從農(nóng)村宅基地改革看基層治理中的多方主體
——以浙江省為例

蔡甜甜

作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院

一、引言

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，在推進依法治國過程中要將重點放在基層。將法治納入基層治理中，就是要按照法律、法規(guī)的要求管理鄉(xiāng)村，保障村民的生產(chǎn)生活和村集體組織、鄉(xiāng)村政府的運行都按照現(xiàn)行的法律框架。近些年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的閑置宅基地，致使農(nóng)村的土地資源遭到極大浪費，大大限制了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。2018年2月出臺的中央一號文件首次提出“三權(quán)分置”，在《土地管理法》確立“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，放活宅基地的使用權(quán)，促進宅基地的流轉(zhuǎn)盤活。至此，宅基地的退出和盤活成了農(nóng)村基層治理的一個重要事項。為了深入考查基層治理，筆者以宅基地的退出盤活為主要考察事項，以浙江省為主要考查對象，前往德清縣、安吉縣、紹興市和義烏市展開實地調(diào)研，通過與村民、村集體組織和基層政府的訪談，了解到宅基地改革遇到的困境和面臨的瓶頸，背后所隱含的由于村民、村集體組織和政府三方自身不足所導(dǎo)致的基層治理的問題。

二、村民對集體事務(wù)的參與積極性不高

在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)宅基地閑置在村民之間普遍存在，以“一戶多宅”為主要表現(xiàn)形式。村民對于“一戶多宅”的違法性質(zhì)都有一定的認識，但對于“閑置”的其他表現(xiàn)形式如“長期在外打工，家中的房子空置”和“家中實際使用面積占總面積較小比例”等都認識不足。即使認識到自己超占宅基地的行為是違法的，自己的宅基地是符合閑置要件的，但村民將超占宅基地自動退回村集體的配合度低，將閑置宅基地投入流轉(zhuǎn)利用的意愿不強，其中退回村集體流轉(zhuǎn)利用的更是寥寥。在經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，村民自治力強，自發(fā)地利用家中閑置的宅基地如出租、抵押、租賃比例較高；而在經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)，村內(nèi)以老人和小孩為主，村民自發(fā)利用家中閑置宅基地的比例較低。

之所以會出現(xiàn)以上的現(xiàn)狀，筆者認為可以歸納到以下幾點：

1.村民自身法律意識淡薄

在基層治理中，村民是作為一個重要的主體而存在，每個村民都享有參與基層治理的權(quán)利。但是，村民的文化水平、受教育程度和法治思想直接影響著他們參與基層治理的程度。村民的法律意識不強，不僅對于自己的違法行為不能有正確的認識，影響著上級政策的開展落實，同時對于有利于自己的政策不能很好地參與，喪失了發(fā)展的機遇。因此，要加強對村民的法制教育，提高他們的法制內(nèi)涵。

2.參與村內(nèi)事務(wù)管理的主動性、積極性低

現(xiàn)實生活中，村民對于村內(nèi)的事務(wù)關(guān)注度低，即使有重要的政策下發(fā)，村民也不會積極主動地去參與除非涉及自身的利益。因此，在村集體組織開展的宅基地確權(quán)和“一戶多宅”整治等活動中，村民的配合度低，改革活動的推進速度慢。村民是宅基地改革的參與者、受益者?！叭龣?quán)分置”的制度之所以被設(shè)計，就是為了提高閑置宅基地的流轉(zhuǎn)利用，增加村民的經(jīng)濟收益。只有激發(fā)作為宅基地改革主體的村民的主動性和積極性，提高村民的參與度，宅基地改革才能從源頭上得到落實，形成長效機制。

3.對村集體的信任度低

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，筆者發(fā)現(xiàn)在愿意將宅基地退出利用的人群中，愿意退回村集體的人群所占比例低，其中最重要的原因就是不信任村集體組織。村民在接受訪談中，普遍認為村集體組織內(nèi)的成員不具有良好的管理能力，只關(guān)注個人利益，對村民的需求置若罔聞，并不是真心實意為百姓做事。村民不信任村集體組織，雙方主體之間存在間隙，這會極大地影響村集體組織工作的效力，不利于政策的落實。

三、村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地的村集體組織對宅基地三權(quán)分置改革都有一個總括的認識，但具體的理解水平各村莊參差不齊。經(jīng)濟發(fā)展水平高的村莊如德清縣莫干山鎮(zhèn)的后塢村、安吉縣碧門村和義烏的魯雅村，村書記對于2018年2月下發(fā)的中央一號文件都有一定的了解，其中關(guān)于資格權(quán)、所有權(quán)和使用權(quán)的概念認定和權(quán)利歸屬也理解得比較透徹，但是在經(jīng)濟發(fā)展水平稍微落后的村莊如高塢嶺村和小六石村，村集體只是對“三權(quán)分置”的概念有所耳聞，但是沒有具體的了解，因此在這些村莊，宅基地改革的活動也比較少。此外，不論在哪個地區(qū)，閑置宅基地的流轉(zhuǎn)利用大都是以村民自身為主體，村集體組織所起作用小。對于宅基地改革最重要的“一戶多宅”現(xiàn)象的整治，除了義烏的魯雅村因為“舊村改造”基本上消滅了“一戶多宅”，其余地區(qū)“一戶多宅”現(xiàn)象都普遍存在。其背后原因基本上有兩種：一是村集體根本沒有著手“一戶多宅”現(xiàn)象的整治，二是如安吉碧門村一般曾經(jīng)開展過，但由于種種原因，效果不好便作罷了。村集體組織作為聯(lián)系村民和村政府的中間主體，普遍反映村民對村內(nèi)事務(wù)參與積極性較弱。究其原因，主要因為：

1.村集體組織與村民之間的溝通不充分，無法就事項達成統(tǒng)一的認識

在高塢嶺村調(diào)研時，筆者發(fā)現(xiàn)村內(nèi)的年輕勞動力基本全部外出，只留下老人和小孩，大量的住房被閑置。采訪村民時，提及村集體是否有幫助她們?nèi)コ鲎饣蛘呃瞄e宅，村民普遍反映沒有，也不知道如何去出租和其他的利用方式。比照與村集體組織的對話，村干部明知本村有大量的房屋閑置，但從未主動與村民交流閑置宅基地的具體利用方式。當(dāng)下，部分地區(qū)的村集體組織的主要工作都用于應(yīng)對上級要求，填報數(shù)據(jù)、整理資料等，應(yīng)付上級的檢查占據(jù)了村干部大量的時間與精力，真正與村民之間溝通交流，為村民服務(wù)的時間相對較少。

2.村務(wù)沒有得到及時公開，村集體組織對外公信力弱

鄉(xiāng)村基層法律體系是否健全體現(xiàn)在鄉(xiāng)村政務(wù)是否公開和制度的落實是否到位。從整體上看，大多數(shù)的村集體組織都會主動地公開村內(nèi)的事務(wù)，但并不排除有些村集體組織對本村事務(wù)選擇性地公開甚至不公開。村民作為享有基層的重要主體，對本村事務(wù)享有知情權(quán)。村集體組織隱瞞或者選擇性地掩蓋部分村內(nèi)事務(wù)，只能讓村民更加不信任村集體組織的工作。此外，村集體組織有落實上級政府下發(fā)政策的義務(wù)。村民由于不能直接接收上級政府下發(fā)的文件，因此對政策的知曉率不高，這就需要村集體組織作為中介去將上級下發(fā)的政策根據(jù)本村的實際情況進行“內(nèi)化”，通過執(zhí)行的方式來落實。但是，部分村集體組織反而會利用村民對政策的知曉率不高這個特點，對上級的文件和政策進行選擇性地執(zhí)行甚至不執(zhí)行，致使一些政策和制度一直停留在紙面，成為“擺設(shè)”。

3.村集體對宅基地的退出盤活工作沒有積極性和主動性

村集體組織是宅基地改革的組織者、引導(dǎo)者，理應(yīng)走在前列，但是村集體在實際過程中卻并未表現(xiàn)出很強的積極性和主動性。

4.村集體沒有進行自我管理，逐漸淪為基層政府的附庸

在現(xiàn)實的村治活動中，村集體組織只是機械地將上級領(lǐng)導(dǎo)的政策傳達下來，并沒有自發(fā)地去理解，致使村集體組織的工作趨于行政化，與村民之間的聯(lián)系越來越少。

法治只有通過落實才能體現(xiàn)其價值，制定好的法律如果沒有人實施也只是“白紙一張”。法律法規(guī)在鄉(xiāng)村的有效落實離不開村集體，但村集體不是行政組織，究其根本是村民的自治組織，它的一切事務(wù)開展離不開村民。只有村干部用心治理好村內(nèi)的各項事務(wù)，村民才會信任村干部并且積極地參與村內(nèi)開展的各項事務(wù)。增強村民信任感的最好途徑就是增加村民的收入，帶領(lǐng)村民脫貧致富。村集體雖然無法制定政策，但是他們可以積極地挖掘本村的發(fā)展優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展特色經(jīng)濟。莫干山鎮(zhèn)的后塢村依托優(yōu)美的自然風(fēng)光，大力發(fā)展民宿經(jīng)濟，游客的涌入給后塢村創(chuàng)造了大量的工作崗位，村民不僅不需要外出打工，更有大量的勞動力源源不斷地輸入。安吉的碧門村憑借著豐富的毛竹資源，發(fā)展家庭小作坊和直播帶貨，創(chuàng)立了特色品牌。村集體充分發(fā)揮主觀能動性，不僅可以增強與村民之間的信任，還能保障政策實施，促進鄉(xiāng)村振興。此外，隨著法治建設(shè)的逐步推進，村干部需要強化法律意識，養(yǎng)成法治思維，主動地將治理主體的行為和治理的具體事務(wù)進行全方面公開，接受村民的監(jiān)督和批評建議，做到依法辦事、依法履職、依法治村。

四、基層管理組織體系與監(jiān)督機制有待提高

在對基層管理組織調(diào)研中，筆者重點訪談了安吉的天荒坪鎮(zhèn)和紹興的稽東鎮(zhèn)。筆者發(fā)現(xiàn)政府管理在下列幾個方面存在稍許不足：

1.政府部門職責(zé)劃分不夠明晰，影響辦事效率

在與天荒坪鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)辦人員訪談中可以了解到，天荒坪鎮(zhèn)內(nèi)部一方面各部門分管一部分或者大部分宅基地審批事項，沒有專管宅基地相關(guān)的部門，致使系統(tǒng)性地管理難以形成；另一方面，部門之間聯(lián)系不夠緊密，甚至出現(xiàn)互相推諉的情況，宅基地在盤活流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)被割裂。

2.基層管理組織與村集體組織、村民的聯(lián)系仍需加強

在與稽東鎮(zhèn)的工作人員訪談中了解到稽東鎮(zhèn)在“三權(quán)分置”政策出臺后并沒有及時跟進宅基地使用權(quán)的審批，倘若農(nóng)民要辦理使用權(quán)證就必須要經(jīng)過城建、林業(yè)、國土和農(nóng)業(yè)等部門的聯(lián)合審查。層層的手續(xù)不僅使政府的工作效率降低，也讓村民心生“疲憊”，致使部分村民選擇私建違章建筑，因為違章建筑的成本更低。最終使得一些基層管理組織的管理職能處于一種“失效”的狀態(tài)。

基層政府是推進鄉(xiāng)村振興建設(shè)的司令部，其統(tǒng)籌水平的高低直接決定著鄉(xiāng)村振興政策的落實與發(fā)揮的作用。因此，筆者建議應(yīng)在政府內(nèi)部成立專門負責(zé)農(nóng)村宅基地的部門，增強執(zhí)行力與政府和村集體之間的聯(lián)動性，更好地落實政策。此外，還應(yīng)進一步發(fā)揮基層管理組織在宅基地管理方面的統(tǒng)籌作用，因地制宜地制定相應(yīng)的措施，以充分挖掘發(fā)展?jié)摿Α?/p>