政策發(fā)放貸款的現(xiàn)象；延伸審計(jì)金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸支持的企業(yè)及項(xiàng)目，是否符合《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色金融評(píng)價(jià)方案》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；是否對(duì)綠色債券發(fā)行的基礎(chǔ)條件、資金規(guī)劃、使用管理等進(jìn)行充分研討論證；對(duì)已發(fā)行綠色金融債券的金融機(jī)構(gòu)，是否及時(shí)對(duì)其規(guī)模、效果進(jìn)行指導(dǎo)評(píng)價(jià)。

（五）綠色金融信貸資金安全和績效方面

一是對(duì)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸資金的監(jiān)督情況。是否對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有力監(jiān)督，要求其在擇優(yōu)選取企業(yè)、提供綜合授信的基礎(chǔ)上，建立并嚴(yán)格執(zhí)行票據(jù)審查制度和企業(yè)經(jīng)營狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，密切關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和流動(dòng)性變化情況，及時(shí)研究并采取應(yīng)對(duì)措施，確保綠色信貸資金安全運(yùn)行；二是綠色金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建情況。是否將綠色金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警納入系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，前瞻性地提升綠色金融風(fēng)險(xiǎn)管理和防控能力；三是評(píng)估綠色金融資金效益性。評(píng)估發(fā)放綠色貸款的金融機(jī)構(gòu)是否根據(jù)當(dāng)?shù)鼐G色經(jīng)濟(jì)發(fā)展及綠色項(xiàng)目建設(shè)，合理確定貸款發(fā)放的時(shí)機(jī)和期限；當(dāng)前人民銀行的優(yōu)惠政策能否滿足并激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放綠色貸款。

四、做好綠色金融政策落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)的保障措施

（一）堅(jiān)持管理審計(jì)的理念

綠色金融政策落實(shí)情況內(nèi)部審計(jì)要服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)決策，既要從微觀的角度發(fā)現(xiàn)存在的問題，也要運(yùn)用宏觀思維，為如何更有效地推動(dòng)綠色高質(zhì)量發(fā)展提供有價(jià)值的政策建議。要堅(jiān)持以綠色金融政策為主線，以存在和揭示的問題為導(dǎo)向，以信息技術(shù)應(yīng)用為支撐，以創(chuàng)新審計(jì)方法為動(dòng)力，全面客觀地評(píng)價(jià)綠色金融政策落實(shí)情況,在檢查和確證過程中注重點(diǎn)、線、面的結(jié)合，充分運(yùn)用邏輯分析、對(duì)比分析、結(jié)構(gòu)分析等數(shù)理分析的方法和技術(shù)手段，著眼宏觀決策，從細(xì)微入手揭示問題，形成有特色、高質(zhì)量的審計(jì)成果。綠色金融政策執(zhí)行情況涉及的主體多、業(yè)務(wù)范圍廣，要事先全面掌握政策提出的背景、工作目標(biāo)和執(zhí)行綠色金融政策的基本要求、相關(guān)環(huán)節(jié)與主要內(nèi)容。要堅(jiān)持循序漸進(jìn)的審計(jì)工作原則，把握好審計(jì)的方向和推進(jìn)的力度，全面把握綠色金融政策要素，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)有效切入，敏銳感知綠色金融政策發(fā)展變化進(jìn)程，及時(shí)調(diào)整內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)和核心環(huán)節(jié)，堅(jiān)持客觀公正的原則，審慎作出審計(jì)評(píng)價(jià)和結(jié)論。

（二）全面提升內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和專業(yè)審計(jì)水平

從我國綠色金融的發(fā)展歷程看，綠色金融屬于新興事物。綠色金融涉及信貸、證券、基金和保險(xiǎn)等一系列金融品類，其政策已經(jīng)滲透到生產(chǎn)制造、清潔能源、公共建筑、基礎(chǔ)建設(shè)、能耗改造等眾多的行業(yè)領(lǐng)域。我國開展綠色金融審計(jì)也是處于探索和起步階段，內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)綠色金融政策還不是特別熟悉，這對(duì)內(nèi)審人員提出了更高的要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要努力建設(shè)“信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔”的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍。信念堅(jiān)定，就是要提升政治站位，堅(jiān)持把“兩個(gè)維護(hù)”體現(xiàn)在具體內(nèi)部審計(jì)工作中，通過內(nèi)部審計(jì)，推動(dòng)黨中央重大決策部署和政策措施在人民銀行得到有效落實(shí)和執(zhí)行。業(yè)務(wù)精通，就是要全面提升專業(yè)水平，豐富完善自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)，密切跟蹤黨中央重大政策措施的變化和要求，做好對(duì)人民銀行業(yè)務(wù)的知識(shí)儲(chǔ)備，把握重要業(yè)務(wù)現(xiàn)狀和發(fā)展方向，掌握人民銀行制訂出臺(tái)的各項(xiàng)具體措施，增強(qiáng)對(duì)重大政策的把握能力，熟悉大數(shù)據(jù)技術(shù)在內(nèi)審工作的應(yīng)用，提升發(fā)現(xiàn)問題的準(zhǔn)確性，不斷增強(qiáng)審計(jì)職業(yè)勝任能力。內(nèi)審人員要加強(qiáng)綠色金融專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)與積累，深入理解綠色金融的內(nèi)涵，掌握綠色金融產(chǎn)品種類、特點(diǎn)和業(yè)務(wù)運(yùn)行以及綠色金融發(fā)展的法律法規(guī)和各類政策措施，不斷創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)方法，全面提升綠色金融審計(jì)的政策水平和業(yè)務(wù)能力。

（三）充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升審計(jì)效率

“十四五”規(guī)劃對(duì)加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國提出了明確的方向，隨著科技金融的迅速發(fā)展，在綠色金融領(lǐng)域的科技創(chuàng)新層出不窮，這對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作提出了更大的挑戰(zhàn)。例如在綠色金融落實(shí)情況審計(jì)工作中，由于綠色金融行為和交易環(huán)節(jié)的信息數(shù)據(jù)獲取成本高，一些關(guān)鍵綠色信息的收集十分困難。因?yàn)榫G色金融不同于傳統(tǒng)金融領(lǐng)域，對(duì)于綠色金融發(fā)展落實(shí)的成效評(píng)價(jià)不再是對(duì)最終利潤多寡、落實(shí)過程是否真實(shí)合規(guī)的靜態(tài)評(píng)價(jià)，而是需要對(duì)涉及綠色金融政策的所有環(huán)節(jié)與交易行為進(jìn)行全過程的動(dòng)態(tài)審計(jì)，需要搜集、整理更多的綠色信息。加快信息化變革、進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型是提高人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量和效率的必由之路，只有通過科技賦能，充分利用大數(shù)據(jù)和高科技審計(jì)手段深挖數(shù)據(jù)價(jià)值，加大內(nèi)部審計(jì)各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)分析強(qiáng)度，提升分析能力和跟蹤審計(jì)線索的精準(zhǔn)性和指向性，才能真正提升內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題的能力。要進(jìn)一步優(yōu)化人民銀行審計(jì)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)綠色金融項(xiàng)目庫與國家金融審計(jì)信息系統(tǒng)的高度融合，最大程度地實(shí)現(xiàn)綠色金融信息共享，降低綠色金融數(shù)據(jù)、信息的搜尋成本，通過數(shù)據(jù)計(jì)算等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)綠色金融政策執(zhí)行的全過程監(jiān)控，全面提升綠色金融內(nèi)部審計(jì)的質(zhì)效。