青海省儲蓄國債發(fā)行管理思考

■ 李 娜

國債又稱國家公債，是以政府為債務(wù)人，以國家信用為基礎(chǔ)，按照債券的一般原則，通過向社會發(fā)行債券籌集資金所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。我國自1981年恢復(fù)發(fā)行國債起，先后發(fā)行了國庫券、國家重點建設(shè)債券、保值公債、儲蓄國債等多個品種的國債。經(jīng)過40年的發(fā)展探索，目前國債已成為籌集財政資金、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了強勁動力。

一、國債功能及發(fā)展歷史回顧

（一）國債的重要作用

國債作為國家信用的代表，既是中央政府用于彌補赤字的籌資工具，也是社會大眾和金融市場廣泛接受的金融產(chǎn)品。

1.籌集資金，支持國家經(jīng)濟發(fā)展。國債發(fā)行可順利籌集配置國內(nèi)閑置資金，投向需要優(yōu)化升級的產(chǎn)業(yè)，是中央財政最穩(wěn)定最可靠的債務(wù)融資工具之一。

2.協(xié)調(diào)財政，促進政策有效配合。國債是聯(lián)通貨幣政策和財政政策的橋梁，發(fā)行一定規(guī)模的國債，一方面是財政部門保障財力的手段，另一方面也是人民銀行推動利率市場化、進行貨幣公開市場操作的重要舉措。在國債管理工作中，人民銀行和財政部門通力協(xié)作，形成了較為穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，促進了貨幣、財政兩大政策的有效配合。

3.規(guī)范管理，提升中央銀行經(jīng)理國庫的履職能力。國債管理是國庫工作的重要組成部分，做好國債管理工作，加強對承銷機構(gòu)的監(jiān)管，促進承銷機構(gòu)合規(guī)銷售國債，也能增強人民銀行金融服務(wù)與管理的履職能力。

4.服務(wù)民生，促進普惠金融惠及更多社會大眾。儲蓄國債具有高收益、低門檻、無風(fēng)險的特征，長期以來成為老百姓重要的投資理財渠道。

（二）國債發(fā)行品種回顧

1.改革開放前。新中國成立后，為支援人民解放戰(zhàn)爭，迅速統(tǒng)一全國，1949年12月中央人民政府委員會通過了《關(guān)于發(fā)行人民勝利折實公債的決定》，12月16日政務(wù)會議通過了《1950年第一期人民勝利折實公債條例》，發(fā)行了人民勝利折實公債。1953年隨著國民經(jīng)濟發(fā)展第一個五年計劃開始實施，為籌集建設(shè)資金，推動經(jīng)濟發(fā)展，1954～1958年連續(xù)5年發(fā)行了國家經(jīng)濟建設(shè)公債。1958年中蘇關(guān)系惡化，我國逐漸形成了不向國內(nèi)外借債的財政政策。

2.1981～1993年。1978年改革開放后，我國開始了大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，但經(jīng)濟建設(shè)資金嚴重短缺。為了調(diào)整和穩(wěn)定國民經(jīng)濟，適當(dāng)集中各方面的財力，進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，逐步提高人民物質(zhì)和文化生活水平，中共中央、國務(wù)院決定從1981年開始恢復(fù)國債發(fā)行。1981年1月16日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《中華人民共和國國庫券條例》，決定從1981年開始在國內(nèi)發(fā)行國庫券，至1993年，13年里共發(fā)行了15個品種的國庫券。另外，為了調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，集中資金保證國家重點建設(shè)，1987年單獨發(fā)行了國家重點建設(shè)債券；為籌集國家重點建設(shè)資金，1988年國務(wù)院發(fā)行了國家建設(shè)債券；為進一步調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)1989年發(fā)行了保值公債，國債利率隨保值補貼率浮動；1992年7月，我國首次發(fā)行了非實物國庫券，即記賬式國債，記賬式國債是目前我國國債的重要組成部分。

3.1994-至今。1994～1997年4年間發(fā)行了6個品種的國庫券。1994年，我國發(fā)行了儲蓄國債首個品種——憑證式國債，儲蓄國債主要是中央政府面向個人投資者發(fā)行、以吸收個人儲蓄資金為目的，滿足中長期儲蓄性投資需求、不可流通轉(zhuǎn)讓，但可提前兌取的國債品種。儲蓄國債一經(jīng)推出，便受到了投資者的普遍歡迎。2006年又推出了儲蓄國債（電子式），與憑證式儲蓄國債相比，在債券記錄方式、銷售方式等方面進行了改進。我國儲蓄國債由此進入憑證式與電子式并存的時代，滿足了不同層次投資者的需求，形成了具有中國特色的儲蓄國債品種。2017年，為統(tǒng)一儲蓄國債命名規(guī)則，突出儲蓄國債性質(zhì)，憑證式國債更名為儲蓄國債（憑證式）。

（三）國債發(fā)行方式、流通市場建立的歷史回顧

1.1983年以前。改革開放前的國債發(fā)行以行政發(fā)行手段為主，人民勝利折實公債從1951年起，分5年償還，每年償還一次，1956年全部償還完畢。國家經(jīng)濟建設(shè)公債到1968年本息均已償還完畢。1981年出臺的《中華人民共和國國庫券條例》中明確提出“分配發(fā)行”“適當(dāng)認購”和“自愿認購”三種發(fā)行方式相結(jié)合。發(fā)行方式雖有三種，但實際以“分配發(fā)行”為主。流通方面，禁止國庫券的流通和轉(zhuǎn)讓，明文規(guī)定國庫券不得當(dāng)作貨幣流通，不得自由買賣，只能持有到期后進行兌付。

2.1983～1993年。為推動國債發(fā)行方式由行政手段向市場手段過渡，1991年財政部決定進行國庫券承購包銷試點工作。由擁有一定規(guī)模和較高資信的機構(gòu)組成國庫券承購包銷團，直接向作為國債發(fā)行主體的財政部門承購部分國庫券任務(wù)，然后再通過各自的銷售網(wǎng)點向社會廣泛發(fā)售。承購包銷的試驗成功，對于國債從行政手段向經(jīng)濟手段發(fā)行的轉(zhuǎn)變具有重要意義，有利于迅速形成國債發(fā)行市場。1993年6月21日，財政部和中國證券監(jiān)督管理委員會頒發(fā)《中華人民共和國國債一級自營商資格標(biāo)準(zhǔn)及確認辦法（試行）》；1993年7月22日，財政部和中國證監(jiān)會聯(lián)合頒發(fā)《中華人民共和國國債一級自營商資格標(biāo)準(zhǔn)及確認實施細則（試行）》的通知，1993年12月，財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會三部門聯(lián)合頒發(fā)《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法》，明確規(guī)定了國債一級自營商的權(quán)利與義務(wù)。國際上通行的國債一級自營商制度的建立，為以后的發(fā)行市場奠定了組織基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國國債市場開始朝規(guī)范化的方向發(fā)展。流通方面，從1983年開始，我國開始探索解決國庫券流通問題，財政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于未到期國庫券提前兌付問題的通知》，對全家出國定居等個別情形下如何辦理國庫券提前兌付做出了規(guī)定。1985年中國人民銀行頒布《一九八五年國庫券貼現(xiàn)辦法》，對國庫券貼現(xiàn)條件做了較嚴限制。1988年開始，我國國債的發(fā)行規(guī)模迅速擴大，持券人的變現(xiàn)需求劇增，國家開始嘗試建立國債流通轉(zhuǎn)讓市場。1988年3月28日，中國人民銀行和財政部擬定了《開放國庫券轉(zhuǎn)讓市場試點實施方案》，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后開始實施。1988年6月2日，中國人民銀行和財政部下發(fā)《關(guān)于第二批開放國庫券轉(zhuǎn)讓市場的試點的通知》。1991年3月7日，財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于全面開放國債轉(zhuǎn)讓市場的通知》，自1991年3月起，在全國地、市級以上的城市和地區(qū)所在的縣級市（西藏除外）全面開放國債轉(zhuǎn)讓市場。1990年12月，上海證券交易所正式開業(yè)，由此形成國債場內(nèi)交易市場，1992年4月成立的武漢證券交易中心也逐漸成為一個國債集中交易場所，國債二級市場逐步建立。

3.1994年以后。自20世紀90年代國債市場化改革開始，國債發(fā)行方式經(jīng)歷了承購包銷、一級自營商制度，到1996年全面實現(xiàn)無紙化、招標(biāo)發(fā)行，品種多樣，國債一、二級市場全面建立。國債的市場化改革，為此后金融債券市場和公司債券市場的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)階段青海省儲蓄國債發(fā)行工作存在的問題

（一）儲蓄國債發(fā)行額度有限、品種單一、時間不靈活

近年來，儲蓄國債全國發(fā)行額度每月整體在300～400億元左右，青海省各承銷機構(gòu)中僅6家國有大型商業(yè)銀行擁有自有額度，其余機構(gòu)均為全國額度共享，人員素質(zhì)、硬件設(shè)備均會影響到購買，投資者購買體驗不佳。從銷售品種看，目前銷售的儲蓄國債僅3年期和5年期，無法有效滿足近年來投資者投資行為短期化的實際需求。從發(fā)行時間看，國債發(fā)行時間為固定月份的固定日期，購買儲蓄國債的便捷性遠低于其他理財產(chǎn)品。

（二） 發(fā)行網(wǎng)點分布不合理，送債下鄉(xiāng)難度大

目前，青海省有12家承銷機構(gòu)承擔(dān)儲蓄國債發(fā)行工作。農(nóng)行、郵儲銀行有少量網(wǎng)點覆蓋全省，工行、中行、建行在部分州、縣設(shè)有網(wǎng)點，其余7家承銷機構(gòu)網(wǎng)點均設(shè)立在西寧市，其他市、州處于空白。而農(nóng)村信用社又不具備國債承銷資格，廣大農(nóng)牧區(qū)有承銷資格的金融網(wǎng)點極度缺乏，農(nóng)牧民群眾的投資需求得不到滿足，送債下鄉(xiāng)工作開展困難。況且中老年投資者對大型國有商業(yè)銀行有歷史性偏好，導(dǎo)致青海省儲蓄國債市場出現(xiàn)大型國有商業(yè)銀行額度出現(xiàn)“秒搶”，而股份制商業(yè)銀行國債銷售就“少有問津”，待部分投資者在大型國有商業(yè)銀行購買不到后才去股份制銀行問詢，額度早已被其他省份投資者搶空。

（三）儲蓄國債變現(xiàn)能力不足，提前兌取有利息損失

儲蓄國債變現(xiàn)方式有兩種：一種是提前兌取，即投資者在發(fā)行期結(jié)束后至還本日之前到原購買機構(gòu)兌取未到期國債。但提前兌付需要承擔(dān)一定的利息損失，還需按1‰標(biāo)準(zhǔn)收取手續(xù)費；二是辦理質(zhì)押，即投資者以持有的儲蓄國債為質(zhì)押品，向原購買機構(gòu)貸款。由于質(zhì)押貸款手續(xù)復(fù)雜，國債質(zhì)押較少發(fā)生。

（四）儲蓄國債管理職能界定不清

財政部、人民銀行各期國債發(fā)行文件中均明確要求中國人民銀行各分支機構(gòu)要同當(dāng)?shù)刎斦块T對本地區(qū)國債發(fā)行工作進行巡查，而在實際執(zhí)行中，地方財政部門對本地國債宣傳和發(fā)行兌付管理較少關(guān)注，對人民銀行開展的國債宣傳活動和巡查工作基本不參與。從人民銀行角度而言，巡查及執(zhí)法檢查工作中雖然發(fā)現(xiàn)承銷機構(gòu)有違規(guī)行為，但由于對違規(guī)行為的處罰沒有明確的法律依據(jù)，只能通過通報、約談、責(zé)令整改等手段對承銷機構(gòu)的行為進行約束。雖有承銷機構(gòu)考評機制，但該機制對承銷機構(gòu)的約束性較弱，承銷機構(gòu)的隨意性強，銷售的規(guī)范性較差，客戶體驗滿意度也不高，一定程度上對儲蓄國債的銷售產(chǎn)生不利影響。

(五)對儲蓄國債認識不足

儲蓄國債是公眾尤其是中老年人及農(nóng)牧區(qū)群眾安全理財?shù)闹匾緩?，但是實際巡查中發(fā)現(xiàn)部分投資者對儲蓄國債的認識仍有誤區(qū)，將儲蓄國債等同于一般理財產(chǎn)品，認為儲蓄國債收益低于理財產(chǎn)品而忽視了儲蓄國債的安全性。承銷機構(gòu)方面，部分銀行客戶經(jīng)理將承銷儲蓄國債作為本機構(gòu)安全性的標(biāo)志作為吸引客戶上門的一種手段，而沒有從普惠金融的角度認識儲蓄國債對于部分抗風(fēng)險能力低、金融知識缺乏的弱勢群體的意義。

（六）承銷機構(gòu)對儲蓄國債業(yè)務(wù)主動性不強

不同于理財產(chǎn)品銷售，由于業(yè)績量化考核不完善，儲蓄國債銷量與部門及個人業(yè)績沒有直接或重要關(guān)聯(lián)，部分承銷機構(gòu)將儲蓄國債銷售作為額外工作內(nèi)容敷衍了事，甚至出現(xiàn)借國債發(fā)行期內(nèi)投資者集中前往網(wǎng)點咨詢、辦理國債業(yè)務(wù)的時機推薦本行其他理財產(chǎn)品的情況。另外，由于儲蓄國債對銀行存款有一定的稀釋作用，承銷機構(gòu)在巨大的攬儲壓力下，儲蓄國債的宣傳、銷售工作必然受到一定的影響。

三、加強儲蓄國債管理的相關(guān)建議

（一）完善國債期限配置，拓寬儲蓄國債銷售渠道，擴大投資群體面

由于投資者投資行為普遍偏短期化。可根據(jù)市場實際需求參考理財產(chǎn)品設(shè)計，加設(shè)短期國債品種，如3個月、6個月、1年期的品種，形成儲蓄國債產(chǎn)品期限的合理搭配。改變目前市場上儲蓄國債期限品種的有限使得儲蓄國債產(chǎn)品較互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品競爭力下降的不利局面?？蓪π顕鴤c互聯(lián)網(wǎng)渠道有機結(jié)合，拓寬儲蓄國債銷售渠道。在繼續(xù)柜面銷售、網(wǎng)上銀行銷售的同時，擴大手機銀行銷售試點范圍、探索微信銷售、支付寶銷售等非柜臺渠道銷售，滿足不同年齡段投資者的投資偏好，積極吸引年輕投資者的參與。也可考慮增設(shè)更長期限如10年期級以上產(chǎn)品，但需在利率設(shè)計上要逐步市場化，在保留固定利率的基礎(chǔ)上，設(shè)計累進利率、浮動利率等多種利率新品種。

（二）營造均等購買機會，拓展農(nóng)牧區(qū)儲蓄國債市場

在額度配置方面，考慮從承銷機構(gòu)分行級層面給予農(nóng)牧區(qū)一定的固定配額，使農(nóng)牧區(qū)投資者享有均等的購買機會，如規(guī)定期限內(nèi)未售完額度可參考儲蓄國債電子式中機動額度的管理模式進行二次分配。承銷機構(gòu)方面，適當(dāng)放寬農(nóng)村合作金融機構(gòu)承銷儲蓄國債的條件。利用農(nóng)村信用社或農(nóng)村商業(yè)銀行在農(nóng)牧區(qū)的網(wǎng)點優(yōu)勢、客戶優(yōu)勢及與農(nóng)牧民的廣泛聯(lián)系等，解決儲蓄國債農(nóng)牧區(qū)購買難問題。

（三）完善到期未兌制度，保證投資者收益最大化

現(xiàn)行的兌付管理制度中，到期未兌的儲蓄國債到期后不予計息。這既傷害了很多投資者的感情，也不符合保護投資者利益的原則，需進一步完善和推進約定轉(zhuǎn)存工作，簽約時投資者可自由選擇到期轉(zhuǎn)為定期存款或活期存款，使到期國債繼續(xù)享有一定利息收入，保證投資者收益最大化。

（四）健全國債發(fā)行管理制度

理順財政部門和人民銀行在國債發(fā)行工作中的職責(zé)、分工及權(quán)限。明確賦予人民銀行相關(guān)權(quán)限對承銷機構(gòu)在國債發(fā)行及兌付中的違規(guī)行為進行有效監(jiān)管并依據(jù)處罰。改變當(dāng)前人民銀行無法可依、無據(jù)可罰的尷尬局面。

（五）加強普惠金融知識宣傳

加強對社會公眾及承銷機構(gòu)的普惠金融知識宣傳。對于社會公眾，繼續(xù)通過發(fā)行期宣傳、送債下鄉(xiāng)專項宣傳、金融知識普及月等方式普及國債知識，讓社會大眾尤其是中老年人和廣大農(nóng)牧區(qū)民眾了解相關(guān)理財知識特別是國債知識。對于承銷機構(gòu)，通過座談、培訓(xùn)等明確國債知識宣傳、送債下鄉(xiāng)工作對于普惠金融的重要性，要求其提高認識、明確責(zé)任，分解任務(wù)，優(yōu)化服務(wù)，切實助力民眾安全理財、助力鄉(xiāng)村振興。

（六）完善承銷機構(gòu)激勵約束機制

修訂承銷機構(gòu)儲蓄國債發(fā)行考評機制，充分調(diào)動承銷機構(gòu)推廣、宣傳儲蓄國債業(yè)務(wù)的積極性。完善承銷團組建管理辦法，適當(dāng)提高計劃完成率的分項權(quán)重，考慮提高承銷機構(gòu)的代銷手續(xù)費比例或在年度綜合考評中，鼓勵承銷機構(gòu)對銷量排名靠前的網(wǎng)點及臨柜人員予以一定獎勵。